摘 要：保護相對人的財產(chǎn)權(quán)是處理好行政主體與行政相對人關(guān)系的重要環(huán)節(jié)，其中行政補償是維護這種關(guān)系的重要手段之一。文章結(jié)合我國當(dāng)前行政補償制度及行政補償實踐，探討當(dāng)前行政補償存在的問題，進一步闡明完善我國行政補償?shù)膶Σ吲c建議。

關(guān)鍵詞：公共管理；行政補償；對策

中圖分類號：D630.1 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）09-0083-02

行政補償是指行政主體基于社會公共利益的需要，在履行行政職責(zé)的過程中因其合法行政行為給公民、法人或者其他社會組織的合法財產(chǎn)及合法權(quán)益造成損害時，由國家及其代表機關(guān)按照法定程序?qū)ο鄬θ怂馐艿膿p害給予補償?shù)姆芍贫?。簡單說，行政補償主要是為了保障相對人的合法財產(chǎn)權(quán)利而對相對人損失的合理補償，引起行政補償?shù)男袨橥ǔＪ腔诠怖娴男枰檫_到某一公共目的而發(fā)生的。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會體制改革的深入，行政補償在處理政府管理和維護相對人權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用。但同時，我們也要承認(rèn)，因為補償而產(chǎn)生的矛盾和沖突也時有發(fā)生，需要我們認(rèn)真地總結(jié)與思考。

一、當(dāng)前我國行政補償實施過程中存在的主要問題

應(yīng)當(dāng)說，行政補償是傳統(tǒng)的“官本位”官僚思想向現(xiàn)代的“民本位”的服務(wù)行政理念轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，是政治文明的重要內(nèi)容。它體現(xiàn)了在處理政府和百姓關(guān)系問題堅持“以民為本”的原則。綜觀當(dāng)前我國行政補償實施的現(xiàn)狀，在肯定行政補償?shù)闹匾饔玫耐瑫r仍然要看到一些不容我們忽視的問題。

1.行政補償法制建設(shè)仍然相對落后。從我國整個行政法制建設(shè)發(fā)展歷史來看，行政補償可以說是建立較早的一個法律制度。從建國初期的《城市郊區(qū)土地改革條例》、《關(guān)于國家征用土地辦法》到改革開放之后的《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《外資企業(yè)法》等法律、法規(guī)，分別在不同領(lǐng)域確立了行政補償制度。從已有的內(nèi)容來看，有關(guān)補償?shù)闹贫榷嘞抻趯ψ匀毁Y源、公民合法私有財產(chǎn)的征收、征用，行政補償范圍也較為狹隘，對相對人財產(chǎn)權(quán)的保護力度不夠。此外，由于造成損失的原因與損失內(nèi)容比較復(fù)雜，行政補償方式往往要根據(jù)損失原因和損失內(nèi)容來具體確定補償標(biāo)準(zhǔn)和補償方式，這也給立法造成一定困難。目前，我國現(xiàn)有行政補償?shù)牧⒎▽哟屋^低，多屬于地方立法、單行性規(guī)范，以至于造成行政補償領(lǐng)域的混亂，補償?shù)恼咝苑绞蕉?，?biāo)準(zhǔn)也不盡統(tǒng)一，很多補償政策難以真正兌現(xiàn)，實踐中操作也不夠規(guī)范、隨意性大。因此，急需在國家層面統(tǒng)一規(guī)范，解決當(dāng)前行政補償領(lǐng)域的一系列問題。

2.行政補償透明度不夠，廣大行政相對人參與度偏低。行政補償?shù)暮侠硇跃驮谟诋?dāng)行政主體和行政相對人的利益出現(xiàn)抵觸時能平衡地緩解矛盾，實現(xiàn)公益與私益的“雙贏”，它有利于增強行政相對人對行政主體的認(rèn)同感。然而，現(xiàn)有的行政補償制度仍然對行政相對人的權(quán)利不夠重視。例如現(xiàn)行的土地征收補償，其程序為建設(shè)單位申請用地，土地行政主管部門擬定方案，建設(shè)用地審查、批準(zhǔn)、組織實施五個步驟，每一步都是以征地機關(guān)為核心，忽視了土地權(quán)益的實際擁有者的參與。補償程序中的補償?shù)怯?、有關(guān)部門制定補償方案、公告方案、聽取相關(guān)人意見、爭議協(xié)調(diào)、實施，整個過程中相對人幾乎沒有機會參與到制度制定的過程中，導(dǎo)致在出現(xiàn)利益糾紛時很難解決。而且，一些執(zhí)法人員把補償當(dāng)做給群眾的“恩惠”，根本不在意相對人的知情權(quán)、申辯權(quán)，以至于仍以“管理為本位”，不是以相對人權(quán)利保護為本位，沒有將保護利益受損者的合法權(quán)益作為首要因素進行考慮。

3.行政補償?shù)墓婺康娜狈ι鐣挠行ПO(jiān)督。行政補償?shù)穆淠_點是“公共目的”，而我國目前對“公共目的”的界定單純處于行政部門單方面控制和界定之下，現(xiàn)有的法律包括憲法、物權(quán)法或其他單行法律均對公共目的判斷的標(biāo)準(zhǔn)和方式給出明確的規(guī)制，同時也沒有適格的社會公信組織能夠?qū)Α肮婺康摹边M行事前評估，司法機關(guān)也無法從事后對“公共目的”要件予以評判，只能依靠政府單方面認(rèn)定。這種情況導(dǎo)致的后果是征收程序啟動比較隨意，各種征收征用都打著公共利益的旗號來啟動。例如有些地方政府打著“公益”的幌子，直接從農(nóng)民手里征收土地，而實質(zhì)是為了滿足個別房地產(chǎn)開發(fā)商的“開發(fā)需要”，江蘇“鐵本公司案”、河北“華北大學(xué)城案”等都昭示，我們必須建立起一個多元的“公共目的”的評估體系。

4.行政補償救濟制度不完善。有句法諺講，只有能夠獲得救濟的權(quán)利才是真實的權(quán)利。法治社會的一個重要標(biāo)志，就是任何人當(dāng)其基本權(quán)利遭到侵害時，有權(quán)由合格的公共機構(gòu)來對這種侵害行為給予“矯正”，并對受損害的利益進行有效的補救。從我國行政補償爭議司法救濟的現(xiàn)狀看，一個極為突出的問題是很多地方的司法機關(guān)常常以補償協(xié)議是“民事合同”為借口而拒絕受理，從而導(dǎo)致了行政補償爭議往往游離于行政司法審查之外。即使通過行政復(fù)議來解決，也只是審查行政機關(guān)的具體行政行為，只對行政機關(guān)作出處理決定，屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的糾錯監(jiān)督，本身就缺乏社會公信力?？梢?，盡快確立行之有效的行政補償救濟制度，切實保護行政相對人的合法權(quán)益，是行政補償制度建設(shè)的一個緊迫問題。

二、完善我國行政補償制度的建議

1.制定統(tǒng)一配套的國家補償法。我國憲法明確規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”。這為我國行政補償立法確立了憲法依據(jù)。一方面通過制定統(tǒng)一的《國家補償法》，明確行政補償?shù)念愋?、范圍、?biāo)準(zhǔn)、方式、程序和救濟程序，既可以矯正現(xiàn)行行政補償制度不協(xié)調(diào)的問題，又可以彌補現(xiàn)行立法的不足。另一方面，要結(jié)合我國當(dāng)前社會發(fā)展變化的實際，完善我國現(xiàn)有法律法規(guī)中的補償條款，對于現(xiàn)有各領(lǐng)域的具體補償方式、范圍、計算標(biāo)準(zhǔn)，補償義務(wù)人、補償申請和處理程序、補償救濟途徑等內(nèi)容給予完善，使行政補償法律體系進一步健全。

2.科學(xué)合理地確定行政補償范圍。行政補償范圍解決的是國家對哪些行政行為所造成的損失應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補償責(zé)任的問題。明確行政補償?shù)姆秶?，主要是界定哪些行為造成的損失需要補償、哪些不需要補償，合理確定補償標(biāo)準(zhǔn)。從現(xiàn)行的行政補償實施狀況來看，補償?shù)姆秶^窄，主要表現(xiàn)在補償對象上主要補償財產(chǎn)權(quán)受到的損失，而對于人身權(quán)受到的損失補償較少，對于財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)外的其他合法權(quán)益受到的損失基本不予補償；在補償方式上只補償直接損失而不補償間接損失，如在土地征用中只給予耕地補償，而對搬遷費、遷移費、接連土地損失費等直接由于耕地受到征用而使得私人權(quán)益受到的侵害不予補償；在補償內(nèi)容上只補償物質(zhì)損失不補償精神損失，只補償實際損失不補償將來不確定的損失。因此，必須轉(zhuǎn)變行政補償?shù)闹笇?dǎo)思想，從更有利于保護相對人正當(dāng)權(quán)益的角度對行政補償范圍進行規(guī)制與界定。

3.規(guī)范行政補償?shù)某绦?。行政補償程序是指行政機關(guān)在認(rèn)定應(yīng)否補償、確立補償額度及支付補償?shù)纫幌盗醒a償活動中所應(yīng)遵循的步驟、過程和方法。我國目前尚無統(tǒng)一的行政程序法，也沒有統(tǒng)一的行政補償程序規(guī)定，盡管部分法律、法規(guī)為行政補償行為規(guī)定了較為完整的行政程序，如土地征用補償程序和城市房屋拆遷補償程序。但從整體上來說，行政補償程序問題較多。例如缺少補償時限規(guī)定和時效制度。表現(xiàn)在法律條款上都過于籠統(tǒng)、抽象、缺乏可操作性，而且還有程序短缺，相對人的具體利益得不到真正落實的情況。以較為規(guī)范的《土地管理法》中的聽證程序為例，這一重要程序只是在第48條作了原則性規(guī)定，即“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見”。至于如何聽取意見，是否必須制作筆錄，意見不一致或不被采納時解決的途徑和訴訟權(quán)利等，《土地管理法實施條例》中未作進一步說明。而在英國的程序法中，聽證程序成為行政程序的核心程序，在立法上非常重視，“行政機關(guān)聽取對方意見的原則”包含個三內(nèi)容：一是公民有在合理時間以前得到通知的權(quán)利。二是了解行政機關(guān)的論點和根據(jù)的權(quán)利。三是為自己辯護的權(quán)利。據(jù)此原則，行政機關(guān)對決定說明理由，應(yīng)成為其法定義務(wù)，同時公民可以在合理時間以前有獲得通知及了解決定的權(quán)利。這是我國行政補償制度中所沒有的。因此，相對人在自己的權(quán)利“可能產(chǎn)生不利或已經(jīng)產(chǎn)生不利的結(jié)果時”，則沒有“一個公正程序來遵守”。

4.完善行政補償?shù)乃痉ň葷贫群托姓?fù)議制度。行政補償制度的關(guān)鍵在于司法救濟，即通過行政訴訟的方式保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。目前我國行政救濟的立法主要以《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》為基本的框架構(gòu)成。就完善行政補償救濟的制度建設(shè)來看，比較可行的就是進一步完善這兩部法律，明確行政補償?shù)脑V訟程序和復(fù)議程序，明確人民法院對行政征收或征用的司法管轄權(quán)，分別確定行政復(fù)議和行政裁決在行政補償救濟制度中的地位，合理分配不同主體在行政補償救濟中的責(zé)任與分工，把行政補償救濟落到實處。比如有的學(xué)者提出有必要賦予法院在審理行政補償案件中的變更判決權(quán)，使法院在審理此類案件時可以對補償數(shù)額進行確認(rèn)，都值得我們思考。

結(jié)語

隨著我國行政管理的發(fā)展，行政補償領(lǐng)域的制度建設(shè)逐漸成為行政法制建設(shè)的重要部分，也是“和諧社會”建設(shè)的重要內(nèi)容。它對于正確、合理處理“官民關(guān)系”具有重要的指導(dǎo)意義。只要我們牢記“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的宗旨，就能夠在行政補償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)和管理實踐中更好地保護廣大民眾的合法權(quán)益。

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