摘要：次貸危機(jī)引發(fā)了各國(guó)政府對(duì)銀行政治控制的加強(qiáng)。但在我國(guó)，“政治性負(fù)擔(dān)”帶來的國(guó)有銀行貸款的“預(yù)算軟約束”問題卻已并不是新鮮問題。銀行監(jiān)管中存在著很多問題，筆者在本文中，運(yùn)用“委托——代理”的框架，分析了我國(guó)國(guó)有銀行監(jiān)管中基本問題。在此基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)有銀行“政策性負(fù)擔(dān)”貸款和“預(yù)算軟約束”的具體問題具體研究，指出其中特有的“委托——代理”問題，并提出初步的解決途徑。

關(guān)鍵詞：銀行監(jiān)管 委托——代理 政策性負(fù)擔(dān) 預(yù)算軟約束 解決途徑

一、引言：金融危機(jī)帶來的思考——銀行監(jiān)管與“政治性控制”

2007年美國(guó)大量次級(jí)抵押信貸違約，引發(fā)了次貸危機(jī)，穩(wěn)定金融體系成為各國(guó)政府最重要的任務(wù)。危機(jī)過后，國(guó)有化或暫時(shí)國(guó)有化、加強(qiáng)對(duì)銀行的政治控制成為穩(wěn)定金融體系的最后手段。美、英、法等主要發(fā)達(dá)國(guó)家相繼采用向商業(yè)銀行及其它金融機(jī)構(gòu)注入資本、持有股份、提供擔(dān)保的方法拯救陷于嚴(yán)重困境的銀行，防止金融體系崩潰。到2008年底，主要發(fā)達(dá)國(guó)家的貨幣當(dāng)局向金融機(jī)構(gòu)注入了近3萬億美元的流動(dòng)資金，行政當(dāng)局共撥付1.5萬億美元購(gòu)買陷入困境的金融機(jī)構(gòu)股權(quán)及不良資產(chǎn)，其總和達(dá)全球國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的6％。

政府直接介入銀行的運(yùn)行，用注入國(guó)有資本等方式解決銀行的不良貸款等問題，這是各國(guó)面對(duì)危機(jī)的艱難之舉。但對(duì)我國(guó)來說，卻并不鮮見。

銀行業(yè)監(jiān)管制度中存在儲(chǔ)蓄者——銀行監(jiān)管者（政府及其官員）——銀行（銀行經(jīng)營(yíng)者）的多層委托——代理關(guān)系。這其中，政府（及其官員）一方面作為廣大民眾的代理人，擁有對(duì)銀行進(jìn)行必要監(jiān)督的權(quán)力；而另一方面，政府作為代表所有儲(chǔ)蓄者利益的委托人，同銀行之間也存在著委托代理關(guān)系。在這些委托——代理關(guān)系之間，各方均有追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)；加之信息不對(duì)稱和過高的監(jiān)督成本，這些都帶來了銀行監(jiān)管的效率損失。

我國(guó)國(guó)有銀行監(jiān)管要解決的“委托——代理”問題很多，“政策性負(fù)擔(dān)”與“預(yù)算軟約束”便是其中之一。在面對(duì)國(guó)有銀行因“政策性負(fù)擔(dān)”而擁有的不良資產(chǎn)時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼是政府對(duì)銀行控制的直接成本。同時(shí)，政府與管理者之間的不對(duì)稱信息使后者有獲取更多財(cái)政補(bǔ)貼的激勵(lì)，這將導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)不斷積累，由此產(chǎn)生新的不良資產(chǎn)。在長(zhǎng)期內(nèi)，政治控制、財(cái)政補(bǔ)貼和道德風(fēng)險(xiǎn)之間的惡性循環(huán)使政府財(cái)政不堪重負(fù)，而最終的成本則由社會(huì)公眾承擔(dān)。政府在面對(duì)以上問題時(shí)，一方面代表民眾行使銀行監(jiān)管的主力軍職責(zé)；而另一方面，則擔(dān)任著國(guó)家政策和戰(zhàn)略的具體執(zhí)行者?！半p重身份”的作用下，政府對(duì)銀行的監(jiān)管難免出現(xiàn)偏差。

基于以上思考，筆者對(duì)“政策性負(fù)擔(dān)”和“預(yù)算軟約束”的相關(guān)理論加以綜述，在對(duì)國(guó)有銀行監(jiān)管“必要性”及其中的“委托——代理”問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，指出“政策性負(fù)擔(dān)”和“預(yù)算軟約束”給國(guó)有銀行監(jiān)管帶來的不利影響，并提出初步的解決建議。

二、國(guó)有銀行“政策性負(fù)擔(dān)”、“預(yù)算軟約束”問題的理論綜述

關(guān)于“政策性負(fù)擔(dān)”概念的提出，林毅夫和李志（2004）認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，中國(guó)國(guó)有企業(yè)承擔(dān)著兩種政策性負(fù)擔(dān)：在趕超戰(zhàn)略下投資不具備比較優(yōu)勢(shì)的資本密集型產(chǎn)業(yè)形成的戰(zhàn)略性政策負(fù)擔(dān)；承擔(dān)過多的冗員和福利形成的社會(huì)性政策負(fù)擔(dān)。這是中國(guó)推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)生產(chǎn)物。他們進(jìn)一步指出，國(guó)有銀行在政策性負(fù)擔(dān)的指令下發(fā)放貸款，政府對(duì)其給予補(bǔ)貼的情況下，由于信息不對(duì)稱政府無法區(qū)分銀行經(jīng)營(yíng)不善或虧損的原因究竟是政策性因素還是經(jīng)營(yíng)性因素，從而引發(fā)銀行管理者的道德風(fēng)險(xiǎn)問題：銀行管理者有動(dòng)機(jī)將銀行業(yè)績(jī)不佳或虧損歸咎于銀行承擔(dān)的政策性負(fù)擔(dān)。在這種情況下，國(guó)有銀行的管理者會(huì)偏離商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，只滿足于完成政府的指令性任務(wù)。另一方面，這又加強(qiáng)借款人與貸款人尋租和事后不履約的動(dòng)機(jī)，造成了我國(guó)銀行巨額的不良貸款。

政策性負(fù)擔(dān)帶來了銀行貸款行為的異化。張璟和劉曉輝（2006）認(rèn)為由于我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的管理層大多由政府任命，轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中銀行信貸決策很大程度上受制于政府行為，這樣就導(dǎo)致銀行貸款行為的異化，具體表現(xiàn)在：一是銀行不能完全自主地根據(jù)資金成本和收益原則選擇貸款對(duì)象；二是銀企關(guān)系并不是建立在市場(chǎng)化的信用契約基礎(chǔ)上，而是基于個(gè)人及非正常手段的競(jìng)爭(zhēng)。

從國(guó)有銀行與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系來看，樊綱等（1993）指出，在商業(yè)化改革前，由于國(guó)有銀行與國(guó)有企業(yè)是“兄弟關(guān)系”，因而并不存在嚴(yán)格市場(chǎng)意義上的借貸關(guān)系和清償壓力。國(guó)有銀行因承擔(dān)“政策性負(fù)擔(dān)”而導(dǎo)致不良資產(chǎn)集聚，承擔(dān)了大部分經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌成本。

政府對(duì)國(guó)企給予的“政策性負(fù)擔(dān)”會(huì)直接帶來“預(yù)算軟約束”的問題。“預(yù)算軟約束”是Kornai（1980）在分析社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)時(shí)所提出的一個(gè)概念，它描述的是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)中一個(gè)普遍存在的現(xiàn)象，即政府不能承諾不去解救虧損的國(guó)有企業(yè)，這些解救措施包括財(cái)政補(bǔ)貼、貸款支持等等。預(yù)算軟約束會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)中很多的問題，比如企業(yè)經(jīng)理的道德風(fēng)險(xiǎn)、銀行的呆壞帳、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等。

Berglof和Roland的研究表明，銀行和政府的關(guān)系密切會(huì)導(dǎo)致預(yù)算軟約束。國(guó)家是銀行的所有者，銀行有必要向企業(yè)提供廉價(jià)資金和服務(wù)，而且政策性負(fù)擔(dān)的增加進(jìn)一步加劇了銀行的預(yù)算軟約束。這是由于：銀行會(huì)幫助國(guó)有企業(yè)隱瞞政策性負(fù)擔(dān)導(dǎo)致的虧損，因?yàn)殂y行管理者存在被辭退的風(fēng)險(xiǎn)，所以會(huì)試圖通過允許不良貸款而隱瞞損失，結(jié)果會(huì)出現(xiàn)逆向選擇。而且，只要存在政策性負(fù)擔(dān)，銀行相信政府會(huì)救助而不愿意迫使債務(wù)人（企業(yè)）進(jìn)行清算而產(chǎn)生預(yù)算軟約束。

國(guó)有銀行預(yù)算軟約束的負(fù)面作用主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是預(yù)算軟約束增加了銀行機(jī)會(huì)主義行為，即冒更高風(fēng)險(xiǎn)追求更大收益加大產(chǎn)生不良資產(chǎn)的概率；也可能增加銀行的消極性，即由于國(guó)有銀行知道政府會(huì)事后干預(yù)，從而產(chǎn)生對(duì)壞項(xiàng)目的“復(fù)活的投機(jī)”Mitchell，1997）。

二是銀行的預(yù)算軟約束可能會(huì)強(qiáng)化借款者尋租和事后不履約的動(dòng)機(jī)，即預(yù)算軟約束不僅會(huì)強(qiáng)化銀行自身的道德風(fēng)險(xiǎn)，而且也會(huì)強(qiáng)化借款人的道德風(fēng)險(xiǎn)。（Dweatripont and Maskin，1995）。由于銀行預(yù)期政府將予以拯救，這使其沒有積極性清算壞項(xiàng)目而產(chǎn)生“對(duì)營(yíng)救的投機(jī)”（gambling for resurrection）。當(dāng)出現(xiàn)金融市場(chǎng)的失靈時(shí)（如銀行間拆借市場(chǎng)的失敗），政府就有必要介入進(jìn)來，提供流動(dòng)性以防止銀行擠兌的蔓延（Mitchell，1997）。而且，銀行貸方和借方都知道那些貸款很可能成為“不良資產(chǎn)”，貸方知道這些貸款很可能無法收回，借方也知道他們會(huì)還不起貸款。事實(shí)上，這些貸款是對(duì)國(guó)有企業(yè)虧損的一種政府補(bǔ)貼，這正是政策性貸款的實(shí)質(zhì)所在（Lau，1999）。

除此之外，一些學(xué)者還提到了“金融歧視”的問題。La Porta（2002），Shleifer和Vishny（1994）“認(rèn)為，當(dāng)國(guó)家控制銀行時(shí)具有政治關(guān)系的國(guó)有企業(yè)更方便得到銀行信貸資金支持，發(fā)生金融危機(jī)時(shí)陷入財(cái)務(wù)困境的國(guó)有企業(yè)也更容易獲得政府的金融救助，但這種“金融歧視”的所有制破壞了市場(chǎng)效率原則，導(dǎo)致大量呆壞賬的發(fā)生，加劇宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)際比較研究方面，我國(guó)學(xué)者王一江和田國(guó)強(qiáng)（2004）對(duì)比了中日韓三國(guó)銀行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為政府介入國(guó)有商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)使商業(yè)銀行和國(guó)有企業(yè)之間形成非經(jīng)濟(jì)借貸關(guān)系，從而導(dǎo)致銀行信貸資源配置的無效率和金融風(fēng)險(xiǎn)上升。

筆者認(rèn)為，以上學(xué)者的研究主要針對(duì)我國(guó)國(guó)有銀行運(yùn)行中存在的“政策性負(fù)擔(dān)”與“預(yù)算軟約束”的概念、特點(diǎn)和危害進(jìn)行了探討，這些都為對(duì)其監(jiān)管提供了必要性的依據(jù)。但是顯見有學(xué)者從“委托——代理”的法經(jīng)濟(jì)學(xué)方向?qū)Υ藛栴}加以分析。這也成為本文研究中的創(chuàng)新點(diǎn)所在。

三、我國(guó)國(guó)有銀行監(jiān)管的“委托——代理”問題——基本分析框架

銀行業(yè)金融交易中存在著諸多問題，這為銀行業(yè)的政府監(jiān)管提供了必要，性的依據(jù)。首先，儲(chǔ)蓄者在與銀行的金融交易中，交易雙方的“信息不對(duì)稱”是一個(gè)普遍現(xiàn)象。在我國(guó)，這種信息不對(duì)稱的問題更加突出，只不過由于國(guó)家信用的擔(dān)保而得以長(zhǎng)期掩飾下來。其次，銀行和儲(chǔ)蓄者的目標(biāo)利益不一致、責(zé)任不對(duì)等的問題，使得銀行在追求自身利潤(rùn)最大化的過程中不可避免地會(huì)損害儲(chǔ)蓄者的利益。此外，高效、安全的銀行體系已經(jīng)成為一種公共產(chǎn)品，如果由個(gè)人或組織來提供，“搭便車”問題將會(huì)無法避免。因此，只能由政府為廣大儲(chǔ)蓄者（銀行的債權(quán)人）提供一個(gè)代表即銀行監(jiān)管者，對(duì)銀行采用預(yù)防性監(jiān)管措施，盡可能化解銀行在日常經(jīng)營(yíng)過程中出現(xiàn)的問題，以避免問題積累擴(kuò)大而引發(fā)的金融危機(jī)。

在我國(guó)的金融體系中，國(guó)有商業(yè)銀行居主導(dǎo)地位，在政策執(zhí)行和傳導(dǎo)上發(fā)揮著不可替代的重要作用。國(guó)家作為第一大股東，仍保持對(duì)國(guó)有銀行的控制。但通常政府不直接干預(yù)國(guó)有銀行的經(jīng)營(yíng)與日常業(yè)務(wù)，政府干預(yù)的手段主要表現(xiàn)為對(duì)管理者的任命、晉升和罷免以及決定對(duì)銀行的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額（俞喬、趙昌文、蒲璞，2008）。而在對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的過程中，國(guó)家擁有“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的雙重身份，其所委任的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在政策制定和執(zhí)行的過程中也就不可避免的存在復(fù)雜的委托——代理問題。

我國(guó)的國(guó)有銀行監(jiān)管，是一個(gè)由多重委托——代理關(guān)系組成的網(wǎng)絡(luò)，其問題集中表現(xiàn)為以下兩個(gè)層面：社會(huì)公眾（代表廣大存款人，由一些政治家作為代表）與監(jiān)管當(dāng)局之間的委托——代理問題；銀行機(jī)構(gòu)與監(jiān)管當(dāng)局之間的委托——代理問題。下文中筆者將就這兩個(gè)層面；分別展開分析。

（一）社會(huì)公眾與監(jiān)管當(dāng)局之間的委托——代理問題

由于銀行監(jiān)管具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，使得監(jiān)管供給先天不足，因此，作為社會(huì)公眾利益代表的政府部門理所當(dāng)然地成為了銀行監(jiān)管的供給者。社會(huì)公眾將自己監(jiān)管銀行的權(quán)利委托給監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)他們的利益；同時(shí)，他們也通過納稅的形式給監(jiān)管者一定的報(bào)酬，從而形成社會(huì)公眾與監(jiān)管當(dāng)局之間的委托——代理關(guān)系。

但是，監(jiān)管當(dāng)局的獨(dú)立客觀性是否能夠得到保證？尤其是在我國(guó)這樣政治體制較為集中的轉(zhuǎn)型國(guó)家，國(guó)家政策的控制力通常是監(jiān)管當(dāng)局不能抵抗的。身負(fù)監(jiān)管使命和政治目標(biāo)的雙重壓力，監(jiān)管的效果恐怕難以客觀。

事實(shí)上，政府常常會(huì)把社會(huì)目標(biāo)納入國(guó)有商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)目標(biāo)中，而且往往把實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)放在第一位。所以，監(jiān)管當(dāng)局在國(guó)有商業(yè)銀行的部門效益與整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、社會(huì)秩序的穩(wěn)定之間，往往更為關(guān)注的是后者。為此監(jiān)管部門有著強(qiáng)烈的傾向，要求各國(guó)有商業(yè)銀行配合政府的經(jīng)濟(jì)政策，為改革的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供必要的資金支持。因此，國(guó)有商業(yè)銀行在承擔(dān)商業(yè)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)外還要承擔(dān)支付改革成本等政策性活動(dòng)。

監(jiān)管當(dāng)局只是觀念性象征物，其具體職能由銀行監(jiān)管者個(gè)人來執(zhí)行。在社會(huì)公眾與監(jiān)管當(dāng)局之間信息不對(duì)稱的條件下，監(jiān)管者的經(jīng)濟(jì)人理性導(dǎo)致銀行監(jiān)管的道德風(fēng)險(xiǎn)，接受委托的監(jiān)管當(dāng)局的目標(biāo)有可能偏離社會(huì)公眾福利最大化的目標(biāo)，追求自身利益最大化。在我國(guó)的實(shí)踐中，部分監(jiān)管者希望獲得更多的物質(zhì)利益和權(quán)力威望，而國(guó)有銀行問題的出現(xiàn)是他們工作效率低下的信號(hào)，會(huì)使其職業(yè)前途受損，直接影響他們的個(gè)人利益。所以產(chǎn)生了“監(jiān)管寬容”（Regulatoryforbearance）、“監(jiān)管俘獲”（Regulatorycapture），或者是Shleifer和Vishny（1998）所說的“攫取之手”（Grabbinghand）等問題?！?/p>

為了保證銀行監(jiān)管者不折不扣地按他們的意愿來執(zhí)行銀行監(jiān)管權(quán)力，儲(chǔ)蓄者就必須對(duì)銀行監(jiān)管權(quán)力的委托代理運(yùn)作情況進(jìn)行監(jiān)督。但由于銀行監(jiān)管權(quán)力的委托人是廣大的儲(chǔ)蓄者，并且每個(gè)人置于公共領(lǐng)域的私有權(quán)利也是有限的，所以每個(gè)儲(chǔ)蓄者都沒有監(jiān)督的積極性。因?yàn)?，一方面，我?guó)監(jiān)管執(zhí)行人員的資格和報(bào)酬均由政府決定，不受儲(chǔ)蓄者意志的影響；另一方面，每個(gè)儲(chǔ)蓄者監(jiān)督銀行監(jiān)管權(quán)力的執(zhí)行要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力，而這部分機(jī)會(huì)成本對(duì)自己來說非常大，而且即使監(jiān)督得好，他能獲得的利益也非常有限。這對(duì)于有理性的、又符合經(jīng)濟(jì)人本性的儲(chǔ)蓄者來說是得不償失的。而且，我國(guó)公眾存在這一種“監(jiān)督惰性”，每個(gè)儲(chǔ)蓄者都會(huì)采取機(jī)會(huì)主義行為，希望別人來監(jiān)督銀行監(jiān)管者，自己則“搭便車”坐享其成，最后導(dǎo)致無人監(jiān)督。如此以來，銀行監(jiān)管者就會(huì)有可能與被監(jiān)管銀行合謀。銀行監(jiān)管者一旦被收買，就會(huì)更重視銀行經(jīng)營(yíng)者和所有者的利益而忽視儲(chǔ)蓄者的利益。此時(shí)，銀行監(jiān)管失靈所產(chǎn)生的后果將會(huì)更為嚴(yán)重。

（二）銀行機(jī)構(gòu)與監(jiān)管當(dāng)局之間的委托——代理問題。

銀行監(jiān)管者作為廣大儲(chǔ)蓄者的代表，處于委托者的地位，會(huì)努力誘導(dǎo)銀行（含銀行經(jīng)營(yíng)者），在追求銀行所有者和銀行經(jīng)營(yíng)者利潤(rùn)最大化的同時(shí)，兼顧銀行債權(quán)人及廣大儲(chǔ)蓄者的利益。而銀行的經(jīng)營(yíng)者在披露信息，保護(hù)儲(chǔ)蓄者方面擔(dān)當(dāng)著代理人的角色。

對(duì)國(guó)有銀行的監(jiān)管實(shí)際上是一個(gè)信息甄別問題。因?yàn)殂y行監(jiān)管者掌握的信息仍不完備（雖然比儲(chǔ)蓄者要多），所以銀行監(jiān)管者需要設(shè)計(jì)一套監(jiān)管措施，誘使被監(jiān)管銀行披露所有信息。一般而言，銀行監(jiān)管者以有關(guān)法規(guī)為依據(jù)，加之不定期的現(xiàn)場(chǎng)檢查，對(duì)違規(guī)的銀行進(jìn)行懲罰。這些監(jiān)管措施在一定程度上降低了銀行業(yè)的信息壁壘，但仍存在一些弊端。

首先是信息不對(duì)稱問題。如果銀行監(jiān)管者計(jì)算各項(xiàng)比例所依據(jù)的信息是從無法信賴的銀行管理人員那里獲得的，或銀行監(jiān)管者無法以合理的成本獲取有關(guān)的信息，那么監(jiān)管就不可能達(dá)到預(yù)期的效果。長(zhǎng)期以來，國(guó)有商業(yè)銀行的高層管理人員都由政府任命，選拔標(biāo)準(zhǔn)更注重政治覺悟、能理解上級(jí)的意圖等行政標(biāo)準(zhǔn)，而不是具備的現(xiàn)代金融企業(yè)管理能力，系統(tǒng)的金融知識(shí)，良好的業(yè)務(wù)水平的職業(yè)經(jīng)理人。銀行高管人員往往在銀行家、官員之間飄忽不定。銀行高管人員關(guān)心的是與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)搞好關(guān)系、自身權(quán)利地位的升遷，而并非專心于銀行的經(jīng)濟(jì)效益。所以他們或者受專業(yè)技能所限無法提供準(zhǔn)確的信息，或者傾向于隱瞞不利于自己的銀行經(jīng)營(yíng)信息。政府由于難以掌握國(guó)有商業(yè)銀行的真實(shí)經(jīng)營(yíng)情況，也難以正確界定經(jīng)營(yíng)失誤責(zé)任，從而造成激勵(lì)與約束機(jī)制失靈，高管人員手中的控制權(quán)缺乏有效監(jiān)督和制約。

其次是經(jīng)驗(yàn)不對(duì)稱問題。被監(jiān)管銀行要比銀行監(jiān)管者具有更多的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，也很清楚如何才能以最低成本令監(jiān)管者認(rèn)為已經(jīng)達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)。

再次是銀行監(jiān)管的執(zhí)行問題。有些監(jiān)管方案復(fù)雜且難以執(zhí)行，但銀行監(jiān)管者為了降低執(zhí)行成本，形成了“一刀切”的慣例，造成被監(jiān)管銀行負(fù)擔(dān)輕重不均的錯(cuò)位。

除此之外，當(dāng)經(jīng)濟(jì)受到金融危機(jī)等外部沖擊時(shí)，我國(guó)政府（尤其是地方政府）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，常常介入國(guó)有銀行的信貸活動(dòng)以保證和支持地方的重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。由于政府的干預(yù)，銀行往往根據(jù)地方政府財(cái)政收支狀況和償還能力做出判斷，而無法做到對(duì)具體貸款的債項(xiàng)評(píng)級(jí)，從而弱化了對(duì)項(xiàng)目收益和風(fēng)險(xiǎn)的甄別和控制能力。當(dāng)激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制不健全時(shí)，商業(yè)銀行管理者可能憑借在經(jīng)營(yíng)中獲得的信息優(yōu)勢(shì)進(jìn)行“政策”套利，特別是政府出于政治性目的對(duì)銀行實(shí)行“指令性貸款”干預(yù)而與銀行經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不一致時(shí)，過度的政治干預(yù)可能成為改善銀行治理的障礙，從而加劇銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。

四、“政策性負(fù)擔(dān)”和“預(yù)算軟約束”對(duì)國(guó)有銀行監(jiān)管的制約及解決途徑——基于委托代理框架的分析

筆者上文的分析，試圖給出一個(gè)國(guó)有銀行“委托——代理”問題的基本分析框架。但是我國(guó)國(guó)有銀行和國(guó)有企業(yè)面臨的一些更特殊的情況，需要具體問題具體分析。對(duì)國(guó)企“政策性負(fù)擔(dān)”的貸款和“預(yù)算軟約束”便是我國(guó)國(guó)有銀行面臨的特殊問題之一。

國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略給予國(guó)有企業(yè)政策性負(fù)擔(dān)，國(guó)有銀行承擔(dān)了對(duì)國(guó)企貸款的任務(wù)而產(chǎn)生了虧損，政府為了讓這些國(guó)有銀行繼續(xù)生存，就必然對(duì)其進(jìn)行事前的保護(hù)或者補(bǔ)貼。但是由于信息不對(duì)稱，銀行的經(jīng)理人員會(huì)將各種虧損，包括政策性負(fù)擔(dān)形成的虧損和道德風(fēng)險(xiǎn)，管理不當(dāng)?shù)仍斐傻奶潛p都?xì)w咎于政策性負(fù)擔(dān)，在政府無法分清楚這兩種虧損的差別，而又不能推托對(duì)政策性負(fù)擔(dān)所造成的虧損的責(zé)任時(shí)就只好把銀行的所有虧損的責(zé)任都負(fù)擔(dān)起來，因此形成了預(yù)算軟約束。

我國(guó)的國(guó)有銀行監(jiān)管是建立在公有制經(jīng)濟(jì)的委托代理關(guān)系基礎(chǔ)上的，但它同時(shí)也具有一般銀行監(jiān)管所不存在的委托代理問題。一方面，國(guó)家是銀行的所有者，擁有對(duì)國(guó)有銀行的控制權(quán)和剩余財(cái)產(chǎn)索取權(quán)，于是事實(shí)上銀行就承擔(dān)了對(duì)政策性負(fù)擔(dān)進(jìn)行貸款的任務(wù)；另一方面，政府又代表國(guó)家對(duì)國(guó)有銀行進(jìn)行監(jiān)管。因此筆者在委托代理關(guān)系的框架下分析政策性負(fù)擔(dān)對(duì)國(guó)有銀行監(jiān)管產(chǎn)生的影響，在此基礎(chǔ)上提出一些改變監(jiān)管效率的途徑。

（一）“政策性負(fù)擔(dān)”和“預(yù)算軟約束”監(jiān)管中的“委托——代理”問題

1.政府角色的雙重性——監(jiān)管者與執(zhí)政者

政府作為全民所有制的代理人，成為銀行的實(shí)際所有者和委托人，國(guó)家租金替代了利潤(rùn)而成為公有制企業(yè)的行為目標(biāo)。政府的目標(biāo)是雙重的：作為監(jiān)管者，要努力降低界定、談判和實(shí)施作為經(jīng)濟(jì)交換基礎(chǔ)的合約所引起的交易成本，實(shí)現(xiàn)社會(huì)總產(chǎn)值的最大化的；而作為執(zhí)政者，則通過產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)與合作的基本規(guī)則使其的壟斷租金最大化。政府的執(zhí)政目標(biāo)既包括社會(huì)政治目標(biāo)又包括純經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的目標(biāo)，反映在銀行領(lǐng)域就是：既要銀行保值增值，又為了實(shí)現(xiàn)其他社會(huì)政治目標(biāo)可能要求銀行承擔(dān)大量政策性貸款（為了研究方便，這里只考慮一種政治任務(wù)，即國(guó)有企業(yè)承擔(dān)政策性負(fù)擔(dān)而引起的國(guó)有銀行對(duì)國(guó)有企業(yè)的貸款），因而銀行具有內(nèi)在的政企合一的制度特征。

國(guó)有企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)可以給政府官員帶來好處，比如炫耀已經(jīng)取得的政績(jī)、從中獲得政治資本等。但是銀行對(duì)國(guó)有企業(yè)的政策性支持造成了銀行的巨額不良貸款，扭曲了社會(huì)資源的配置，造成了社會(huì)福利的損失。這是因?yàn)椋灰环矫?，銀行對(duì)國(guó)有企業(yè)承擔(dān)政策性負(fù)擔(dān)而給予的貸款，占據(jù)了大量本可以投向其他地方的資金，而貸款本身并不能給銀行帶來利潤(rùn)，反而會(huì)帶來巨額不良資產(chǎn)。另一方面，由于銀行承擔(dān)了對(duì)國(guó)有企業(yè)的政策性貸款后，銀行經(jīng)營(yíng)者的努力隨之也會(huì)分為兩種，一種用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，為銀行帶來經(jīng)濟(jì)收益的經(jīng)營(yíng)性努力，另一種則是銀行經(jīng)營(yíng)者為上級(jí)部門實(shí)現(xiàn)政治性目標(biāo)而進(jìn)行的活動(dòng)，為非經(jīng)營(yíng)努力，它本身不能給銀行帶來效益。通常而言，為達(dá)到前一種目的而需要的努力程度是高于后者的，而對(duì)于管理人員來說，收益并沒有質(zhì)的區(qū)別，所以他們有動(dòng)機(jī)因此而使銀行經(jīng)營(yíng)偏離市場(chǎng)軌道。

因此監(jiān)管者會(huì)在收益和成本之間權(quán)衡，以追求社會(huì)福利的最大化，也就是根據(jù)不同偏好的目標(biāo)組合價(jià)值減去政策性貸款帶來的資源浪費(fèi)的剩余價(jià)值的最大化。但是中國(guó)的情況是，監(jiān)管部門在面對(duì)政府的強(qiáng)大壓力時(shí)，并不總會(huì)堅(jiān)守立場(chǎng)，作出正確的決策。作為具化的每個(gè)監(jiān)管者個(gè)體，當(dāng)監(jiān)管的后果是導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)得不到政策性貸款，或者國(guó)有銀行因大量政策貸款壞賬而陷于困境，直接威脅到廣大儲(chǔ)戶的利益時(shí)，怯于監(jiān)管是他們迎合上級(jí)，保護(hù)自身利益的選擇。

2.監(jiān)管者與國(guó)有銀行間的委托代理問題——信息不對(duì)稱

退一步講，假設(shè)監(jiān)管部門和具體執(zhí)行人會(huì)選擇客觀獨(dú)立地履行職責(zé)，監(jiān)管效果仍然取決于委托代理問題的其他因素。這其中，信息不對(duì)稱是重要的因素之一。

首先，在銀行對(duì)政策性負(fù)擔(dān)進(jìn)行貸款后，如果出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)狀況惡化的情況，監(jiān)管者無法區(qū)分是由銀行經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致的虧損還是承擔(dān)政策性負(fù)擔(dān)貸款后引發(fā)的虧損，銀行經(jīng)營(yíng)者比國(guó)有企業(yè)更加容易推脫責(zé)任，其行為更難以觀測(cè)。

其次，這種信息不對(duì)稱體現(xiàn)在銀行的內(nèi)部人控制上，擁有內(nèi)部信息的銀行經(jīng)營(yíng)者比監(jiān)管者更了解銀行，也更有能力在監(jiān)管者面前隱藏自己的不良行為。如在職消費(fèi)、信息披露不規(guī)范、短期行為嚴(yán)重等。

再次，與國(guó)有企業(yè)不同，政策性負(fù)擔(dān)的貸款對(duì)于銀行來說是一種事前調(diào)節(jié)，具有負(fù)的效用，它降低了經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)性努力。這是因?yàn)殂y行經(jīng)營(yíng)者的一部分努力用來彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)的虧損，給銀行帶來的只是不良資產(chǎn)，這勢(shì)必會(huì)降低經(jīng)營(yíng)性努力的積極性。由于不對(duì)稱信息，銀行經(jīng)營(yíng)者可以從所承擔(dān)政策性負(fù)擔(dān)的貸款中獲取灰色收入，而不被監(jiān)管者發(fā)覺。

3.評(píng)價(jià)體系的偏差——控制權(quán)的激勵(lì)方式

就激勵(lì)方式而言，銀行家不但受到利潤(rùn)收益的激勵(lì)，同時(shí)還要受控制權(quán)收益的激勵(lì)。委托代理理論認(rèn)為，任何使委托人效用最大化的合約安排均應(yīng)該使經(jīng)理報(bào)酬與產(chǎn)出相關(guān)，使經(jīng)理承擔(dān)部分經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)，有效激勵(lì)的機(jī)制是要采取比如獎(jiǎng)金、購(gòu)股選擇的激勵(lì)方式和可考核的業(yè)績(jī)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)體系。我國(guó)的銀行激勵(lì)方式主要是以控制權(quán)為主，控制權(quán)激勵(lì)方式強(qiáng)調(diào)固定收入（月薪）與行政級(jí)別和職務(wù)掛鉤，固定收入在總收入中所占比率很大行政職務(wù)越高，其月薪也就越高。但是獎(jiǎng)金比例很小，一般不超過10％。通過行政級(jí)別的晉升來激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者努力工作，忽視了產(chǎn)出對(duì)經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)，這可能導(dǎo)致對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)建立在主觀績(jī)效之上。并且，存在信息不對(duì)稱時(shí)，監(jiān)管者也很難做出公正評(píng)價(jià)，因?yàn)榭刂茩?quán)的取得不是以經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?yōu)榭己藰?biāo)準(zhǔn)，而是以政府的政策性目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)。

在這種激勵(lì)方式下，在承擔(dān)了對(duì)政策性負(fù)擔(dān)的貸款后，銀行經(jīng)營(yíng)者容易把精力放在游說和建立人際關(guān)系這類非生產(chǎn)性活動(dòng)上，完成政府所交代的政策性任務(wù)，甚至不惜以損害銀行的利益來維護(hù)自己的控制權(quán)，這會(huì)誘導(dǎo)銀行經(jīng)營(yíng)者偏離利潤(rùn)目標(biāo)。政策性負(fù)擔(dān)使經(jīng)營(yíng)者的行為不易觀測(cè)到，這種非生產(chǎn)性活動(dòng)給監(jiān)管者帶來了監(jiān)管盲區(qū)。

（二）對(duì)問題解決途徑的思考

“政策性負(fù)擔(dān)”和“預(yù)算軟約束”成為擺在我國(guó)銀行監(jiān)管面前的一道難題。筆者認(rèn)為，通過以下途徑，可以改善現(xiàn)有的監(jiān)管困境，提高監(jiān)管水平和效率。

首先，分別建立國(guó)家賬戶和企業(yè)賬戶。為了兼顧國(guó)有商業(yè)銀行政策性職能和市場(chǎng)化運(yùn)作的雙重要求，可以對(duì)銀行的政策性業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)進(jìn)行隔離，以便分別監(jiān)管。國(guó)家賬戶，對(duì)政策性項(xiàng)目實(shí)行專項(xiàng)管理、盈虧單獨(dú)核算，從而讓這些政策性業(yè)務(wù)的損失體現(xiàn)在明處，把政策性不良貸款與日常經(jīng)營(yíng)性不良貸款區(qū)分開來，避免銀行高管把承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)當(dāng)作經(jīng)營(yíng)不善的借口。必要時(shí)可封閉運(yùn)行，提供財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼或其他形式的支持。企業(yè)賬戶是對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的核算，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)、自負(fù)盈虧，政府不進(jìn)行任何干預(yù)，也不注入資本金。監(jiān)管者對(duì)國(guó)有銀行的效率要求，應(yīng)主要看其在企業(yè)賬戶上的表現(xiàn)。

其次，建立透明的金融監(jiān)管制度和財(cái)會(huì)制度。進(jìn)一步完善與銀行監(jiān)管相適應(yīng)的各類經(jīng)濟(jì)法規(guī)和制度，力求銀行的監(jiān)管法律完整配套、協(xié)調(diào)靈活，具有可操作性。根據(jù)《銀行監(jiān)督法》和《商業(yè)銀行法》，完善國(guó)有銀行的信息披露制度，增強(qiáng)對(duì)于“政策性負(fù)擔(dān)”貨款有關(guān)信息披露的規(guī)范性和強(qiáng)制性。進(jìn)行商業(yè)銀行會(huì)計(jì)制度的改革，統(tǒng)一銀行會(huì)計(jì)制度和報(bào)表報(bào)送要求，確保銀行的經(jīng)營(yíng)信息和政策性貸款的運(yùn)作情況便于監(jiān)管人員了解與分析。

再次，吸納有效的社會(huì)監(jiān)督力量。從成本和收益角度考慮，儲(chǔ)蓄者會(huì)對(duì)銀行監(jiān)管者的工作狀況保持“理性的無知”，但并不意味著儲(chǔ)蓄者就不愿了解其工作狀況。一旦儲(chǔ)蓄者能以極低的成本獲得此類信息時(shí)，他們就會(huì)以很高的熱情對(duì)其予以高度關(guān)注。借助媒體的力量是一個(gè)有可能實(shí)現(xiàn)的選擇。媒體也能夠通過披露此類信息來擴(kuò)大自身的知名度，增加其收益，并且這些收益足以彌補(bǔ)它為獲取該類信息花費(fèi)的成本。

最后，革新國(guó)有銀行的人員組成，通過外部經(jīng)理人市場(chǎng)選賢納才。除保留董事長(zhǎng)的“中管干部”身份來實(shí)現(xiàn)中央對(duì)銀行一定的控制力外，取消行長(zhǎng)、副行長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)的“中管干部”身份和行政級(jí)別，對(duì)他們的選拔任命應(yīng)更多地依托外部經(jīng)理人市場(chǎng)，以利潤(rùn)為核心，實(shí)行招標(biāo)競(jìng)聘制，選拔真正懂經(jīng)營(yíng)善管理的金融人才。將企業(yè)賬戶中反映的經(jīng)營(yíng)性業(yè)績(jī)作為高管們的主要考核標(biāo)準(zhǔn)，使高管的酬金與銀行經(jīng)營(yíng)績(jī)效和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任緊密相關(guān)，股票期權(quán)等多種經(jīng)濟(jì)性激勵(lì)手段，激勵(lì)形式應(yīng)動(dòng)態(tài)化、長(zhǎng)期化。借助市場(chǎng)化的手段，使因“政策性負(fù)擔(dān)”貸款而造成的錯(cuò)誤激勵(lì)回歸正軌。

五、結(jié)論及解決途徑的展望

我國(guó)國(guó)有銀行改革處于十字路口。與英美銀行因危機(jī)出現(xiàn)大問題，不得不以國(guó)有化拯救銀行的環(huán)境不同，我國(guó)政府習(xí)慣性地在給予國(guó)企政策性負(fù)擔(dān)的同時(shí)，迫使國(guó)有銀行承擔(dān)起對(duì)其貸款的任務(wù)。這是一種在經(jīng)濟(jì)和政治上具有高昂的委托——代理成本的模式，在長(zhǎng)期內(nèi)是不可持續(xù)發(fā)展的。

從基本的委托——代理分析框架來看，我國(guó)的國(guó)有銀行監(jiān)管，是一個(gè)由多重委托——代理關(guān)系組成的網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)公眾與監(jiān)管當(dāng)局之間的委托——代理問題，反映在監(jiān)管當(dāng)局面對(duì)政治壓力時(shí)難以保證獨(dú)立客觀性，監(jiān)管者對(duì)私利的追逐，以及公眾對(duì)于監(jiān)管者的監(jiān)督惰性上。銀行機(jī)構(gòu)與監(jiān)管當(dāng)局之間的委托——代理問題則反映在雙方信息不對(duì)稱、經(jīng)驗(yàn)不對(duì)稱和監(jiān)管執(zhí)行的缺陷上。

從更具體的角度來看，我國(guó)國(guó)有銀行又具有一些特殊的委托——代理問題，對(duì)國(guó)企“政策性負(fù)擔(dān)”的貸款和“預(yù)算軟約束”便是其中之一。在運(yùn)用“委托——代理”分析方法進(jìn)行研究后，筆者認(rèn)為：首先政府作為“監(jiān)管者”與“執(zhí)政者”，其角色的雙重性帶來了監(jiān)管目標(biāo)的沖突，進(jìn)而造成監(jiān)管的缺失。其次，監(jiān)管者與國(guó)有銀行間之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。這使得監(jiān)管者無法判斷，銀行虧損的根本原因是對(duì)政策性負(fù)擔(dān)的貸款還是經(jīng)營(yíng)不善。國(guó)有銀行中內(nèi)部人控制、經(jīng)營(yíng)性努力積極性的降低，以及對(duì)于政策性貸款帶來的灰色收入的追求，使得監(jiān)管面臨著很多困難。除此之外，控制權(quán)的激勵(lì)方式，也直接導(dǎo)致銀行經(jīng)營(yíng)者目標(biāo)的偏離，為監(jiān)管帶來盲區(qū)。

在這一過程中，往往是政治家與經(jīng)理人都在不同程度上達(dá)到了目的，而納稅人則是最終的輸家。

在分析了問題所在及其危害后，筆者嘗試提出了如下解決方案：對(duì)銀行的政策性業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)進(jìn)行隔離，分別監(jiān)管；建立透明的金融監(jiān)管制度和財(cái)會(huì)制度；吸納有效的社會(huì)監(jiān)督力量；革新國(guó)有銀行的人員組成，通過外部經(jīng)理人市場(chǎng)選賢納才。希望通過以上嘗試，為政策性負(fù)擔(dān)和預(yù)算軟約束帶來的國(guó)有銀行監(jiān)管問題，作出一些初步的解答。