摘要 南寧、柳州、桂林城市群跨界治理體系的構(gòu)建，應(yīng)基本包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃和引導(dǎo)、跨地區(qū)的區(qū)域合作及協(xié)調(diào)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制以及相應(yīng)的法治基礎(chǔ)。應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)三市之間的經(jīng)濟(jì)分工協(xié)作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成城市群的整體競(jìng)爭(zhēng)力，逐步構(gòu)建廣西的綜合經(jīng)濟(jì)中心，帶動(dòng)“兩區(qū)一帶”乃至全區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞 跨界治理 城市群 兩區(qū)一帶

中圖分類號(hào) F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1004-6623(2012)04-0101-04

一、構(gòu)建南寧－柳州－桂林城市群的背景

2009年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，提出了“兩區(qū)一帶”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新戰(zhàn)略。這是新形勢(shì)下廣西區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的突破與創(chuàng)新，為新時(shí)期促進(jìn)廣西區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指明了方向。實(shí)施這一戰(zhàn)略，更好地推進(jìn)“兩區(qū)一帶”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要大膽創(chuàng)新，統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)，著力構(gòu)建大城市群。

現(xiàn)今廣西周邊各個(gè)地區(qū)都在積極實(shí)施城市群發(fā)展戰(zhàn)略，由于缺乏大規(guī)模城市群的輻射帶動(dòng)，廣西面臨著被邊緣化的危險(xiǎn)。2010年廣西三大中心城市南寧、柳州、桂林在中國城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力排名分別列53位、73位、84位。從地理位置看，三市相距不遠(yuǎn)，分別位于廣西南部、中部、北部，處于湘桂鐵路與南桂高速公路的三大中心地帶，呈“一”字型分布；2010年三市的地區(qū)生產(chǎn)總值約達(dá)4219億元，占廣西的44.3％。探討如何通過城市間的聯(lián)合協(xié)作，打造南寧、柳州、桂林城市群(以下簡(jiǎn)稱南柳桂城市群)，增強(qiáng)中心城市工業(yè)與企業(yè)自主創(chuàng)新，帶動(dòng)各市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)成為研究廣西區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)嶄新議題。

二、構(gòu)建南柳桂城市群的可行性分析

1 共同利益是構(gòu)建南柳桂城市群的主要?jiǎng)恿?/p>

第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有一定的差異化和互補(bǔ)性。柳州的第二產(chǎn)業(yè)在三市中具有明顯的優(yōu)勢(shì)。2011年該市的工業(yè)總產(chǎn)值跨越3000億元，占廣西1／4強(qiáng)。同時(shí)，柳州擁有包括汽車、機(jī)械、鋼鐵三大支柱產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的完善工業(yè)體系，是廣西的工業(yè)中心；南寧是廣西的首府，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心城市。南寧面向東盟各國，毗鄰粵港澳，背靠中西部，具有沿海、沿邊、沿江“三位一體”的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，是中國與東盟區(qū)域合作的中心結(jié)點(diǎn)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)為南寧市發(fā)展物流、商貿(mào)、金融、房地產(chǎn)等第三產(chǎn)業(yè)提供了便利條件；桂林的旅游業(yè)在全國和世界上都有極大的影響，2011年桂林全市接待游客總?cè)藬?shù)2788.17萬人次，旅游總收入達(dá)218.34億元，占廣西旅游總收入的17％，此外，桂林的第一產(chǎn)業(yè)也相對(duì)發(fā)達(dá)。因此，充分發(fā)揮南柳桂各自的比較優(yōu)勢(shì)并形成互補(bǔ)，能優(yōu)化整合三市資源要素，從而大幅度提升城市群的整體競(jìng)爭(zhēng)力。

第二，區(qū)域城鎮(zhèn)空間布局較為合理，專業(yè)化優(yōu)勢(shì)明顯。目前南寧、柳州、桂林各自逐漸形成了聯(lián)系密切的城鎮(zhèn)群，即以南寧為中心的北部灣城市群、以柳州為中心的桂中城鎮(zhèn)群、以桂林為中心的桂北城鎮(zhèn)群。其中，北部灣城市群重點(diǎn)建設(shè)和發(fā)展沿海大型組合港、臨海重化工業(yè)基地、沿海基礎(chǔ)設(shè)施和海洋經(jīng)濟(jì)；桂中城鎮(zhèn)群主要走工業(yè)發(fā)展帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展的道路；桂北城鎮(zhèn)群則根據(jù)發(fā)展大桂林旅游戰(zhàn)略，重點(diǎn)建設(shè)各具地方和民族特色的產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)格局。這種空間布局演進(jìn)是在優(yōu)化區(qū)域整體規(guī)劃，交通運(yùn)輸成本持續(xù)下降，強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的基礎(chǔ)上形成的，從而實(shí)現(xiàn)了南、柳、桂優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的聚集強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)了各自的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)。

第三，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的帶動(dòng)發(fā)展。2008年廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，成為中國與東盟全面合作的重要橋梁和基地。但是經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)除南寧外，北海、欽州、防城港三市的經(jīng)濟(jì)總量較小。2010年廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值為3022億元，僅為相鄰廣州市的28.4％。因此，要在短時(shí)間內(nèi)形成中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新一極就必須借助外力。另一方面，實(shí)力雄厚的工業(yè)重鎮(zhèn)柳州，旅游發(fā)達(dá)的桂林卻不是廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)成員，面臨著在新一輪經(jīng)濟(jì)區(qū)合作中被邊緣化的境地，因此也積極尋求融入廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)。在這樣的背景下，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)城鎮(zhèn)群與柳州、桂林的融合必然成為未來發(fā)展的趨勢(shì)。

由此可見，把南寧、柳州、桂林三個(gè)中心城市做大做強(qiáng)，形成足夠的帶動(dòng)力、輻射力、對(duì)接能力，是具有良好經(jīng)濟(jì)與社會(huì)基礎(chǔ)的。目前，應(yīng)抓住歷史機(jī)遇，完善各種體制機(jī)制，制定各種有利政策，推動(dòng)三市的要素聚集、人口聚集、產(chǎn)業(yè)聚集。將構(gòu)建南柳桂城市群作為“兩區(qū)一帶”發(fā)展的重點(diǎn)，推動(dòng)其率先發(fā)展，取得突破，是廣西實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效模式與路徑，符合整個(gè)區(qū)域利益的最大化。

2 構(gòu)建南柳桂城市群所面臨的地方利益沖突

第一，行政分割導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)集群規(guī)模小。南柳桂三市已初步形成了在分工協(xié)作基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)集群，但現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)集群規(guī)模不大，輻射面小，真正能帶動(dòng)區(qū)域性發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群不多，同時(shí)集群內(nèi)的企業(yè)缺乏具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的品牌。究其原因，地方政府為保護(hù)地方利益而采取的行政干預(yù)與市場(chǎng)割據(jù)，是造成南柳桂產(chǎn)業(yè)“碎片化”的一個(gè)重要因素，廣西北部灣銀行的組建就是一個(gè)典型案例。

第二，生態(tài)的跨界污染?？缃缥廴巨D(zhuǎn)移行為不可避免地引發(fā)地區(qū)間的矛盾沖突。從地理位置看，南柳桂三市山水相連，位于上游的桂林漓江通過桂柳古運(yùn)河連接柳州的柳江，柳江則通過西江與下游的邕江交匯。隨著廣西打造千億元產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃目標(biāo)的出臺(tái)，南柳桂三市可持續(xù)發(fā)展問題越來越突出。目前，有關(guān)各方尚未出臺(tái)西江水源地及沿線生態(tài)環(huán)境保護(hù)性開發(fā)規(guī)劃和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，環(huán)境治理成本收益問題難以協(xié)調(diào)。

第三，政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)。在我國現(xiàn)行干部任用體制下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人需通過良好政績(jī)或公民及企業(yè)家的“以足投票”晉升。目前，地方政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)最顯著的特征就是經(jīng)濟(jì)效益的競(jìng)爭(zhēng)。如各地極力改善投資環(huán)境，提高公共服務(wù)水平，競(jìng)相出臺(tái)有利于吸引各種資源的優(yōu)惠政策等，這在推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也引發(fā)了不少機(jī)會(huì)主義行為。南柳桂三市雖然同屬廣西政府管轄，城市之間的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)可以由上級(jí)統(tǒng)一規(guī)制與協(xié)調(diào)，但南柳桂三市之間的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)從未間斷。

第四，地區(qū)發(fā)展的不平衡。南柳桂三市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著一定的不平衡，南寧經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，作為廣西首府，其經(jīng)濟(jì)總量的絕對(duì)值都超過了柳州與桂林。2010年南寧的地區(qū)生產(chǎn)總值比柳州高26.9％，比桂林則高38.6％，占廣西地區(qū)生產(chǎn)總值18.9％。在利用外資方面，2010年南寧市新簽項(xiàng)目合同外資額是柳州與桂林總和的9倍。桂林經(jīng)濟(jì)實(shí)力稍弱。桂林是著名旅游城市，其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征與生態(tài)保護(hù)優(yōu)先政策，致使桂林地區(qū)生產(chǎn)總值、人均地區(qū)生產(chǎn)總值等方面，都落后于南寧與柳州，特別是與南寧的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有一定的距離。柳州經(jīng)濟(jì)實(shí)力緊隨南寧步伐，是南寧與桂林之間的“緩沖帶”。柳州是廣西的工業(yè)重鎮(zhèn)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家的工業(yè)調(diào)控政策密切相關(guān)。近幾年，得益于一批投資額大、拉動(dòng)面廣的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目，柳州市工業(yè)經(jīng)濟(jì)的增速屢創(chuàng)新高，但諸多制約工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，如鋼材價(jià)格全面回落、銀行信貸緊張等依然存在，因此柳州工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景不容樂觀。

從以上四點(diǎn)看，南柳桂三市各具優(yōu)勢(shì)與特色，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)各有所長(zhǎng)，但同時(shí)也面臨著共同的問題。目前，三市進(jìn)一步擴(kuò)張、并形成城市群過程中面臨最大的障礙，就是城市間的行政體制分割，缺乏宏觀調(diào)控。受行政區(qū)劃和地方利益的影響，各城市的發(fā)展都立足于本地區(qū)利益，缺乏整體上的宏觀協(xié)調(diào)，盡管城市間會(huì)就某些領(lǐng)域進(jìn)行合作，但只是臨時(shí)性的、局部性和非制度化的。行政性區(qū)際關(guān)系削弱甚至是替代了市場(chǎng)性區(qū)際關(guān)系，以致各城市因地方行政主體利益導(dǎo)向而難以做到資源的優(yōu)化配置及經(jīng)濟(jì)融合，導(dǎo)致城市群的發(fā)展遲滯不前。

目前，部分學(xué)者從跨界治理理論的視角研究地方政府與外來投資的互動(dòng)，并提出了運(yùn)用跨界治理系統(tǒng)以支持企業(yè)跨界生產(chǎn)體系的理論，是一種微觀的視角。相對(duì)而言，本文提出的跨界治理，是從宏觀層面出發(fā)，主要針對(duì)構(gòu)建城市群過程中，政策工具運(yùn)用及資源配置跨越行政區(qū)劃邊界的問題而提出的概念。旨在強(qiáng)調(diào)，城市群的構(gòu)建要突破不同行政區(qū)劃各自為政的囚徒困境，從而打破行政區(qū)劃的約束，建立一種軟化行政區(qū)劃政府的超政府城市群管理組織體制。在這方面，法國就是典型案例。

三、法國跨界治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

跨界治理在法國以領(lǐng)土整治(Amenagement duterritoire)的形式出現(xiàn)，它是指通過公共機(jī)構(gòu)干涉并調(diào)整人和活動(dòng)的空間分布并提供公平、均衡的公共服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和獲得更好的集體福利。法國領(lǐng)土整治的經(jīng)驗(yàn)主要集中于以下三點(diǎn)：法國的法律框架保證了政策工具與區(qū)域合作組織的合法有效性；行政主體多元化增強(qiáng)了法國區(qū)域合作行政主體的協(xié)調(diào)能力；基金解決了處于不同發(fā)展水平的參與者的合作能力。

法國經(jīng)驗(yàn)有三點(diǎn)啟發(fā)意義：第一，跨區(qū)域行政機(jī)構(gòu)是打破行政堡壘的創(chuàng)新組織模式。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，各個(gè)成員必須進(jìn)行產(chǎn)權(quán)的部分渡讓，并由超越行政區(qū)劃的組織機(jī)構(gòu)來行使由各成員讓渡出來的這部分權(quán)力，以協(xié)調(diào)解決成員之間的利益矛盾沖突，制定整體性的合作發(fā)展規(guī)劃。第二，改善合作成員中的發(fā)展不平衡問題是重要的政策目標(biāo)。對(duì)區(qū)域合作威脅最大的是成員之間的發(fā)展不平衡，因?yàn)榘l(fā)展水平不同意味著不同的利益訴求，最終很有可能導(dǎo)致區(qū)域合作的破產(chǎn)。第三，區(qū)域合作的法律基礎(chǔ)很重要。這些規(guī)范涉及區(qū)域政策的方方面面，覆蓋了區(qū)域政策執(zhí)行的各個(gè)階段，它不但框定了政府行為、規(guī)范了市場(chǎng)，同時(shí)也約束合作成員政府對(duì)經(jīng)濟(jì)合作的任意干預(yù)，約束了合作成員“搭便車”的行為。上述三點(diǎn)構(gòu)成了跨界治理的內(nèi)涵所在，即由約束機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和組織體系所組成的現(xiàn)代區(qū)域合作體制。

四、跨界治理下南柳桂城市群的構(gòu)建

根據(jù)法國經(jīng)驗(yàn)并與中國實(shí)際相結(jié)合，南柳桂城市群跨界治理體系的構(gòu)建應(yīng)基本包括：區(qū)域經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃和引導(dǎo)、跨地區(qū)的區(qū)域合作及協(xié)調(diào)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制以及相應(yīng)的法治基礎(chǔ)。

1 重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃和引導(dǎo)作用，特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。南柳桂城市群是廣西非常稀缺的城市資源，把南柳桂三市整合起來，逐步形成廣西的綜合經(jīng)濟(jì)中心，是廣西跨越發(fā)展的實(shí)際之需。這不僅可以避免廣西在新一輪競(jìng)爭(zhēng)中又一次被邊緣化，避免要素分散、流失，同時(shí)也是強(qiáng)化廣西作為中國一東盟自貿(mào)區(qū)合作前沿和“橋頭堡”的功能定位的非常舉措。為科學(xué)規(guī)劃南柳桂城市群的發(fā)展定位，廣西應(yīng)成立南柳桂經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展協(xié)調(diào)小組，并按總體規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施先行的思路和指導(dǎo)思想，由區(qū)發(fā)改委牽頭，組織區(qū)直有關(guān)部門編制推進(jìn)南柳桂經(jīng)濟(jì)一體化的交通、電力、金融、信息和環(huán)保等網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃。要把南柳桂城市群構(gòu)建成為廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極上升為一個(gè)重大戰(zhàn)略，把三座城市的各自分散發(fā)展轉(zhuǎn)向相向發(fā)展。建議邀請(qǐng)城市規(guī)劃專家著手編制《南柳桂城市群區(qū)域規(guī)劃》和《西江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)發(fā)展規(guī)劃》等，以廣西區(qū)政府的正式文件形式發(fā)布。根據(jù)廣西實(shí)際，應(yīng)將南寧市規(guī)劃建設(shè)成為廣西首善之區(qū)和區(qū)域性國際城市，柳州市要充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)新型工業(yè)化步伐，建成廣西現(xiàn)代工業(yè)城市；桂林市要緊緊抓住建設(shè)國家旅游綜合改革試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展契機(jī)，提升旅游城市的品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)南柳桂的分工協(xié)作，共同發(fā)展。

2 建立跨地區(qū)的區(qū)域合作及協(xié)調(diào)機(jī)制。廣西是中國的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要構(gòu)建跨地區(qū)的區(qū)域合作機(jī)制不可能一蹴而就，它至少應(yīng)經(jīng)過兩個(gè)階段：

第一階段，構(gòu)建在廣西區(qū)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的政府間長(zhǎng)效合作機(jī)制。首先，南柳桂城市群規(guī)模小，涉及的行政區(qū)劃城市少，彼此容易達(dá)成一致；其次，南柳桂城市群同隸屬于一個(gè)上級(jí)單位(廣西區(qū)政府)，由區(qū)政府行政部門出面組織，各項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)制更容易建立和落實(shí)。因此，建議在廣西區(qū)政府的主持下，建立多個(gè)部門參與的、就行業(yè)發(fā)展的聯(lián)合和開發(fā)的三市市長(zhǎng)長(zhǎng)效協(xié)調(diào)會(huì)機(jī)制。

第二階段，在市長(zhǎng)長(zhǎng)效協(xié)調(diào)會(huì)機(jī)制的基礎(chǔ)上構(gòu)建城市共同體協(xié)作機(jī)構(gòu)。其主要辦法就是以南柳桂為地域單元的區(qū)域化地方城市管理，如組建南柳桂城市共同體理事會(huì)。理事會(huì)在協(xié)調(diào)、合作的基礎(chǔ)上，主要討論并決策與南柳桂三市密切相關(guān)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)。

3 重視激勵(lì)機(jī)制以及相應(yīng)的法治基礎(chǔ)的作用。采取法律和基金來調(diào)節(jié)區(qū)域合作中的矛盾是法國協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)及其運(yùn)行的顯著特點(diǎn)。對(duì)南柳桂城市群而言，所需要的法律基礎(chǔ)有兩個(gè)層面：一是國家對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的法律規(guī)范；二是地方性法律或法規(guī)支持。至今為止，我國尚未出臺(tái)關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展或整合的法律、法規(guī)。這有賴于已形成共識(shí)的地區(qū)在全國人民代表大會(huì)上聯(lián)合提案以推動(dòng)國家有關(guān)立法。同時(shí)構(gòu)建南柳桂城市群還需要出臺(tái)《南柳桂城市經(jīng)濟(jì)一體化條例》徹底解決城市群的法律地位、管理體制、開發(fā)建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域、行政管理權(quán)力下放、各市政策協(xié)調(diào)等問題。此外，還應(yīng)建立縮小地區(qū)間發(fā)展差異的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)制度，通過廣西區(qū)政府與南柳桂三市的協(xié)作，多方籌集資金，設(shè)立經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展基金、地區(qū)開發(fā)基金、工商業(yè)裝備基金、國土開發(fā)基金等，并實(shí)施一系列有利于縮小地區(qū)發(fā)展差距的財(cái)政和稅收制度。

責(zé)任編輯：廖令鵬