[摘要]隨著全球城市化進程的不斷推進，城市規(guī)劃的理論與實踐都面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。近年來，規(guī)劃領(lǐng)域適時的回歸空間，對于城市空間發(fā)展模式的可持續(xù)性研究成為了當(dāng)前城市規(guī)劃領(lǐng)域的熱點問題。本文在分析探討城市空間演進理論與模式的基礎(chǔ)上，分析其存在的現(xiàn)實問題，提出優(yōu)化、發(fā)揮城市公共政策體系對于整合統(tǒng)籌空間可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性作用，全面推進城市的可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]城市空間系統(tǒng)；可持續(xù)發(fā)展；公共政策管理

1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會在《我們共同的未來》報告中首次闡述了可持續(xù)發(fā)展(SustainableDevelopment)的概念。城市化進程的加速使城市規(guī)劃的理論與實踐均面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。資源的短缺成為影響城市可持續(xù)發(fā)展的突出問題。在這樣的時代背景下，規(guī)劃領(lǐng)域適時的回歸空間，對于城市空間發(fā)展模式的可持續(xù)性研究成為了當(dāng)前城市規(guī)劃領(lǐng)域的熱點問題，生態(tài)城市、低碳城市、緊湊型城市等理論應(yīng)運而生。

1 可持續(xù)發(fā)展的歷史背景分析

馬克思主義的唯物辯證法認為，事物的發(fā)展是質(zhì)變和量變的統(tǒng)一，僅有量的增長而沒有質(zhì)的變化不能構(gòu)成事物的發(fā)展。在20世紀(jì)中期，聯(lián)合國倡導(dǎo)的“第一個發(fā)展十年”計劃（1960—1970年）宣告失敗。究其原因在于許多發(fā)展中國家在實現(xiàn)經(jīng)濟增長的同時，忽視了對社會體制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及人文教育等方面的質(zhì)的重組與改革，出現(xiàn)了嚴(yán)重的分配不公，社會腐敗，文化遺失、政治動蕩等社會問題。這種把發(fā)展等同于經(jīng)濟增長，注重“量變”而忽視“質(zhì)變”的做法，受到了普遍的批評。發(fā)展是在經(jīng)濟增長基礎(chǔ)上的更加廣泛的社會變革過程，不能純粹的認為是一種經(jīng)濟現(xiàn)象或是社會財富量的積累。人們在經(jīng)濟增長、城市化、空間、人口、資源等所形成的環(huán)境壓力下重新審視“何為發(fā)展？”，提出發(fā)展必須是可持續(xù)的思想。

可持續(xù)發(fā)展就是要促進人的發(fā)展與自然的和諧，經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的和諧，努力實現(xiàn)從單純追求發(fā)展數(shù)量和當(dāng)代人的利益的傳統(tǒng)發(fā)展模式，到注重發(fā)展質(zhì)量和后代人幸福的可持續(xù)發(fā)展模式的根本轉(zhuǎn)變。

2 城市規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)

在高速城市化的歷史背景下，城市環(huán)境品質(zhì)出現(xiàn)危機，中國的城市結(jié)構(gòu)和功能也正經(jīng)歷著大規(guī)模、全方位的急劇變革。盲目的拔高城市定位，盲目的實施舊城改造，盲目的進行功能分區(qū)，盲目的開發(fā)新城區(qū)，造成了許多城市的歷史風(fēng)貌遭到破壞、“千城如一面”、城鄉(xiāng)分割、空間緊缺等嚴(yán)重問題。任何事物的發(fā)展都離不開對空間資源的占有。城市空間資源的短缺成為了影響城市可持續(xù)發(fā)展的主要障礙。探索可持續(xù)的城市空間發(fā)展模式，促進城市空間的合理布局，提高空間的有效利用率是促進城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。城市空間系統(tǒng)，是城市社會各要素及其相互作用關(guān)系在城市土地上的物化和投影，是城市社會經(jīng)濟存在和發(fā)展的空間形式，具有物質(zhì)屬性和社會屬性。在城市發(fā)展過程中，城市空間發(fā)展模式、布局和方向的選擇對于城市的長遠發(fā)展將產(chǎn)生長久而深刻的影響，是可持續(xù)城市規(guī)劃的重中之重。

3 城市空間的演變

城市空間演變是城市空間系統(tǒng)的深層結(jié)構(gòu)與空間發(fā)展規(guī)律共同作用的結(jié)果，是城市文化價值、功能關(guān)系和物質(zhì)環(huán)境等在空間上相互作用的具體表現(xiàn)。在城市空間發(fā)展的原動力來自于生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的進步與變革。它們的變革催生出了大量的新的城市功能，人們的生產(chǎn)、生活方式發(fā)展改變。當(dāng)舊的城市空間無法滿足新的功能需求，新的城市空間結(jié)構(gòu)便在空間發(fā)展規(guī)律作用下孕育形成。

縱觀世界城市發(fā)展史，伴隨生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系的變革，新的生產(chǎn)生活方式、新的城市功能需求營運而生。在區(qū)位擇優(yōu)、門檻理論、自組織規(guī)律的作用下，城市空間在不同的歷史時期呈現(xiàn)出是“集中—分散—集中”的演替過程。同時，城市空間的復(fù)雜性決定了城市空間的演變與發(fā)展過程是個充滿矛盾與變化的統(tǒng)一體。

整個20世紀(jì)關(guān)于城市空間發(fā)展模式的討論，分化出了兩大陣營:一方是分散派，主張城市分散發(fā)展，以解決工業(yè)化給城市帶來的諸多問題，在美國、澳大利亞盛行；另一方則是集中派，主張實行城市高密度集約化發(fā)展，以節(jié)約城市土地和資源，在歐洲國家盛行，即美國模式和歐洲模式。美國城市以小汽車為主的高速交通為基礎(chǔ)，形成了蔓延的、開放的低密度城市形態(tài)。與之相反，歐洲城市歷史遺存的高密度城市形態(tài)，決定了公共空間的環(huán)境質(zhì)量成為城市規(guī)劃的決定因素。兩派的代表人物：弗蘭克·勞埃德·賴特，分散論的先驅(qū)；勒·柯布西耶，集中派的代表。兩人均對現(xiàn)代城市規(guī)劃產(chǎn)生了深遠的影響。

然而在城市的發(fā)展過程中兩種模式都暴露出了各自的問題：

3.1 分散模

(1)城市居民幾乎都擁有獨立的住房，平均居住密度較低。城市用地?zé)o限制擴張、膨脹，造成土地和資源的浪費。

(2)普遍擁有小汽車和輕型卡車。在城市用地不斷擴大的同時產(chǎn)生了巨大的出行量、行車時間也隨之增加。過量的出行不僅加重了城市交通擁堵、空氣污染，更增加了生活的開支和自然資源的消耗。

(3)城市各功能區(qū)相對分散，不利于功能整合，很難形成具有活力的社會、經(jīng)濟活動，削弱了城市的社會和經(jīng)濟功能，不利于城市綜合實力提升。

(4)土地的決策管理權(quán)分散，基礎(chǔ)設(shè)施融資困難、分布不均。不斷蔓延的城市，更增加了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)費用。城市整體與局部利益難以協(xié)調(diào)。

(5) 城市的過度蔓延，占用了大量農(nóng)業(yè)用地，侵犯了環(huán)境敏感地區(qū)，降低了城市周邊環(huán)境的自凈及循環(huán)能力。

(6) 美國的民主自由社會理念，某種程度上使人們利己的行為方式不斷加劇，各種社會問題和矛盾日益凸顯。

3.2 集中模式

選擇集中模式是符合歐洲的城市歷史發(fā)展要求的，并且能促進城市功能和場所的整合，降低對資源環(huán)境的消耗，是“緊湊型城市”的原型。但我們必須注意到歐洲城市在強調(diào)城市密度的同時，也同樣遇到了人口密集帶來的諸多問題：

(1)住宅區(qū)的高密度，分配不合理，降低城市居民生活的舒適度和私密性。

(2)城市的高密度使個人的機動性略有降低，但小汽車的出行比例卻沒有降低，高質(zhì)量的公共交通系統(tǒng)沒能適時跟上，城市交通問題依然嚴(yán)重。

(3)私營房地產(chǎn)開發(fā)商因為開發(fā)利潤率低、公交不便、拆遷困難等因素，不愿對城市高密集區(qū)進行開發(fā)，轉(zhuǎn)而使城市的外圍邊界承受較大壓力，致使緊湊政策不能被始終貫徹。

(4)在地域適用性層面，由于不同國家在政治、經(jīng)濟、社會以及城市化進程方面都存在巨大差異，這種模式是否能適用其他國家、地域和城市依然是個問題。

(5)高密集的城市空間系統(tǒng)可能會加劇城市面對災(zāi)害的脆弱性風(fēng)險。對生態(tài)、社會和經(jīng)濟的影響機制尚不明確，能否實現(xiàn)城市發(fā)展效益最優(yōu)依然需要繼續(xù)探究。

3.3 折中模式的現(xiàn)實意義

分散亦或是集中的空間發(fā)展模式會使城市發(fā)展走向兩種極端，呈現(xiàn)出不同的病態(tài)。然而事物的發(fā)展往往不是非A即B的選擇。回歸19世紀(jì)末霍華德的田園城市理論，這種城與鄉(xiāng)、聚與散的折中主義設(shè)想，在20世紀(jì)的實踐中并沒有發(fā)揮其預(yù)想的作用。但其作為現(xiàn)代城市規(guī)劃的原型，它的成功與失敗對處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的中國而言具有較大的借鑒意義。

正如霍華德在評價田園城市設(shè)想時所說:“一條個人主義者和社會主義者遲早都必然要走的道路。在一個小范圍內(nèi)社會可能必然變得比現(xiàn)在更個人主義——如果個人主義意味著社會成員有充分和自由的機會按意愿行事、按意愿生產(chǎn)、自由結(jié)成社團；同時社會也可能變得更社會主義——如果社會主義意味著是一種生活狀態(tài)。為了實現(xiàn)這些合乎理想的目標(biāo)，我取這兩種改革家之所長，并且用一條切合實際的線把它們栓在一起?！碧飯@城市看似前衛(wèi)的烏托邦觀念，卻無不帶有對現(xiàn)實的批判與逃避、對過去價值觀的否定與美化，以及新與舊的雜交。

田園城市對于現(xiàn)代城市規(guī)劃的借鑒意義：

（1）規(guī)劃建設(shè)中城與鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

在城市化的進程中，鄉(xiāng)村人口向城市集中是一個必然的趨勢，但對集中的方式霍華德有很清晰的認識。他認為，城市與鄉(xiāng)村均存在各自的優(yōu)點與缺陷，人口應(yīng)當(dāng)在更廣闊的地域范圈內(nèi)分布，不應(yīng)都向城市集中。建設(shè)兼有城市和鄉(xiāng)村的優(yōu)點的同時消除各自的缺點的新型聚居地(即田園城市)。

（2）讓農(nóng)業(yè)融入城市，重視農(nóng)田在城市空間中的作用

農(nóng)田滲入城市，一方面反映了人們對自然的回歸；另一方面，緩解了城市的糧食供給壓力，節(jié)約了運輸所需的能源和費用；最重要的是利用農(nóng)田為城市套上一個“緊箍咒”，用以遏制城市的無限蔓延。同時城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略可促進城市的可持續(xù)發(fā)展。

（3）實施城市管理

霍華德的田園城市并非烏托邦式的空想。他對資金來源、土地規(guī)劃、城市收支、經(jīng)營管理等問題都提出了具體的建議，不僅有著巨大的現(xiàn)實意義，同時對于現(xiàn)代城市發(fā)展及城市規(guī)劃改革具有較大的指導(dǎo)性。

（4）田園城市的局限性

受當(dāng)時生產(chǎn)力發(fā)展水平限制，霍華德對于城市及城鎮(zhèn)體系規(guī)模的預(yù)測與規(guī)劃遠遠沒有達到現(xiàn)代城市發(fā)展的水平。對于將農(nóng)田融入城市，限制城市蔓延的設(shè)想，在城市的建設(shè)發(fā)展中，農(nóng)業(yè)用地很難保住其紅線，容易被城市吞噬，失去其原有功能。英國的綠環(huán)政策汲取其理念和教訓(xùn)，采用公共政策法規(guī)來保護這些綠色用地，形成了一套較為成熟且行之有效的政策體系。這說明可持續(xù)的城市規(guī)劃關(guān)鍵需要一套完善、有力的公共政策體系予以保護實施。

4 城市公共政策管理對城市可持續(xù)發(fā)展的作用

很多人認為可持續(xù)發(fā)展主要是解決人與環(huán)境之間的關(guān)系或以綠色為目的，這是一種局限而短淺的看法?？沙掷m(xù)發(fā)展涉及政策設(shè)計、規(guī)劃方法變革以及實施手段創(chuàng)新等不同層面。通過對可持續(xù)發(fā)展的重新認知及城市空間演進模式的分析，城市空間發(fā)展的可持續(xù)性不僅是空間模式上的選擇和疊加，更多的是從質(zhì)的變革與轉(zhuǎn)型入手，重視政策與法制管理?？沙掷m(xù)發(fā)展最主要的目標(biāo)就是有效的資源管理，其更多的是操作層面的問題。擁有一套完善、成熟的政策管理體系是貫徹實施可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

城市規(guī)劃與公共政策在主體、客體和程序等方面具有一定的一致性。政策科學(xué)的興起也為我們認識城市規(guī)劃提供了一個新的視角和分析框架。合理的公共政策能夠為城市建設(shè)提供正確的方向指引，為城市管理提供制度的平臺，為城市的可持續(xù)發(fā)展提供有效的制導(dǎo)機制，以及為城市空間資源配置管理提供平衡的抓手。

5 結(jié)語

綜上所述，城市的可持續(xù)發(fā)展是一個復(fù)雜而又多變的系統(tǒng)問題，不存在簡單、通用的一般模式，更不是非A即B的選擇。只有在充分認識“發(fā)展”本質(zhì)的前提下，才能真正走上可持續(xù)發(fā)展之路。如果規(guī)劃是一種可能性的藝術(shù)，那么管理就是一種實施性的藝術(shù)。

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