摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是農(nóng)村向工業(yè)化、城鎮(zhèn)化邁進(jìn)過程中的一個(gè)必經(jīng)階段，只有加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，提高土地利用率，才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展。文章淺析了土地流轉(zhuǎn)的制約因素，提出了促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；制約因素；資源配置；對(duì)策；探討

中圖分類號(hào)：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-0432（2012）-02-0051-2

土地作為農(nóng)民的一種基本的生產(chǎn)要素，只有合理流動(dòng)，才能提高使用效率，也只有合理流動(dòng)，才能真正體現(xiàn)土地生產(chǎn)要素的性質(zhì)，所以土地流轉(zhuǎn)是必然的趨勢(shì)。所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地承包權(quán)不變的前提下，農(nóng)戶依法對(duì)其所承包土地的經(jīng)營權(quán)通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)獲得收益的行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既是土地這一重要資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置的內(nèi)在要求，也是提高土地利用率的一個(gè)重要手段；它既是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的需要，也是促進(jìn)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的一個(gè)有力保障。

1 制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素

上世紀(jì)八十年代初，我國實(shí)行了農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，促進(jìn)了農(nóng)村及整個(gè)社會(huì)的快速發(fā)展。然而，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，已接近最大限度地被釋放了出來，土地收益下降使農(nóng)民對(duì)土地投入的積極性也隨之下降，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必然要求。但由于農(nóng)民思想觀念以及流轉(zhuǎn)環(huán)境的影響，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還存在著一些亟待解決的問題。

1.1 農(nóng)民的守舊思想觀念阻礙著土地流轉(zhuǎn)

我國人多地少，特別是受幾千年自然經(jīng)濟(jì)的歷史影響，使農(nóng)民長期依賴于土地，土地不僅是農(nóng)民吃、穿、住等生活的主要來源，同時(shí)也賦予了農(nóng)民更多的保障功能，可以說，土地是農(nóng)民安身立命之本。當(dāng)前，我國正處在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，城市工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的擴(kuò)張能力十分有限，這就造成了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移緩慢，同時(shí)隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，企業(yè)經(jīng)營環(huán)境不穩(wěn)定，兼業(yè)農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入的不穩(wěn)定，使他們難以徹底離開土地而真正走進(jìn)城鎮(zhèn)，一旦經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，非農(nóng)收入下降，大量兼業(yè)農(nóng)民便會(huì)回流到農(nóng)業(yè)部門。因此，廣大農(nóng)民在沒有尋找到穩(wěn)定、安全的生產(chǎn)替代來源之前，決不肯輕易放棄土地的使用權(quán)。

1.2 農(nóng)村社會(huì)保障法律缺位

目前，農(nóng)村社會(huì)保障的法律制度還不完善，在沒有得到國家相關(guān)法律保證的情況下，農(nóng)民只有依靠家庭承包經(jīng)營的土地收入維持生存。如果沒有新的就業(yè)渠道和穩(wěn)定的收入，或者轉(zhuǎn)移就業(yè)的收入低于土地經(jīng)營的收益，農(nóng)民的生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、子女上學(xué)等基本生存需求得不到保障，勢(shì)必對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生重重顧慮，從而決定了農(nóng)民不會(huì)輕易的離開土地。這種有土地就有保障的現(xiàn)狀，在客觀上阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的步伐。

1.3 流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范

一是流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。一些農(nóng)戶在采取轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)承包的土地時(shí)，沒有按規(guī)定報(bào)發(fā)包方備案。一些受讓單位先與村委會(huì)簽訂面積不確定的流轉(zhuǎn)協(xié)議，再由村委會(huì)與農(nóng)戶補(bǔ)簽流轉(zhuǎn)合同或土地流轉(zhuǎn)委托書。二是訂立的流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，存在著流轉(zhuǎn)協(xié)議口頭化、合同條款簡單化、流轉(zhuǎn)期限超過二輪延包期、流轉(zhuǎn)價(jià)格無遞增比例、權(quán)利和義務(wù)約定不明確等問題。大部分流轉(zhuǎn)合同沒有通過職能部門鑒證和備案，存在糾紛隱患。三是流轉(zhuǎn)合同檔案的管理不規(guī)范。個(gè)別鄉(xiāng)、村對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同檔案的立卷歸檔以及保管缺乏嚴(yán)密的措施，遺失、損毀的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的解決更加困難。

1.4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善導(dǎo)致組織管理不健全

一是土地流轉(zhuǎn)管理不規(guī)范。由于沒有統(tǒng)一的管理模式，致使土地流轉(zhuǎn)管理職責(zé)不明，土地流轉(zhuǎn)的合同管理和跟蹤服務(wù)難以到位。二是缺乏土地承包糾紛調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)。因人員不足、工作經(jīng)費(fèi)無保證，從而影響了農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)的建立，致使流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛得不到及時(shí)化解。三是缺乏土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)。由于沒有面向公眾的流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，土地流轉(zhuǎn)信息多半在親戚和朋友之間傳遞，傳播的速度及范圍受到限制。形成了農(nóng)戶有地找不到人耕種，經(jīng)營者有錢找不到地耕種的不正?，F(xiàn)象。四是缺乏土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致實(shí)際操作中沒有可供參考的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，從而影響了土地流轉(zhuǎn)價(jià)值的確定，容易出現(xiàn)競(jìng)相壓價(jià)，損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。也存在個(gè)別農(nóng)戶漫天要價(jià)、阻礙土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。

2 促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

黨的十七屆三中全會(huì)的決定提出，“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！?/p>

2.1 建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制和服務(wù)體系

一是統(tǒng)一管理服務(wù)模式。以農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)為依托，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，以此對(duì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)施管理和服務(wù)。利用云南省“數(shù)字鄉(xiāng)村”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，提供土地流轉(zhuǎn)的供求信息服務(wù)。二是完善土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制。以土地資源的質(zhì)量、投資經(jīng)營者的綜合實(shí)力、流轉(zhuǎn)的綜合效益等為參考因素，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，科學(xué)定價(jià)，定期發(fā)布。三是健全土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)。應(yīng)建立鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級(jí)仲裁、職責(zé)分明的調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)。各級(jí)政府要為土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁工作提供人員和經(jīng)費(fèi)保障。四是建立和發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介組織。土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化，客觀上要求建立與之相適應(yīng)的社會(huì)化中介組織，為土地流轉(zhuǎn)提供市場(chǎng)信息、咨詢、預(yù)測(cè)等服務(wù)。相關(guān)部門應(yīng)制定必要的措施，支持土地流轉(zhuǎn)中介組織的發(fā)展。

2.2 規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，強(qiáng)化監(jiān)管職能

一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及多方利益，需建立健全制度，嚴(yán)格操作程序。相關(guān)部門應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，盡快制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法，明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)所必須的程序、手續(xù)，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化。二是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同。對(duì)已經(jīng)簽訂的合同進(jìn)行清理完善。新增的流轉(zhuǎn)土地，嚴(yán)格按照全省統(tǒng)一的合同范本簽訂流轉(zhuǎn)合同。三是明確職責(zé)?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第五條規(guī)定，各級(jí)農(nóng)經(jīng)管理部門對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)負(fù)有指導(dǎo)和管理的職能，應(yīng)加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程中合同簽訂、登記和備案等重要環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，健全土地流轉(zhuǎn)的信息檔案，建立暢通的信息渠道。鄉(xiāng)村干部和村集體組織在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)依法為流轉(zhuǎn)雙方做好管理和服務(wù)工作。

2.3 加大宣傳力度不斷提高思想認(rèn)識(shí)

讓廣大農(nóng)村干部群眾學(xué)習(xí)掌握有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)，破除農(nóng)民的守舊思想觀念，消除流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的后顧之憂，針對(duì)各自的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，因地、因戶制宜，積極主動(dòng)地做好有關(guān)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)工作，讓有條件也愿意流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶大膽參與土地流轉(zhuǎn)。

2.4 完善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的制度建設(shè)

一是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的職業(yè)教育和上崗培訓(xùn)，使他們的成為有知識(shí)、有文化的新型農(nóng)民。二是轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念和方式，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。三要發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，切實(shí)加快縣鄉(xiāng)城市化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村部分剩余勞動(dòng)力離土不離鄉(xiāng)就業(yè)。四是接收農(nóng)民就業(yè)的城市應(yīng)逐步改革農(nóng)民工在就業(yè)、戶籍、居住、教育等方面與城市居民待遇不平等的制度，為農(nóng)民入城就業(yè)創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。

2.5 構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障法律制度，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

土地對(duì)農(nóng)民所具有的社會(huì)保障特性，成為農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)村社會(huì)保障法律制度健全與否，決定了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地積極性的高低。因此，在現(xiàn)行《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》的框架內(nèi)，健全以全體農(nóng)民為被保障主體，以農(nóng)村低保、醫(yī)療、養(yǎng)老為核心內(nèi)容的符合中國國情的農(nóng)村社會(huì)保障法律制度，用該制度為農(nóng)民提供法律保障，從根本上消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的顧慮，才能讓農(nóng)民逐步擺脫土地的束縛，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。政策是法律的必要補(bǔ)充。當(dāng)前，在加快城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，各級(jí)行政部門應(yīng)制定和完善相關(guān)的農(nóng)村社會(huì)保障配套政策，營造一個(gè)有利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

2.6 建立完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制規(guī)范流轉(zhuǎn)程序

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中，一是涉及大面積流轉(zhuǎn)的（非平均發(fā)包的土地），要嚴(yán)格按照“六步工作法”操作，經(jīng)村民或村民代表大會(huì)三分之二以上村民表決通過后再進(jìn)行流轉(zhuǎn)。二是流轉(zhuǎn)主體要符合法律規(guī)定。三是流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，在流轉(zhuǎn)合同中，明確流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等。四是土地流轉(zhuǎn)合同要經(jīng)農(nóng)業(yè)合同管理機(jī)關(guān)審查、鑒證和備案。

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作者簡介：王金龍（1957-），男，中專學(xué)歷，舒蘭市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理總站職員，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理理。