摘要 2012年是中國加入GPA(即WTO諸邊協(xié)議《政府采購協(xié)議》的簡稱)談判的關鍵時期。與GPA成員國相比，中國政府采購市場開放實踐起步較晚，但基于博弈論和競爭優(yōu)勢論的政府采購市場開放理論，已支持了政府采購的國際化趨勢，在此基礎上，中國政府采購市場開放實踐將進一步展開。而談判中的不確定性因素，則是影響中國政府采購市場開放進程的關鍵。

關鍵詞 政府采購 政府采購市場開放 不確定性影響

中圖分類號 F120 文獻標識碼 A 文章編號 1004-6623(2012)04-0079-03

隨著世界經(jīng)濟一體化格局的形成和發(fā)展，如何建立規(guī)范的政府采購制度已成為中國加入世貿(mào)組織之后的重要課題之一。

一、開放的政府采購市場理論基礎

(一)基于博弈論的政府采購市場開放理論

政府采購市場是一個典型的不完全競爭市場。對采購官員來說，在傳統(tǒng)采購制度下，無論供應商采取何種戰(zhàn)略，均以合謀為其最優(yōu)選擇，他們雙方會形成一個利益共同體，合謀對付國家和納稅人，從而造成政府采購的無效率和采購官員尋租行為的屢禁不止。

市場經(jīng)濟條件下的現(xiàn)代政府采購，由于實現(xiàn)了監(jiān)督的有效性和決策的“白箱化”，采購官員與供應商之間的博弈，由合謀型的合作博弈變?yōu)椤扒敉嚼Ь场毙偷姆呛献鞑┺?。市場?jīng)濟下的政府采購方式可分為競爭性招標采購方式和競爭性談判采購方式(包括限制性招標采購、單一來源采購和競爭談判采購等)兩種。

GPA(即WTO諸邊協(xié)議《政府采購協(xié)議》的簡稱)為了實現(xiàn)政府采購國際自由化，打破政府采購市場的國內(nèi)貿(mào)易保護，要求各國采購主體以價格和質(zhì)量而非其它非商業(yè)性因素為標準，超越國界選擇供應商，以期達到公開、公平、公正和非歧視待遇原則的實現(xiàn)。為此，2007年版GPA通過第6條至第18條為其允許的采購方式及每種采購方式的適用程序，做了明確而詳細的規(guī)定，包括公開招標、選擇性招標和限制性招標三種方式，以降低成本，提高公共資金的使用效率，并有助于建立公開、公正、透明的競爭環(huán)境，實現(xiàn)GPA的目的。

(二)基于競爭優(yōu)勢論的政府采購市場開放理論

政府采購的競爭優(yōu)勢不僅表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，而且表現(xiàn)在制度的優(yōu)勢以及綜合國力競爭優(yōu)勢上。典型代表是波特提出的“國家競爭優(yōu)勢”理論(也稱“波特鉆石模型”)。從政府對四大要素的影響看，政府對需求的影響主要是政府采購，但是政府采購必須有嚴格的標準；采購程序要有利于競爭和創(chuàng)新。政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中最重要的角色，莫過于保證國內(nèi)市場處于活潑的競爭狀態(tài)，制定競爭規(guī)范，避免托拉斯狀態(tài)。根據(jù)波特的理論，可以得出兩點結(jié)論：一是政府采購發(fā)育程度決定該國參與國際貿(mào)易競爭的起點和把握市場準入機會的能力；二是政府采購市場發(fā)育程度決定該國政府采購市場開放程度。

一方面，政府采購發(fā)育程度決定各國參與國際貿(mào)易競爭的起點和把握市場準入機會的能力。國際競爭并非簡單的比較優(yōu)勢之間的競爭，而是綜合國力之間的競爭，政府采購市場的國際競爭也同樣如此。另一方面，政府采購市場發(fā)育程度決定各國政府采購市場開放程度。一般來說，政府采購市場發(fā)育程度不同的國家，其市場開放程度不完全相同，通常國內(nèi)政府采購市場越發(fā)達，其開放程度就越高。同時，政府運用政府采購進行調(diào)控的能力也越強。只有政府采購市場有較高的發(fā)育程度，大多數(shù)國家愿意開放政府采購市場，才能形成國際政府采購市場，進而才會有政府采購的國際法規(guī)制。

二、中國政府采購市場開放的主要實踐

(一)中國政府采購市場開放現(xiàn)狀分析

1 “本國產(chǎn)品”界定標準高于國際慣例。2011年財政部公布的《政府采購本國產(chǎn)品管理辦法(征求意見稿)》就參照美國的標準，稱“本辦法所稱本國產(chǎn)品是指在中國關境內(nèi)生產(chǎn)，且國內(nèi)生產(chǎn)成本比例超過50％的最終產(chǎn)品”。這個標準已經(jīng)比國際慣例更開放。

2 引進外資間接開放了政府采購市場。為了應對跨國公司溢出負效應影響，中國政府在入世后提出了“自主創(chuàng)新”政策目標；調(diào)整引資政策，取消外資“超國民待遇”，注重引資的質(zhì)量與效益。許多外國企業(yè)正在從中國實行的積極擴大內(nèi)需的宏觀經(jīng)濟政策中受益。

3 中國已廢除政府采購的部分排外規(guī)定。2009年底以來，歐美國家對中國促進自主創(chuàng)新的政府采購政策和出臺政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄的做法高度關注，中國自2011年7月1日起停止執(zhí)行有關采購政策的三項排外規(guī)定，分別涉及預算、評審和合同管理。原進口產(chǎn)品審核、首購訂購的工作程序和管理要求維持不變；同時停止執(zhí)行地方出臺的政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄，積極構(gòu)建新的促進科技創(chuàng)新的政府采購政策體系。

4 來自國際金融組織資助的相當一部分政府采購市場已對外開放。據(jù)統(tǒng)計，中國目前政府采購市場的實際開放度大約為15％，外國供應商已經(jīng)基本壟斷了電梯、照明、燈具、彩色膠卷、橡膠、轎車、碳酸飲料以及一部分家用電器行業(yè)。在最近的30年里，中國實際使用國際金融機構(gòu)和外國政府援助性貸款超過了1400多億美元。

5 聯(lián)合國越來越關注在中國直接采購。據(jù)統(tǒng)計，2000年聯(lián)合國直接從中國采購的商品和服務1561萬美元，占當年聯(lián)合國直接采購金額的0.42％。隨著中國商品在質(zhì)量、信譽方面所取得的巨大進步，加之價格優(yōu)勢，聯(lián)合國越來越愿意加大在中國市場的直接采購。

(二)當前中國政府采購市場開放中的主要問題

1 支持國貨的法律規(guī)定沒有得到很好的貫徹。表現(xiàn)為采購的國貨少、自主品牌少，客觀上沒有起到支持民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。盡管自主品牌大批進入政府采購目錄，實際訂單卻沒增多少。

2 軟硬件相對欠缺困擾著國內(nèi)政府采購市場的開放。一是政府采購體制欠規(guī)范。由于中國政府采購規(guī)模小，采購實踐工作開展的時間不長，因此還沒有形成一整套嚴密的政府采購組織管理機構(gòu)、信息管理發(fā)布、競爭、監(jiān)管、考核、爭端解決等機制，同時也缺乏相關的管理經(jīng)驗，在這種情況下，政府采購的競爭、公平、公開基本原則尚不能完全貫徹，更談不上利用政府采購來服務本國經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)政策的實施，迅速全面開放勢必會對國內(nèi)相關產(chǎn)業(yè)領域造成很多不確定的負面影響。二是國內(nèi)相關法律滯后。雖然《政府采購法》和《招投標法》已頒布實施，但只能管理部分政府采購，未能提供適合各種情況的一攬子采購方法和程序，政府采購法的實施細則一直處于征求意見階段，至今也沒有出臺；招投標法及其實施條例仍有諸多問題很難解決，政府采購的很多配套法規(guī)遠未到位。三是對GPA相關參加方的情況掌握不夠。由于中國還未加入GPA，雖然通過各種渠道了解情況，但對其研究和學習還不深入，表現(xiàn)為對相關參加方的承諾背景、采購體制、具體操作程序、實際采購情況不甚了解，加大了預估政府采購市場開放后果的難度。四是缺少國際化政府采購管理人才。目前中國還缺少掌握國際通行采購方式的管理人才，不能全面適應國內(nèi)政府采購市場開放的要求。

3 國內(nèi)政府采購起步晚、市場欠缺統(tǒng)一性。中國政府采購起步晚，加上國庫制度改革與之滯后，所以政府采購量與國際水平存在一定差距。目前，中國政府采購市場的行業(yè)分割和地區(qū)保護非常嚴重。

4 企業(yè)競爭實力不濟制約著政府采購市場的開放。當前中國企業(yè)競爭實力不濟，區(qū)域競爭力的地區(qū)差異較為明顯，制約著政府采購市場的開放。

(三)中國政府采購市場開放中的不確定性影響

中國正處在加入GPA的談判階段，談判中的不確定性影響著中國政府采購市場的開放進程。

1 制度接軌的不確定性。中國若開放政府采購市場，有些方面需要與國際接軌：一是法律制度需調(diào)整。中國有《招標投標法》和《政府采購法》兩部專門法律，但在實踐中，工程招投標游離于政府采購之外，與國際慣例不一致。二是采購運行機制需完善。如采購人的采購權與集中采購機構(gòu)的集中采購權的界定、集中采購機構(gòu)的強化和完善、招標代理機構(gòu)的規(guī)范等等。三是政府采購需職業(yè)化發(fā)展。中國目前還未真正推動政府采購職業(yè)化的工作，政府采購職業(yè)化隊伍的建立和發(fā)展需要長期的努力。四是政府采購市場環(huán)境需凈化。特別是公平競爭、透明規(guī)范的采購環(huán)境和誠實信用的供應商體系環(huán)境。

2 購買國貨法律依據(jù)的不確定性。首先，“國貨”標準事關政府采購的基本定位和功能。其次，“國貨”標準界定要服從國家發(fā)展方向，服務于科學發(fā)展觀的落實。最后，界定方法可以多樣化。

3 省級政府加入GPA的不確定性。2011年底，中國加入GPA最新清單顯示，北京、上海、天津、江蘇和浙江的171個實體首次被納入其中，含金量頗高，占地方采購總量的30％；同時中國一些欠發(fā)達地區(qū)仍然對WTO的政府采購協(xié)議規(guī)則缺乏了解，也難以納入其中。因此，中國在未來加入GPA的省級政府出價清單中，必須繼續(xù)堅持以下原則：一是量體裁衣原則。即對各省級政府的具體實體范圍不作普遍性的一般承諾，而是因各省差異制定相應的具體出價。二是門檻價高原則。即次中央實體采購門檻價高于中央政府實體。三是適用例外原則。中國在加入GPA協(xié)定時應對各種例外進行全方位研究，尤其是結(jié)合次級中央實體加以研究，進而對其進行全方位規(guī)定。四是漸進承諾原則。中國應分步承諾，先開出少量省級政府、高門檻價與小部分貨物服務工程，然后隨著談判進程而靈活應對。

責任編輯：廖令鵬