摘 要：自1996年我國《行政處罰法》首次提出聽證程序以來，行政聽證制度在我國已有了長足的發(fā)展，但由于我國引入該制度較晚，與西方法制化程度較高的國家相比還有很多缺陷和不足。從行政聽政的概念出發(fā)，就行政聽證制度在我國立法與實(shí)踐中存在的問題進(jìn)行分析，并就其完善提出幾點(diǎn)拙見。

關(guān)鍵詞：行政；聽證制度；救濟(jì)

中圖分類號：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）03-0071-02

一、行政聽證制度在我國的確立和發(fā)展

行政聽證制度，是指行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)，作出不利于行政相對人權(quán)利義務(wù)的決定前，就有關(guān)的事實(shí)問題和法律問題聽取利害關(guān)系人意見的程序性法律制度[1]。

我國第一次將聽證作為行政程序的一項重要制度確立下來是在1996年通過的《行政處罰法》上。該法第42條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定前應(yīng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，當(dāng)事人要求舉行聽證的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。”這一規(guī)定是我國移植國外聽證制度的首次嘗試，也是我國行政法制建設(shè)上具有里程碑意義的重要舉措。

1997年12月通過的《價格法》第23條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性?！薄秲r格法》首次以基本法律的形式確立了價格決策聽證制度，標(biāo)志著我國行政聽證制度開始越出具體行政行為的范圍，進(jìn)入抽象行政行為領(lǐng)域。

2000年3月15日通過的《立法法》規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種方式?！薄靶姓ㄒ?guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！边@些規(guī)定意味著立法聽證制度的確立，標(biāo)志著我國的立法制度向民主化邁出了重要一步。

2002年9月開始施行的《環(huán)境影響評價法》明確規(guī)定了專項規(guī)劃的環(huán)境影響評價和建設(shè)項目的環(huán)境影響評價應(yīng)舉行聽證會。該法第11條規(guī)定：“專項規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見?！?/p>

2003年8月27日通過的《行政許可法》第四章第四節(jié)規(guī)定了行政許可的聽證制度，其中第46條規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會公告，并舉行聽證?！边@一立法明確了在解決涉及社會公共利益的重大事項上，行政機(jī)關(guān)都要舉行聽證，從而促進(jìn)了聽證制度在我國的全面實(shí)施。

2005年8月28日通過的《治安管理處罰法》第98條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)作出吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人有權(quán)要求舉行聽證；違法治安管理行為人要求聽證的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時依法舉行聽證。”2008年1月1日起施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)也就聽證作出了有關(guān)規(guī)定。

上述這些法律的相繼出臺逐步構(gòu)建了我國行政聽證制度的基本框架，對于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、當(dāng)前我國行政聽證制度存在的主要問題

雖然聽證制度在我國已基本確立，但與國外聽證制度相比，我國現(xiàn)行的行政聽證制度還存在許多缺陷，具體體現(xiàn)在以下幾方面。

（一）行政聽證程序意識不強(qiáng)

我國一直以來都有著重實(shí)體、輕程序的傾向，甚至在過去很長的一段時間里都沒有意識到程序性權(quán)利也是一項不可忽視的權(quán)利，特別是在行政領(lǐng)域，行政主體在作出行政行為時往往不會告知相對人行政行為進(jìn)行的過程，只會告知其結(jié)果，相對人也不會主動詢問結(jié)果是經(jīng)過什么程序得出。行政主體很少有甚至可能根本沒有程序意識。但現(xiàn)在，隨著法治建設(shè)的發(fā)展和人們法治觀念的提高，民眾的程序性權(quán)利意識也在增強(qiáng)。這就要求行政主體在作出行政行為時應(yīng)當(dāng)規(guī)規(guī)矩矩按程序辦事，還民眾一個公開、公平、公正的聽證環(huán)境。

（二）缺失統(tǒng)一的行政聽證法律

我國關(guān)于行政程序的立法研究已有很多年，但因為諸多方面的因素導(dǎo)致現(xiàn)在都沒有制定出一部統(tǒng)一的行政程序法，更別談專章專節(jié)規(guī)定行政聽證制度?，F(xiàn)如今關(guān)于行政聽證制度的規(guī)定大都散見于一些單行法律，比如《行政處罰法》、《價格法》、《立法法》、《行政許可法》等等。這些單行法律除了自身不健全外，在聽證制度的規(guī)定上也是各有說法，很容易產(chǎn)生法律沖突，導(dǎo)致行政聽證程序流于形式。

（三）行政聽證筆錄的效力不明確

行政聽證筆錄，又稱行政聽證記錄，是指聽證主持人或記錄人代表行政機(jī)關(guān)在正式聽證過程中對整個聽證活動所作的客觀記載，是確定行政機(jī)關(guān)是否聽取當(dāng)事人的陳述與申辯的憑據(jù)[2]。行政聽證筆錄對實(shí)施行政行為的國家機(jī)關(guān)是否具有約束力，具有多大的約束力，是衡量一場聽證會有無價值的試金石。我國《行政許可法》第48條第2款明確了聽證筆錄對最終決定的約束力。而《行政處罰法》則沒有對聽證筆錄的效力作出規(guī)定。這樣一來單行法律之間相互打架，導(dǎo)致行政聽證筆錄對最終決定的約束力變得很模糊。如果不對聽證會記錄的約束力作出明確規(guī)定，代表們的意見就成了“空談”，聽證會的舉行就沒有任何意義。

（四）行政聽證缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制

有效監(jiān)督能促進(jìn)法律被普遍遵循，無效監(jiān)督則往往使法律形同虛設(shè)[3]。當(dāng)前我國有關(guān)行政聽證的監(jiān)督大都從實(shí)體方面入手，鮮有從程序上進(jìn)行監(jiān)督制約。行政聽證缺乏程序上監(jiān)督體制，使得行政聽證有名無實(shí)。比如應(yīng)當(dāng)舉行聽證而不舉行聽證、或者不按聽證程序的法定步驟舉行聽證、或者在聽證過程中違反聽證法律規(guī)定進(jìn)行等，這些都不利于行政聽證程序作用的正常發(fā)揮。另外，我國缺乏對違反行政聽證程序法律責(zé)任的規(guī)定。要追究違反法定程序行為的法律責(zé)任就要求法律明確行政主體的義務(wù)和法律責(zé)任，這樣才能制約聽證程序中的公權(quán)力，保證相對人的合法權(quán)益在受到侵害時能得到法律救濟(jì)，但我國現(xiàn)行法律法規(guī)中對違反行政聽證程序法律責(zé)任的規(guī)定卻很少。

三、進(jìn)一步完善我國行政聽證制度的對策

針對我國行政聽證制度存在的問題，筆者現(xiàn)提出以下完善對策：

（一）提高行政機(jī)關(guān)的程序意識

在過去行政機(jī)關(guān)與公民長期處于“管理者”與“被管理者”的地位，總是行政機(jī)關(guān)“說了算”，民眾很難參與到行政活動中去。但現(xiàn)在隨著民主、法律意識的不斷增強(qiáng)，公民開始懂得如何拿起法律武器捍衛(wèi)自身的合法權(quán)益。因此在行政聽證活動中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動轉(zhuǎn)變自身觀念，增強(qiáng)依程序行政的程序意識，有效保障公民權(quán)益，尊重民意，特別是作出不利于行政相對人的決策或決定時，更應(yīng)多聽取、采納相對人的不同意見，從而體現(xiàn)行政民主與公正。

（二）盡快出臺統(tǒng)一的行政程序法，并專章規(guī)定行政聽證規(guī)則

我國沒有制定統(tǒng)一的行政程序法典，對于聽證的規(guī)定采用的是單行立法模式，沒有統(tǒng)一的行政聽證規(guī)則，同時上位階法律的規(guī)定過于原則、抽象，在實(shí)踐中常常發(fā)生沖突，不具有實(shí)際操作性。因此，完善行政聽證制度的根本點(diǎn)在于制定統(tǒng)一的行政程序法，明確規(guī)定行政聽證的原則、范圍、形式、程序、聽證主持人的地位以及其他聽證參加人的權(quán)利與義務(wù)等等，從而以基本法的形式對行政聽證作出一個全面的規(guī)范，使它的可操作性更強(qiáng)。

（三）明確行政聽證筆錄的效力

聽證的目的在于通過聽證獲得行政決定的依據(jù)，而聽證筆錄正是最主要的依據(jù)，前面講到，我國在開始引入聽證程序時沒有對聽證筆錄的效力作出統(tǒng)一、明確的規(guī)定，常常導(dǎo)致實(shí)踐中行政主體無視聽證筆錄、無視聽證代表們的利益訴求、無視聽證會，自主作出行政決定情況的發(fā)生。為此，我們應(yīng)該正視聽證筆錄的效用，嚴(yán)格規(guī)范聽證筆錄的具體內(nèi)容、聽證筆錄的制定程序，在保證聽證筆錄客觀性與全面性的同時還應(yīng)明確聽證筆錄的法律效力，即直接采用嚴(yán)格的“案卷排他原則”肯定聽證筆錄是行政機(jī)關(guān)作出決定時的唯一根據(jù)，明確它的法律效力。如此，聽證程序中的所有參加人才會慎重對待聽證會，才能對行政機(jī)關(guān)的權(quán)力起到有效制約，保護(hù)相對人的合法權(quán)益。

（四）建立完善行政聽證程序的監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制

行政聽證程序從本質(zhì)上講亦是一種行政行為，是行為也就必然會出現(xiàn)被濫用、扭曲的可能，因此需要對這種程序進(jìn)行監(jiān)督。筆者認(rèn)為在當(dāng)下對行政聽證程序的監(jiān)督可以采用行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督為主，行政系統(tǒng)外部監(jiān)督為輔的監(jiān)督方式，即在行政聽證過程中，以上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)聽證活動的層級監(jiān)督和行政系統(tǒng)內(nèi)部的專門監(jiān)督為主要監(jiān)督方式，再輔之以行政系統(tǒng)之外的監(jiān)督，如司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會監(jiān)督等。在如何完善行政聽證的救濟(jì)機(jī)制問題上，我們可以考慮當(dāng)“行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反相關(guān)法律的規(guī)定”或者“依法應(yīng)當(dāng)舉行聽證而不舉行聽證”時，讓行政相對人通過行政復(fù)議或行政訴訟兩種救濟(jì)方式去要求行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)作出判定，對行政不作為、違反聽證程序規(guī)定的行政機(jī)關(guān)及其相關(guān)責(zé)任人員追究相應(yīng)的法律責(zé)任。此外，聽證主持人、聽證調(diào)查人、聽證筆錄記錄人、證人及鑒定人、當(dāng)事人如違反行政聽證程序規(guī)定，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政、甚至刑事責(zé)任，這就要求民事、行政、刑事實(shí)體和訴訟法律中配套地加入與之相適用的法律規(guī)定[4]。

我國行政聽證制度存在的問題還有很多，如何在借鑒國外經(jīng)驗的同時結(jié)合我國國情推動這一制度不斷發(fā)展和完善，實(shí)現(xiàn)與我國現(xiàn)行制度體系的完美結(jié)合并使之更具可操作性，仍然是值得我們繼續(xù)探索的不老課題。

參考文獻(xiàn)：

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[4]范麗麗.公法學(xué)視野下的行政聽證制度[D].長春：東北師范大學(xué)，2009.