【摘要】推動(dòng)充分有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是我國(guó)能源領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的重要組成部分。本文在回顧我國(guó)能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)改革路徑的基礎(chǔ)上，指出了目前政策存在的問(wèn)題，并且通過(guò)對(duì)改革必要性和目標(biāo)的系統(tǒng)性論證。提出了未來(lái)改革的一系列政策建議，主要包括：在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域打破嚴(yán)格的準(zhǔn)入限制；逐步分離具有自然壟斷性質(zhì)的管網(wǎng)環(huán)節(jié)，并加強(qiáng)政府監(jiān)管；因地制宜規(guī)范新能源發(fā)展；深化能源國(guó)有企業(yè)改革；注重能源領(lǐng)域問(wèn)及與關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的改革協(xié)調(diào)性。

【關(guān)鍵詞】能源 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng) 深化改革

【中圖分類號(hào)】F123.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-6623（2012）05-0064-06

能源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)領(lǐng)域，關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和人民生活福祉。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)能源市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域取得了豐碩成果，漸進(jìn)的改革路徑在一定時(shí)期較好地完成了保障能源供給、鼓勵(lì)投資和平抑價(jià)格波動(dòng)的目標(biāo)，但隨著改革的深入和宏觀形勢(shì)的演變，其弊端也愈發(fā)顯現(xiàn)，造成了諸多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)矛盾。不系統(tǒng)、不科學(xué)、不協(xié)調(diào)的政策推進(jìn)是根源所在。展望未來(lái)，唯有更大的決心、更清晰準(zhǔn)確的目標(biāo)和更嚴(yán)密的改革設(shè)計(jì)才能解決能源市場(chǎng)化發(fā)展中所存在的問(wèn)題。

一、我國(guó)能源領(lǐng)域改革存在的主要問(wèn)題

1.能源領(lǐng)域及其相關(guān)領(lǐng)域的改革進(jìn)程不協(xié)調(diào)。能源領(lǐng)域的不同子領(lǐng)域之間、能源領(lǐng)域的上下游環(huán)節(jié)之間、能源領(lǐng)域與其他關(guān)聯(lián)領(lǐng)域間的改革進(jìn)程不協(xié)調(diào)，改革異步性和體制性摩擦長(zhǎng)期未能解決。突出表現(xiàn)在“煤電”矛盾和“煤運(yùn)”矛盾，主要原因是煤炭與電力、鐵路系統(tǒng)改革不協(xié)調(diào)。煤炭行業(yè)市場(chǎng)化改革開(kāi)展較早，改革的深度和廣度都較大，產(chǎn)業(yè)集中度偏低，競(jìng)爭(zhēng)較為充分。而電力、鐵路系統(tǒng)則改革滯后：電力方面廠網(wǎng)分開(kāi)不徹底，發(fā)電則形成買(mǎi)方壟斷局面；鐵路系統(tǒng)政企分開(kāi)進(jìn)展仍然不大，不僅運(yùn)力不足，而且壟斷性極強(qiáng)。相比之下，煤炭行業(yè)明顯處于不利位置。此外，能源領(lǐng)域上下游環(huán)節(jié)間改革進(jìn)程的不協(xié)調(diào)也嚴(yán)重影響了新能源的轉(zhuǎn)換與利用。

2.嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入維持了壟斷，弱化了有效競(jìng)爭(zhēng)。一方面表現(xiàn)在自然壟斷領(lǐng)域。主要電力系統(tǒng)的輸配基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和油氣運(yùn)輸管網(wǎng)領(lǐng)域，尚未實(shí)現(xiàn)有效分離、獨(dú)立定價(jià)和有效監(jiān)管。另一方面表現(xiàn)在行政性壟斷。主要是油氣資源勘探開(kāi)發(fā)的上游領(lǐng)域，現(xiàn)有法規(guī)中關(guān)于勘探開(kāi)發(fā)油氣資源必須是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的石油公司或必須得到國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意的限定，從立法的角度造成了三大國(guó)有石油公司彼此間有限競(jìng)爭(zhēng)的壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。此外，一些已經(jīng)放開(kāi)的領(lǐng)域?qū)γ褓Y和外資存在“玻璃門(mén)”問(wèn)題。如盡管國(guó)家允許私企和外資進(jìn)入成品油批發(fā)和零售市場(chǎng)，但由于對(duì)批發(fā)市場(chǎng)規(guī)定了較高的進(jìn)入條件，私企進(jìn)入成品油批發(fā)和零售市場(chǎng)未產(chǎn)生真正的實(shí)效。

3.國(guó)有能源企業(yè)改革不到位。中國(guó)能源企業(yè)的股權(quán)多元化以及三級(jí)治理架構(gòu)更多流于形式，還沒(méi)有真正成為合格的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。國(guó)有股“一股獨(dú)大”問(wèn)題突出，企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制尚未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制缺乏，“內(nèi)部人控制”普遍。國(guó)有能源企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效不高，且因?yàn)樾姓己撕徒?jīng)營(yíng)機(jī)制的限制，存在廣泛的低效競(jìng)爭(zhēng)和資源浪費(fèi)現(xiàn)象。如今國(guó)有能源企業(yè)改革已經(jīng)進(jìn)入兩難境地，一方面亟需深化改革，以提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、維護(hù)市場(chǎng)開(kāi)放公平，另一方面則因其隸屬能源和基礎(chǔ)性部門(mén)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，操作難度極大，需要謹(jǐn)慎科學(xué)地設(shè)計(jì)和實(shí)施。

4.新能源領(lǐng)域亂象叢生。近年來(lái)世界主要國(guó)家紛紛提出雄心勃勃的新能源發(fā)展計(jì)劃。我國(guó)政府也高度重視新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，密集性地出臺(tái)了一系列法律法規(guī)和鼓勵(lì)政策，但該領(lǐng)域的發(fā)展卻不甚規(guī)范，問(wèn)題較多，包括未形成完善的準(zhǔn)入制度，門(mén)檻較低，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、亂投資現(xiàn)象較為普遍，低水平重復(fù)建設(shè)造成嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩；核心技術(shù)瓶頸亟待突破，新能源生產(chǎn)成本居高不下，缺乏社會(huì)廣泛認(rèn)同；產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)不完善、不配套。

二、深化能源領(lǐng)域改革的必要性

（一）部門(mén)利益膨脹，企業(yè)運(yùn)行效率低下

一是行業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)過(guò)快。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2001年至2009年國(guó)有及國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)累計(jì)獲得利潤(rùn)總額為58462億元，2009年的賬面利潤(rùn)總額比2001年增長(zhǎng)了3.89倍。但是，國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)卻在不同行業(yè)層面體現(xiàn)出兩極分化，國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)主要是由基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)、行政壟斷性的企業(yè)通過(guò)低競(jìng)爭(zhēng)性的廠商定價(jià)優(yōu)勢(shì)來(lái)實(shí)現(xiàn)的（天則經(jīng)濟(jì)研究所，2011；韓朝華，2009），而能源行業(yè)就是其中的典型。

二是人員工資和福利遠(yuǎn)超平均水平。自2005年起國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的工資首次超出了其他單位的收入水平，此后差距逐年擴(kuò)大，2009年，國(guó)有單位職工工資比城鎮(zhèn)集體單位高65.62%，比其他單位高8.87%。這也是因?yàn)閲?guó)有企業(yè)布局調(diào)整以及“抓大放小”的改革以來(lái)，所剩多是關(guān)系國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)命脈的重要領(lǐng)域，同時(shí)又因?yàn)閲?guó)有企業(yè)特殊的機(jī)制，導(dǎo)致其工資外收入較高，且收入增長(zhǎng)極具剛性。具體到行業(yè)層面，據(jù)相關(guān)研究（王小魯，2007），2005年壟斷行業(yè)雖然職工不到全國(guó)的8%，卻取得了相當(dāng)于全國(guó)職工工資總額的55%的收入，這其中國(guó)有能源企業(yè)也占據(jù)較大比重。同時(shí)僅就工業(yè)來(lái)講，收入最高的5個(gè)行業(yè)中油氣、電力和煉焦也是赫然在列（天則經(jīng)濟(jì)研究所，2011）。

三是企業(yè)運(yùn)行效率低下。雖然統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)，特別是壟斷行業(yè)的企業(yè)，近年來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)良好，但高的賬面利潤(rùn)并不是企業(yè)的真實(shí)績(jī)效，更不代表高效率。因?yàn)閲?guó)有企業(yè)與其他類型企業(yè)面臨不同的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，在資源（礦產(chǎn)資源和土地）租金、融資成本、國(guó)家補(bǔ)貼以及壟斷性定價(jià)等方面，需要一一進(jìn)行測(cè)算，對(duì)賬面數(shù)據(jù)進(jìn)行還原，從而得到國(guó)有企業(yè)的真實(shí)績(jī)效。研究（天則經(jīng)濟(jì)研究所，2011）表明，2001年至2009年，國(guó)有及國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)累計(jì)虧損5112億元，平均的真實(shí)凈資產(chǎn)收益率為-1.47%。此外，大部分的研究也表明，國(guó)有企業(yè)的全要素增長(zhǎng)率是所有類型企業(yè)中最低的，且增長(zhǎng)緩慢，但代理成本卻最高，自主創(chuàng)新動(dòng)力缺乏。

（二）產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格仍偏高，社會(huì)福利受損

一是價(jià)格偏高但品質(zhì)一般的產(chǎn)品和服務(wù)損害消費(fèi)者利益。價(jià)格可承受、清潔、穩(wěn)定的能源產(chǎn)品和服務(wù)是消費(fèi)者的福祉，但目前我國(guó)能源市場(chǎng)的狀況與此仍有較大差距。以下僅以成品油和煤炭為代表進(jìn)行分析，并選取若干時(shí)間點(diǎn)的價(jià)格數(shù)據(jù)進(jìn)行比較。

從表中數(shù)據(jù)可見(jiàn)，我國(guó)成品油含稅價(jià)格處于世界中下等水平，亞太國(guó)家的中等偏上水平。歐洲國(guó)家和日韓的稅負(fù)比重較高，因此若扣除稅費(fèi)因素，我國(guó)的成品油裸價(jià)水平排名則會(huì)提高，如果與居民收入水平綜合對(duì)比考量，我國(guó)則名列前茅（加油痛苦指數(shù)排名第4）。國(guó)內(nèi)行政壟斷、有限競(jìng)爭(zhēng)的油氣產(chǎn)業(yè)格局，造成了較高的經(jīng)營(yíng)成本、管道物流成本和壟斷性定價(jià)，這都是抬高油價(jià)的因素。此外，由于明顯具有過(guò)渡性質(zhì)的成品油定價(jià)機(jī)制，當(dāng)國(guó)內(nèi)外油價(jià)倒掛時(shí)，同有石油企業(yè)又多以檢修和虧損為名減少市場(chǎng)供應(yīng)量，一定程度上助推了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的緊張。

在煤炭方面，一方面是國(guó)內(nèi)外動(dòng)力煤價(jià)格倒掛，截至2011年底，我國(guó)動(dòng)力煤的價(jià)格水平已高于美國(guó)、俄羅斯、澳大利亞等國(guó)，進(jìn)口價(jià)低于國(guó)內(nèi)價(jià)；另一方面是電煤價(jià)格較高，在世界范圍內(nèi)處于中等偏上水平。發(fā)達(dá)國(guó)家面對(duì)的是高昂的人力資本、安全成本和環(huán)保成本，但煤炭?jī)r(jià)格相對(duì)我國(guó)依然有優(yōu)勢(shì)。除了地質(zhì)、技術(shù)原因之外，最為主要的是我國(guó)高昂的煤炭運(yùn)銷成本。鐵路部門(mén)改革的嚴(yán)重滯后造成了煤炭運(yùn)力的長(zhǎng)期緊張，公路交通的吃拿卡要等行業(yè)管理亂象都層層加重了煤炭的中間費(fèi)用，造成終端煤價(jià)的大幅上升。

此外，能源領(lǐng)域的瓶頸影響其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及我國(guó)內(nèi)需的擴(kuò)大。油氣、煤炭、電力行業(yè)大多在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中是中間投入型、基礎(chǔ)性的部門(mén)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革各領(lǐng)域間順序和步驟上的不匹配，導(dǎo)致能源部門(mén)大大滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和城市制造業(yè)，無(wú)疑成為歷次重大改革啟動(dòng)和經(jīng)濟(jì)景氣周期的瓶頸性因素，一方面是供給的短缺，另一方面是價(jià)格的不斷上漲，都直接影響下游企業(yè)的成本投入和生存能力。并且，能源領(lǐng)域嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入和高價(jià)格，也都限制了國(guó)內(nèi)投資需求和居民消費(fèi)需求的上漲，從而不利于內(nèi)需擴(kuò)大（王仕軍，2004）。

（三）資源租金低估和國(guó)企紅利上繳不足，侵蝕國(guó)家和人民利益

能源價(jià)格體制改革以及供需形勢(shì)的演變，推動(dòng)我國(guó)主要能源價(jià)格近年來(lái)快速上升，但是以從量計(jì)征為主的資源稅費(fèi)計(jì)征體系卻長(zhǎng)期滯后于能源價(jià)格的上漲幅度，造成了煤炭、油氣等能源資源的租金低估，雖然2011年資源稅改革推動(dòng)了油氣的從價(jià)計(jì)征、特別收益金起征點(diǎn)上調(diào)以及提高了煤炭的征收標(biāo)準(zhǔn)，但依然是杯水車薪。綜合測(cè)算下來(lái)，對(duì)油氣征收的資源稅費(fèi)、特別收益金未超過(guò)價(jià)格的7%，對(duì)煤炭的征收約占價(jià)格不到5%，而國(guó)外的油氣和煤炭的費(fèi)率水平分別為10%～20%和8%～10%。國(guó)有壟斷部門(mén)以及私企由于要素的低價(jià)，把相當(dāng)一部分本屬國(guó)家的資源租金化為部門(mén)和私人利益。

分稅制改革后，國(guó)有企業(yè)除了上繳國(guó)家稅收外，不再向政府繳納利潤(rùn)。即，1994～2007年的這13年里，國(guó)有企業(yè)不再向國(guó)家財(cái)政上交紅利，股東分配紅利后，國(guó)有企業(yè)90%左右的紅利都留在了企業(yè)。雖然國(guó)企留利的理由正當(dāng)并充分，但是沒(méi)有好的激勵(lì)、監(jiān)督和約束機(jī)制，導(dǎo)致國(guó)企特別是壟斷性國(guó)企大規(guī)模的領(lǐng)導(dǎo)在職消費(fèi)和各種形式的職工福利發(fā)放。盡管2007年后，國(guó)有企業(yè)重新開(kāi)始向中央政府上交紅利，但與世界上其他國(guó)家相比，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)上繳政府的紅利比例仍偏低，廣大國(guó)民從國(guó)有企業(yè)巨額利潤(rùn)中獲益甚少（周光輝、殷冬水，2012）。

（四）投資金融、房地產(chǎn)等領(lǐng)域影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定

宏觀經(jīng)濟(jì)保持增長(zhǎng)以及價(jià)格水平的平穩(wěn)是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的標(biāo)志，也是宏觀調(diào)控期望達(dá)到的重要目標(biāo)之一，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的脆性明顯偏高，“而且較大的經(jīng)濟(jì)脆性與基礎(chǔ)性行業(yè)的國(guó)有資本整合加劇有關(guān)，不從根本上解決能源領(lǐng)域的壟斷問(wèn)題，中國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)面臨的脆性會(huì)依然存在，在此基礎(chǔ)上的宏觀調(diào)控難度很大，而且是治標(biāo)不治本”（天則經(jīng)濟(jì)研究所，2011）。分領(lǐng)域具體來(lái)看，基礎(chǔ)性和壟斷性的國(guó)有企業(yè)對(duì)房地產(chǎn)和股票市場(chǎng)的穩(wěn)定也產(chǎn)生了巨大的影響，擾亂了市場(chǎng)秩序。

房地產(chǎn)行業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱，始終具有較高的回報(bào)率，也吸引諸多國(guó)有企業(yè)參與其中，2009年國(guó)資委分管的136家央企中，70%以上的企業(yè)都參與地產(chǎn)業(yè)務(wù)。其資金優(yōu)勢(shì)推動(dòng)地價(jià)飆升，造成土地和房地產(chǎn)價(jià)格扭曲。

2005年修訂的證券法允許了國(guó)企資金進(jìn)入股市，但在規(guī)范機(jī)制上卻極為粗糙，在一些國(guó)有上市公司中，非主營(yíng)業(yè)務(wù)收益已經(jīng)大大超過(guò)主營(yíng)業(yè)務(wù)，其中股市投資收益占了很大比例，且投資總額和比例都較大。據(jù)2005年的統(tǒng)計(jì)，至少86家參與國(guó)債或是股票的短期投資，累計(jì)金額達(dá)35.39億元。國(guó)企炒股加重股市泡沫化，也影響企業(yè)自身正常運(yùn)營(yíng)。

三、我國(guó)能源領(lǐng)域改革的目標(biāo)設(shè)計(jì)

1.總體目標(biāo)。在確保國(guó)家能源總體戰(zhàn)略得以順利實(shí)施的前提下，通過(guò)實(shí)施能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)政策，塑造合格的競(jìng)爭(zhēng)主體，形成多元化的發(fā)展局面，激發(fā)能源資源勘探開(kāi)發(fā)、轉(zhuǎn)化和利用的市場(chǎng)活力。公共政策在為企業(yè)提供良好的公共服務(wù)和規(guī)范的發(fā)展環(huán)境的同時(shí)，強(qiáng)化企業(yè)的成本約束和環(huán)保等社會(huì)責(zé)任，不斷激勵(lì)企業(yè)提高經(jīng)營(yíng)效率，降低資源浪費(fèi)和環(huán)境污染，最大程度上優(yōu)化資源配置，保障能源資源開(kāi)發(fā)利用收益在國(guó)家、能源企業(yè)和消費(fèi)者之間的合理分配。

2.近期目標(biāo)（“十二五”時(shí)期）。鞏固和深化能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的入世承諾和前期改革成果，仍以增量改革為主：在能源的非自然壟斷環(huán)節(jié)，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；在能源的自然壟斷環(huán)節(jié)，加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)，推動(dòng)其與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的有效分離和合理的價(jià)格管制；深化國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化和治理結(jié)構(gòu)規(guī)范化改革，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局；繼續(xù)淘汰落后產(chǎn)能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)；加強(qiáng)制度環(huán)境建設(shè)，為中長(zhǎng)期改革奠定基礎(chǔ)，如改革管理體制、促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型、加強(qiáng)市場(chǎng)基礎(chǔ)體系建設(shè)，打破區(qū)域分割。

3.中長(zhǎng)期目標(biāo)（5～20年）。應(yīng)在保障國(guó)家整體能源戰(zhàn)略以及保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展和人民福祉的基礎(chǔ)上，針對(duì)我國(guó)能源領(lǐng)域整體市場(chǎng)化改革和各行業(yè)市場(chǎng)化改革的最終目標(biāo)模式，解決能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的根本性問(wèn)題：實(shí)現(xiàn)非自然壟斷環(huán)節(jié)的能源市場(chǎng)主體多元化，保障充分、有序競(jìng)爭(zhēng)，按照市場(chǎng)規(guī)律形成良好的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)；實(shí)現(xiàn)自然壟斷環(huán)節(jié)與其他環(huán)節(jié)的徹底分離和高效監(jiān)管；基本完成國(guó)有能源企業(yè)的產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)改革，并提高其自生能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；實(shí)現(xiàn)行業(yè)效率的不斷提升和資源的有效配置，保障消費(fèi)者利益和國(guó)家能源安全。

四、深化我國(guó)能源領(lǐng)域

改革的若干政策建議

（一）近期政策（“十二五”時(shí)期）

1.打破嚴(yán)格的準(zhǔn)入壁壘，放寬對(duì)外資和民營(yíng)資本限制。對(duì)于非自然壟斷領(lǐng)域的資源勘探開(kāi)發(fā)、能源轉(zhuǎn)換、批發(fā)零售環(huán)節(jié)，都應(yīng)積極創(chuàng)造條件，分領(lǐng)域、分階段地打破行政性、地方性壟斷的限制，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入，有效增加能源供給、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提高效率。

油氣上游，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)民資和外資進(jìn)入非常規(guī)油氣資源的勘探開(kāi)發(fā)。油氣中下游應(yīng)放寬原油儲(chǔ)存、加工、煉制、銷售的市場(chǎng)準(zhǔn)入，開(kāi)放原油及成品油進(jìn)口，創(chuàng)造條件讓更多的競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入市場(chǎng)；在批發(fā)領(lǐng)域（進(jìn)口中轉(zhuǎn)站、儲(chǔ)存、運(yùn)輸和配售）鼓勵(lì)民間資本參與；汽油、柴油零售領(lǐng)域取消對(duì)外資的多數(shù)股權(quán)限制；煉油領(lǐng)域?qū)χ型馔顿Y者和非國(guó)有資本開(kāi)放，允許其改造和新建煉油廠。應(yīng)加快電力市場(chǎng)建設(shè)，構(gòu)建符合國(guó)情的統(tǒng)一開(kāi)放市場(chǎng)體系。主要包括理順政策，形成更為競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)電側(cè)市場(chǎng)；落實(shí)國(guó)家優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)清潔、可再生能源發(fā)電的發(fā)展和無(wú)歧視入網(wǎng)，有效改善電源結(jié)構(gòu)；逐步打破電網(wǎng)作為單一購(gòu)買(mǎi)者的模式，放開(kāi)購(gòu)售電主體，推行大用戶直購(gòu)電，形成多個(gè)購(gòu)售電主體競(jìng)爭(zhēng)的格局。

2.逐步實(shí)現(xiàn)自然壟斷環(huán)節(jié)的財(cái)務(wù)分離，并實(shí)施過(guò)渡期有效監(jiān)管。電力的輸配電環(huán)節(jié)以及油氣的管網(wǎng)具有基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)特征的成本弱增性和范圍經(jīng)濟(jì)特征，一直以來(lái)是公認(rèn)的自然壟斷領(lǐng)域，由獨(dú)家或少數(shù)幾家企業(yè)經(jīng)營(yíng)可避免重復(fù)投資和成本節(jié)約，但要做好有效分離和科學(xué)監(jiān)管，以達(dá)到限制壟斷權(quán)利、提高運(yùn)營(yíng)效率的目的。在油氣領(lǐng)域，要逐步打破中石油和中石化兩大集團(tuán)的一體化經(jīng)營(yíng)，將所屬油氣管網(wǎng)環(huán)節(jié)獨(dú)立出來(lái)，先由財(cái)務(wù)獨(dú)立做起。在電力領(lǐng)域，則要鞏固前期改革的成果，推動(dòng)徹底的廠網(wǎng)分開(kāi)，并且適時(shí)選擇部分地區(qū)進(jìn)行輸配分開(kāi)試點(diǎn)工作，穩(wěn)步推進(jìn)輸配分開(kāi)改革，同樣輸配電網(wǎng)的獨(dú)立也應(yīng)由財(cái)務(wù)獨(dú)立做起。在價(jià)格管制方式上，我國(guó)管網(wǎng)建設(shè)薄弱、欠賬較多，是能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，需要大規(guī)模建設(shè)與改造，屬于發(fā)展過(guò)渡期，同時(shí)還不適應(yīng)能源市場(chǎng)化運(yùn)作的要求。因此，主要矛盾是解決發(fā)展問(wèn)題。所以，近期對(duì)電網(wǎng)環(huán)節(jié)的管制方式，宜采取回報(bào)率管制方式，核心問(wèn)題是解決好管網(wǎng)的資產(chǎn)回報(bào)，以保證其正常、健康發(fā)展。

3.優(yōu)化國(guó)企產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，提高資源租金和紅利上繳水平。應(yīng)通過(guò)不同形式優(yōu)化國(guó)有能源企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)公司化改造和建立現(xiàn)代企業(yè)制度。按照我國(guó)國(guó)有企業(yè)分類改革、布局和調(diào)整的思路，對(duì)不同行業(yè)類別的國(guó)有能源企業(yè)采用不同的產(chǎn)權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)策略，對(duì)于自然壟斷、重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)（油氣管網(wǎng)、輸配電網(wǎng)、油氣開(kāi)發(fā)等），今后一定時(shí)期內(nèi)應(yīng)堅(jiān)持國(guó)有企業(yè)的主導(dǎo)地位，但需應(yīng)通過(guò)多元化投資，改善企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)多種形式的公私合作，推動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高部門(mén)的績(jī)效水平，提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)；對(duì)于一般性競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)（煤炭、發(fā)電、煉油等），應(yīng)適當(dāng)引入民營(yíng)、外資戰(zhàn)略投資者，加快形成混合所有制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并進(jìn)行有效重組，同時(shí)借鑒其他競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)中小型國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)，采取多種形式實(shí)行國(guó)有資本的選擇性退出，退出資金在解決企業(yè)遺留問(wèn)題的前提下，補(bǔ)充大型國(guó)有能源企業(yè)的資本金，抓大放小，使國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局得到優(yōu)化。完善國(guó)家資源稅費(fèi)體系和國(guó)有企業(yè)紅利上繳制度。逐步提高資源稅費(fèi)水平，將通過(guò)資源溢價(jià)而產(chǎn)生的利潤(rùn)通過(guò)資源稅費(fèi)的形式征收，上繳國(guó)家財(cái)政，并且加大地方政府資源收入分成比例。逐步提高國(guó)有能源企業(yè)的紅利上繳水平，將其劃歸全國(guó)社?；鸬扔糜诠哺＠?xiàng)目，理順國(guó)家和國(guó)有能源企業(yè)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，使資源收益和國(guó)企利潤(rùn)更多地惠及全民。

4.因地制宜規(guī)范新能源領(lǐng)域的發(fā)展。新能源產(chǎn)業(yè)屬于戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)范疇，具有市場(chǎng)不確定性、高風(fēng)險(xiǎn)性以及高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求等特性，因此政府的強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)尤為重要，目前我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持科技支撐、政府引導(dǎo)和市場(chǎng)推動(dòng)三項(xiàng)原則，制定科學(xué)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，包括中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)、重大政策舉措以及技術(shù)產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的具體實(shí)施路徑等主要方面；完善相關(guān)配套政策及實(shí)施細(xì)則，對(duì)新能源生產(chǎn)予以扶持，對(duì)消費(fèi)予以激勵(lì)；加快配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)性研究和開(kāi)發(fā)。

（二）中長(zhǎng)期政策（5～20年）

1.系統(tǒng)全面推進(jìn)市場(chǎng)化改革進(jìn)程，重點(diǎn)是能源領(lǐng)域中的上中下游、不同子領(lǐng)域、能源領(lǐng)域與關(guān)聯(lián)領(lǐng)域間市場(chǎng)化改革的協(xié)調(diào)。我國(guó)能源領(lǐng)域“煤電”和“煤運(yùn)”兩對(duì)矛盾，由于依然存在過(guò)度的行政管制和行業(yè)壟斷問(wèn)題，價(jià)格機(jī)制沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用，通過(guò)短期的調(diào)整分配指標(biāo)和價(jià)格并不能解決根本性問(wèn)題，需要統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)鏈上中下游和各領(lǐng)域之間的關(guān)系，系統(tǒng)協(xié)調(diào)地推進(jìn)市場(chǎng)化的改革。要按照“交易入市、網(wǎng)運(yùn)分核、規(guī)范收入、系統(tǒng)監(jiān)管”，的思路，建立和完善煤炭市場(chǎng)、電力市場(chǎng)、鐵路運(yùn)力市場(chǎng)，轉(zhuǎn)變政府管理方式，做到市場(chǎng)秩序規(guī)范，交易公開(kāi)透明，政府監(jiān)管有效。在近中期應(yīng)當(dāng)取消計(jì)劃性指標(biāo)，完成煤炭資源的整合和重組，建立全國(guó)電煤交易市場(chǎng)，將電煤運(yùn)力納入市場(chǎng)交易，推動(dòng)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)與產(chǎn)品運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)的分離，建立行之有效的行業(yè)監(jiān)管（范必，2009）。從長(zhǎng)期來(lái)看，要轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，改善和加強(qiáng)公共服務(wù)，同時(shí)改革能源的管理體制，提高國(guó)家能源領(lǐng)域的管理與決策層級(jí)，建立獨(dú)立、法治和專業(yè)的能源監(jiān)管體系；全面開(kāi)放能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，深化改革鐵路體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，建設(shè)國(guó)家能源儲(chǔ)備體系，形成市場(chǎng)化的能源價(jià)格形成機(jī)制。

2.徹底分離具有自然壟斷性質(zhì)的管網(wǎng)環(huán)節(jié)，并實(shí)施有效監(jiān)管。對(duì)具有自然壟斷性質(zhì)的油氣管網(wǎng)和電力輸配環(huán)節(jié)等，徹底實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)的獨(dú)立。隨著我國(guó)油氣和電力行業(yè)發(fā)展進(jìn)入成熟期，在價(jià)格政策上采用基于業(yè)績(jī)法的管制方法，同時(shí)實(shí)施其他有效的行業(yè)監(jiān)管，包括服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、成本控制、收入分配、資源配置和行業(yè)限制，提高透明度，防止企業(yè)利用壟斷地位損害社會(huì)和公眾的利益。被監(jiān)管企業(yè)應(yīng)進(jìn)一步提高公開(kāi)透明度，不僅向國(guó)資委和其它投資者提供詳盡的財(cái)務(wù)報(bào)表，還要按照管制會(huì)計(jì)制度向行業(yè)監(jiān)管部門(mén)和社會(huì)公眾公布企業(yè)運(yùn)營(yíng)的相關(guān)信息。

3.全面深化國(guó)有能源企業(yè)改革，將其打造成為合格市場(chǎng)主體。對(duì)國(guó)有能源企業(yè)實(shí)行分類立法，對(duì)于自然壟斷、公共產(chǎn)品和服務(wù)行業(yè)中的企業(yè)，適用于公法或特殊法案并參照商法一般準(zhǔn)則管理，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的企業(yè)，適用于民法和公司法（張玉臺(tái)，2010）。全面完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與所有者的資產(chǎn)管理職能分開(kāi)、政府的國(guó)有資產(chǎn)的管理職能與國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)職能分開(kāi)，從而實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)。

建立高效營(yíng)運(yùn)機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)，提高資源配置效率。關(guān)鍵是建立權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)委托代理關(guān)系，明確國(guó)有資產(chǎn)各級(jí)代理人的職責(zé)，合理界定國(guó)資委、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、國(guó)有企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及經(jīng)理人的職責(zé)，使各級(jí)代理人各負(fù)其責(zé)，促使國(guó)有企業(yè)的經(jīng)理人真正按照市場(chǎng)機(jī)制來(lái)管理、運(yùn)營(yíng)國(guó)有企業(yè)，把國(guó)有企業(yè)培育成適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的獨(dú)立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。

（收稿日期：2012—09—10責(zé)任編輯：垠喜）