【摘要】改革開放以來(lái)，在中央政府改革的推動(dòng)下，我國(guó)地方政府改革也邁開步伐，取得一定成效，也還面臨諸多問(wèn)題。本文通過(guò)梳理已有的關(guān)于日本、德國(guó)地方政府改革的研究，來(lái)探討我國(guó)地方政府改革的可行之策。

【關(guān)鍵詞】地方政府改革；政府職能；執(zhí)政理念

按照《國(guó)際社會(huì)科學(xué)百科全書》的定義，地方政府是指公眾的政府，它有權(quán)決策和管理一個(gè)較小地區(qū)內(nèi)的公眾政治，是地區(qū)政府或中央政府的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)。通俗的理解，地方政府是管轄一定行政區(qū)域內(nèi)事務(wù)的政府組織的概稱，在實(shí)行單一制的國(guó)家，地方政府是與中央政府相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，在實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家，地方政府則是成員政府的分支機(jī)構(gòu)?？梢?jiàn)，對(duì)于不同的國(guó)家而言，地方政府的具體含義有所不同。擁有的權(quán)力、權(quán)限和責(zé)任，承擔(dān)的管理任務(wù)，管理理念，管理方式也會(huì)有所不同。一般而言，地方政府和中央政府相比，具有權(quán)力是有限的，如何劃分和行使好這些權(quán)力，不僅對(duì)于國(guó)家行政體制的穩(wěn)定具有十分重要的作用，對(duì)于地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面的發(fā)展也具有不可忽略的作用。從20世紀(jì)50年代起，西方國(guó)家就出現(xiàn)了對(duì)地方政府權(quán)力的研究，各個(gè)國(guó)家也逐漸開展地方政府改革運(yùn)動(dòng)的探索。20世紀(jì)80年代，一場(chǎng)從西方國(guó)家興起的新興的地方政府改革運(yùn)動(dòng)席卷全球，帶來(lái)了世界各國(guó)地方政府改革的高潮。日本、德國(guó)在改革中取得了較大的成效。本文通過(guò)對(duì)這兩個(gè)國(guó)家自上世紀(jì)80年代以來(lái)的改革進(jìn)行歸納總結(jié)，以探討我們國(guó)家地方政府改革的路徑。

一、日本、德國(guó)地方政府改革概述

（一）日本地方政府改革

日本地方政府改革主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是從中央向地方分權(quán)。這主要體現(xiàn)在強(qiáng)化地方政府自治。明治維新后，日本建立了地方自治制度。但直到二戰(zhàn)之前，這種地方自治制度一直帶有極強(qiáng)的中央集權(quán)色彩，中央對(duì)地方進(jìn)行嚴(yán)密的控制。二戰(zhàn)之后，日本逐漸擴(kuò)大了地方自治的權(quán)力?！度毡緡?guó)憲法》對(duì)地方自治的基本原則、地方公共團(tuán)體的機(jī)構(gòu)都進(jìn)行了規(guī)定。并出臺(tái)專門的《地方自治法》來(lái)保障地方自治的權(quán)力。但是在上世紀(jì)80年代之前，雖然法律對(duì)中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)等關(guān)系進(jìn)行了清楚的劃分，由于長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是中央集權(quán)，使得地方政府的自治權(quán)力沒(méi)有充分實(shí)現(xiàn)，很大程度上制約了地方政府的自主性與積極性。上世紀(jì)80年代之后，日本著手實(shí)行中央向地方的分權(quán)運(yùn)動(dòng)，進(jìn)行權(quán)力的下放。主要體現(xiàn)在：

中央與地方的事權(quán)劃分更為明確：首先是對(duì)事權(quán)有了重新的界定。關(guān)系國(guó)家主權(quán)、全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)民活動(dòng)相關(guān)事務(wù)等宏觀事務(wù)以及基本公共服務(wù)層面由中央負(fù)擔(dān)。地域性的行政事務(wù)則由地方負(fù)擔(dān)。其次，廢除了部分中央機(jī)關(guān)對(duì)地方的委任事務(wù)，地方政府擁有更多的事務(wù)自治權(quán)。日本還設(shè)有地方分權(quán)推進(jìn)委員會(huì)，切實(shí)保障地方政府的這一權(quán)力。

充分確保地方的財(cái)源：20世紀(jì)80年代之前，由于實(shí)行財(cái)權(quán)集中的體制，全國(guó)的稅收有70％劃歸于中央，地方財(cái)政比例只有30％。這種比例之下，日本地方政府是難以完成其負(fù)擔(dān)的事務(wù)的。在此之后，中央政府對(duì)稅額進(jìn)行了調(diào)整并輔以其他的一些措施，如，現(xiàn)在中央與地方的分配比例約為3：7，大大增加了地方的收入和對(duì)財(cái)政的使用。同時(shí)，放松了對(duì)地方財(cái)政的限制，如在協(xié)商的前提下，廢除中央限制地方發(fā)行公債的許可制度，這也在一定程度上增加了地方政府的財(cái)政來(lái)源。

二是放松政府規(guī)制，推動(dòng)市場(chǎng)化進(jìn)程。日本的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度是一種政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，特別是二戰(zhàn)之后，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的趕超與發(fā)展，日本政府通過(guò)各種規(guī)制來(lái)規(guī)范經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在一定時(shí)期內(nèi)起到了積極的作用。但隨著日本國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化，加之規(guī)制型經(jīng)濟(jì)弊端的出現(xiàn)，放松管制，消除那些不必要的規(guī)制成為日本必然的選擇。從1980年日本設(shè)立以放松規(guī)制為主題的“實(shí)務(wù)承擔(dān)者會(huì)議”開始對(duì)放松規(guī)制進(jìn)行探索，到1994年，放松規(guī)制開始大規(guī)模的實(shí)施，一些與國(guó)民生活密切相關(guān)的領(lǐng)域發(fā)生了重大的變化，政府規(guī)制變少，一些領(lǐng)域引入私人力量實(shí)行私有化，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，市場(chǎng)力量進(jìn)入。從而有效的調(diào)整了政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

（二）德國(guó)地方政府改革

德國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，由十六個(gè)州組成，其中包括三個(gè)城市州。州政府并不是德國(guó)的地方政府，而是擁有憲法的主權(quán)機(jī)構(gòu)。德國(guó)的政府有聯(lián)邦政府、州政府、地方政府三級(jí)。所以，德國(guó)的地方政府是指州以下的市、縣等地方自治政府。德國(guó)地方政府最大的特點(diǎn)就是地方自治。20世紀(jì)80年代以來(lái)，德國(guó)地方政府也進(jìn)行了一系列的改革與創(chuàng)新。主要是以下幾個(gè)方面：

一是行政區(qū)劃的改革。德國(guó)有兩次影響較大的區(qū)劃改革。一次是統(tǒng)一前西德地區(qū)在20世紀(jì)60到70年代的改革，另外一次是德國(guó)統(tǒng)一后在20世紀(jì)90年代東德地區(qū)進(jìn)行的區(qū)劃改革。區(qū)劃改革通過(guò)兩種方式實(shí)現(xiàn)。一個(gè)是區(qū)劃合并，撤銷原來(lái)的政治和行政機(jī)構(gòu)，在合并的區(qū)劃范圍建立統(tǒng)一的地方政府；另一種模式是保留原來(lái)的政治單位，同時(shí)由幾個(gè)市鎮(zhèn)聯(lián)合成立市鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)。作為行政單位，市鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)由一個(gè)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，委員由各個(gè)成員市鎮(zhèn)的議會(huì)任命，聯(lián)合會(huì)下面設(shè)置專門的行政機(jī)構(gòu)，配備專職的行政人員。二是“新掌舵模式”的運(yùn)用。新掌舵模式來(lái)源于20世紀(jì)80年代興起于英美的新公共管理運(yùn)動(dòng)。德國(guó)政府是到90年代才開始采用這一模式的。該模式的核心原則便是借鑒私人部門的組織運(yùn)行原則，以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)樵瓌t來(lái)克服國(guó)家失靈和公共管理失靈的問(wèn)題。改革一開始緩慢而謹(jǐn)慎，只是在一些經(jīng)過(guò)選擇的部門相對(duì)獨(dú)立地進(jìn)行試驗(yàn)。經(jīng)過(guò)十幾年的改革之后取得了一些成果，其中影響較大的如：引入靈活的、全球化的預(yù)算形式，并建立產(chǎn)出導(dǎo)向的預(yù)算；引入成本核算；建立績(jī)效稽查體系；重建內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，特別是建立責(zé)任中心、內(nèi)部服務(wù)提供者、集中的計(jì)劃和稽查單位；引入高層管理和單位之間的合同管理等等。三是直接民主的興起。1990年之前，德國(guó)大部分州都是實(shí)行的代議民主制。政府組織機(jī)構(gòu)也主要是議會(huì)模式。后來(lái)受東德民主化運(yùn)動(dòng)的影響，西德也引入了直接民主的形式，如直接選舉市長(zhǎng)和地方全民公決。四是地方政府組織結(jié)構(gòu)的變革。地方政府組織結(jié)構(gòu)由四種模式變?yōu)橐环N模式。這種模式的主要內(nèi)容涉及市長(zhǎng)的選舉方式，市長(zhǎng)的任期以及權(quán)限等。市長(zhǎng)不由議會(huì)選舉產(chǎn)生，而是由選民直接選舉產(chǎn)生；市長(zhǎng)是行政部門的首長(zhǎng)，對(duì)行政部門日常事務(wù)具有決定權(quán)。組織機(jī)構(gòu)的變革一方面使得市民擁有選舉權(quán)，擴(kuò)大了民主；另一方面市長(zhǎng)負(fù)責(zé)行政工作又兼任議長(zhǎng)，也有利于政府與議會(huì)之間的溝通協(xié)調(diào)，提高辦事效率。五是電子政府的構(gòu)建。為了加強(qiáng)與提升政府的公共管理，德國(guó)政府在2000年9月頒布了“聯(lián)邦在線2005”的電子政府建設(shè)目標(biāo)，隨后并成立了國(guó)務(wù)秘書委員會(huì)，全權(quán)負(fù)責(zé)電子政府建設(shè)和行政管理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（三）日本、德國(guó)地方政府改革對(duì)我國(guó)的借鑒意義

改革開放以來(lái)，我們國(guó)家的地方政府改革方興未艾，地方政府的職能得到積極釋放。但也暴露出一些問(wèn)題：地方政府職能轉(zhuǎn)變不到位，對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過(guò)多；地方政府機(jī)構(gòu)改革也陷入“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的怪圈；在權(quán)限上，一方面是地方政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)等還是受很大限制；另一方面是地方政府對(duì)自由裁量權(quán)的濫用現(xiàn)象嚴(yán)重；在管理方式上，仍然以傳統(tǒng)的層級(jí)管理為主，缺乏活力與足夠的創(chuàng)新。要解決這些問(wèn)題除了結(jié)合國(guó)情另辟蹊徑外，還應(yīng)該主動(dòng)借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，尋找更加科學(xué)、合理的地方政府改革之路?？v觀日本、德國(guó)地方政府改革的內(nèi)容，我們可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)國(guó)家有幾個(gè)共同點(diǎn)：地方政府權(quán)限擴(kuò)大，擁有更多自主管理權(quán)；地方政府與市場(chǎng)力量的權(quán)衡；地方政府民主意識(shí)的增強(qiáng)；注重行政能力的提高等等。對(duì)我們國(guó)家的借鑒之處主要在以下幾個(gè)方面：

第一，要轉(zhuǎn)變政府行政理念，建立服務(wù)型政府。地方政府改革最終的目的是建立起高效的為民服務(wù)的政府。在日本、德國(guó)的改革中，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力的正當(dāng)行使，德國(guó)新掌舵模式中的對(duì)顧客負(fù)責(zé)等服務(wù)理念都體現(xiàn)出對(duì)公民負(fù)責(zé)的態(tài)度。只有在為民服務(wù)的理念指導(dǎo)下進(jìn)行改革，才能始終保持改革之路的正確航向。第二，合理劃分中央政府與地方政府的權(quán)力，包括事權(quán)、財(cái)權(quán)、人事權(quán)等各個(gè)方面。上世紀(jì)80年代之后，日本著手實(shí)行中央向地方的分權(quán)運(yùn)動(dòng)，進(jìn)行權(quán)力的下放，并有《地方分權(quán)法》對(duì)地方與中央的事權(quán)劃分進(jìn)行了明確的界定。而德國(guó)的地方政府則本來(lái)就是自治政府。其實(shí)不止這兩個(gè)國(guó)家，其他許多的國(guó)家也將中央向地方的分權(quán)作為政府改革的重要內(nèi)容。我國(guó)地方政府改革的過(guò)程中，盡管國(guó)務(wù)院有逐步的向地方放權(quán)，但是這種放權(quán)仍然是建立在高度的控制之下的。地方政府并沒(méi)有真正的自主權(quán)。應(yīng)結(jié)合具體的國(guó)情，進(jìn)一步明確中央與地方的權(quán)力，在保證國(guó)家整體統(tǒng)一的基礎(chǔ)上確保地方政府行政的積極性與自主靈活性。第三，要加快轉(zhuǎn)變地方政府職能，處理好政府與市場(chǎng)，政府與社會(huì)的關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制造成了我們國(guó)家政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的慣性，對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)多。在這方面，日本與我們國(guó)家有相似之處。在這種體制暴露弊端之后，日本及時(shí)進(jìn)行了改革。更多的引入市場(chǎng)和社會(huì)力量。在我國(guó)，地方政府長(zhǎng)期不敢或很少放權(quán)于市場(chǎng)與社會(huì)，不僅造成行政成本的增加，也帶來(lái)行政效率的降低。在新的形勢(shì)下，政府應(yīng)該扮演“掌舵人”的角色，具體的劃槳功能則可以放給市場(chǎng)與社會(huì)力量去完成。同時(shí)，要強(qiáng)化政府公共服務(wù)的職能，保證公共產(chǎn)品的供給，保證良好的社會(huì)秩序，建立配套的福利制度等。第四，要強(qiáng)化績(jī)效管理，提高地方政府的行政效益。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方政府在內(nèi)部管理過(guò)程中考核指標(biāo)單一甚至沒(méi)有具體的考核指標(biāo)，形成對(duì)政府工作人員監(jiān)管少，對(duì)政府績(jī)效缺乏科學(xué)評(píng)估的局面。德國(guó)在借鑒新掌舵模式的過(guò)程中引入了新的績(jī)效考核體系，我國(guó)地方政府亟需建立科學(xué)合理的績(jī)效考核體系，應(yīng)該引入現(xiàn)代先進(jìn)的考核理論與考核方法強(qiáng)化政府的績(jī)效管理，通過(guò)提高政府績(jī)效最終提高政府的行政效益。

二、結(jié)語(yǔ)

地方政府改革是關(guān)乎最廣大人民根本利益的議題，它絕不僅是硬件層面的改革，更應(yīng)該是政府治理理念、執(zhí)政理念的改革與內(nèi)化。地方政府的改革不能一蹴而就，而應(yīng)該在結(jié)合我國(guó)國(guó)情與借鑒其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步穩(wěn)妥的推進(jìn)，從而使地方政府充分發(fā)揮在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與秩序穩(wěn)定中的作用。

參考文獻(xiàn)

[1]陳振明．中國(guó)地方政府改革與治理的研究綱要[N]．廈門大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（6）：12～20

[2]劉靖華，姜憲利，張勝軍，羅振興，張帆．中國(guó)政府管理創(chuàng)新[M]．北京：中國(guó)文史出版社，2001（10）

[3]趙放．放松規(guī)制與日本政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)換[J]．日本研究．2001（3）：4～5

[4]孔昭林，張學(xué)棟．機(jī)構(gòu)革命——地方政府機(jī)構(gòu)改革的對(duì)策性研究[M]．2001（10）：354～361

[5]王勇兵．德國(guó)地方政府治理及其改革與創(chuàng)新[J]．中國(guó)行政管理．2006（10）：87～90

[6]田芝健．當(dāng)代中國(guó)地方政府改革：權(quán)力、權(quán)限和責(zé)任[J]．江海學(xué)刊．2003（6）

[7]劉琳．德國(guó)地方政府改革的特點(diǎn)及借鑒[J]．山西財(cái)稅．2009（7）

[8]楊雪東．過(guò)去十年的中國(guó)地方政府改革[J]．公共管理學(xué)報(bào)．2011（1）