在經(jīng)歷了以政企、政事分開(kāi)等前幾輪改革后，廣東試圖通過(guò)政社分開(kāi)，激活社會(huì)的自治功能。不過(guò)，“政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”模式仍有許多難題待解

“這是廣東改革的又一大跨越?！睆V東省事業(yè)單位改革服務(wù)局局長(zhǎng)周曉梅評(píng)價(jià)稱(chēng)。

2011年廣東省委、省政府印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的決定》，將政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)作為加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)重大舉措，并決定在公益服務(wù)類(lèi)等六類(lèi)社會(huì)組織率先開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)改革。

“現(xiàn)行政府實(shí)行的是大包大攬政策，改革的目的就是要明確和解決職能部門(mén)該干什么，不該干什么和通過(guò)什么手段怎么干的問(wèn)題！”周曉梅在接受《小康》記者采訪時(shí)說(shuō)，政府機(jī)構(gòu)改革的目的，是將各部門(mén)不再行使和可交由社會(huì)組織承擔(dān)的職能事項(xiàng)從政府職能中分離出去。

然而，改革涉及人事、財(cái)政、民政及眾多職能部門(mén)，其中權(quán)利與利益的博弈，無(wú)疑大大增加了改革推進(jìn)難度，更有專(zhuān)家擔(dān)憂，“希望這不是打著改革的旗號(hào)減少政府公共服務(wù)內(nèi)容的托辭。”

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù) 改變“衙門(mén)”形象

“服務(wù)站給予我的生活幫忙是其次，更重要的是精神上的！”中山市石岐區(qū)花園新村居民85歲的王老先生告訴《小康》記者，自己是一個(gè)孤寡老人，獨(dú)居了8年多，經(jīng)濟(jì)上有侄女的幫忙，但是平時(shí)生活就比較寂寞，自從心苑社區(qū)成立以后，對(duì)他來(lái)說(shuō)更多的是提供了精神的支撐。

“只要社區(qū)內(nèi)有活動(dòng)就一定會(huì)參加，在這里活動(dòng)很開(kāi)心！”記者看見(jiàn)在小區(qū)的公共舞臺(tái)上有五個(gè)老人正比劃著太極，而臺(tái)下則是坐了幾個(gè)同樣白發(fā)蒼蒼的老人和數(shù)名身穿統(tǒng)一紅色衣服的社工在一旁陪同。

中山市民政局社工科科長(zhǎng)王少江介紹，這是中山市的示范性社會(huì)工作服務(wù)中心——花苑社工站。該社工站隸屬于心苑社工中心，是由中山市民政局和東區(qū)辦事處以“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的方式，向心苑社工中心購(gòu)買(mǎi)社區(qū)綜合服務(wù)。社區(qū)采用“社工+義工”的服務(wù)模式，負(fù)責(zé)照看社區(qū)內(nèi)的老年人、殘疾人、低保家庭和青少年。

“很多社會(huì)問(wèn)題和矛盾沉淀到社區(qū)，社區(qū)工作出現(xiàn)了前所未有的壓力。空巢老人增多，而他們的生活起居是一個(gè)不容忽視的社會(huì)問(wèn)題，社工站正是這樣以社會(huì)民間模式承擔(dān)政府責(zé)任”。心苑社社長(zhǎng)關(guān)艷英告訴《小康》記者，像心苑社工中心這樣的社會(huì)工作服務(wù)中心在中山市內(nèi)還有數(shù)家，針對(duì)所在小區(qū)內(nèi)的不同問(wèn)題為居民提供相應(yīng)的服務(wù)。

關(guān)艷英介紹，在此之前，關(guān)愛(ài)孤寡老人工作都是由社區(qū)居委會(huì)來(lái)完成。社區(qū)居委會(huì)作為一個(gè)基層組織，以傳統(tǒng)的行政管理手段和方式為社區(qū)居民提供服務(wù)，“剛”性有余，“柔”性不足，部分社區(qū)居民接受了服務(wù)卻不滿意，居委會(huì)干部往往好心做不了好事，專(zhuān)業(yè)服務(wù)手段的欠缺制約了社區(qū)自治和服務(wù)功能的發(fā)揮。

而民間組織，由社會(huì)工作者通過(guò)專(zhuān)業(yè)手法介入，彌補(bǔ)居委會(huì)服務(wù)的不足，改變居委會(huì)在群眾心目中的“衙門(mén)”形象。

據(jù)了解，近年來(lái)，中山、深圳、佛山、廣州等各地市都紛紛在試行由“政府出資、社會(huì)出力”的模式向公眾提供醫(yī)療、教育、旅游等各方面的公共服務(wù)。

廣東省財(cái)政廳廳長(zhǎng)曾志權(quán)告訴《小康》記者，政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)的方式將一些服務(wù)事項(xiàng)委托給有資質(zhì)的社會(huì)組織去做，政府由公共服務(wù)的直接提供者變成公共服務(wù)政策的制定者、購(gòu)買(mǎi)者和監(jiān)督者，實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)力的回歸和政府角色轉(zhuǎn)換和職能轉(zhuǎn)變。

“人隨事走，費(fèi)隨事走”

廣東省編辦相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受《小康》記者采訪時(shí)說(shuō)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，可以達(dá)到提高行政效率、節(jié)約財(cái)政開(kāi)支的目的。

早在1996年，廣東便在公立醫(yī)院、公立學(xué)校等事業(yè)單位控制后勤人員的編制數(shù)量，在現(xiàn)階段，事業(yè)單位內(nèi)幾乎沒(méi)有年輕“清潔工、廚師”是編制人員，逐步實(shí)行聘用制人員在事業(yè)單位從事后勤、服務(wù)性工作。把技術(shù)性、服務(wù)性、輔助性的工作從政府機(jī)關(guān)剝離出來(lái)，這實(shí)際上便是向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的雛形。

“按照廣東科學(xué)中心規(guī)模，理應(yīng)有500多個(gè)編制才能滿足工作需要，但實(shí)際上我們只有120名在編制內(nèi)工作人員?！睆V東省編辦相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，廣東科學(xué)中心的安保人員、花木護(hù)理人員、電工等服務(wù)性工作都交由物業(yè)管理公司及相關(guān)企業(yè)運(yùn)營(yíng)，編制減少，但服務(wù)不會(huì)減少。

實(shí)行購(gòu)買(mǎi)式服務(wù)不僅僅節(jié)約了運(yùn)營(yíng)成本，也大大提高了工作效率。以一個(gè)聘用人員為例，他會(huì)顧慮會(huì)否丟失工作，能長(zhǎng)期保持勤奮認(rèn)真負(fù)責(zé)的工作態(tài)度，而一旦他入編之后，會(huì)認(rèn)為是“鐵飯碗”，用人單位不會(huì)輕易炒他“魷魚(yú)”，工作態(tài)度往往發(fā)生很大的變化，而事實(shí)上，用人單位還要支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于聘用人員的成本，導(dǎo)致頻頻出現(xiàn)“養(yǎng)事又養(yǎng)人”的現(xiàn)象。廣東省編辦相關(guān)負(fù)責(zé)人表示， 政府作為服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主體，應(yīng)該對(duì)服務(wù)對(duì)象的工作質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督式評(píng)估，并可根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定是否要繼續(xù)購(gòu)買(mǎi)。

廣東省今年即將出臺(tái)的政策更是明確政府職能部門(mén)即將轉(zhuǎn)移的130項(xiàng)具體事項(xiàng)和操作方式。廣東省財(cái)政廳草擬的辦法和目錄初步明確了推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革的購(gòu)買(mǎi)主體和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容。

不過(guò)，專(zhuān)家認(rèn)為，這種模式值得探討。中山大學(xué)政治與公共事務(wù)學(xué)院教授陳天祥表示，“社會(huì)福利本是民政部門(mén)的工作職責(zé)，現(xiàn)通過(guò)向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式轉(zhuǎn)移出去了，而民政部門(mén)現(xiàn)在編制人員豈不是工作少了，人數(shù)卻沒(méi)變？無(wú)形中又增加了行政成本？”

對(duì)此，廣東省編辦相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說(shuō)，雖然政府職能部門(mén)服務(wù)內(nèi)容轉(zhuǎn)移到社會(huì)組織或個(gè)人，但政府公務(wù)員的崗位和職責(zé)也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化，比如之前是公共服務(wù)的具體實(shí)施者，現(xiàn)將轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)人或監(jiān)督者，會(huì)更有利于提高公共服務(wù)質(zhì)量。

她說(shuō)“人隨事走，費(fèi)隨事走”是改革堅(jiān)持的一項(xiàng)基本原則。

同時(shí)，她也不否認(rèn)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的監(jiān)管和評(píng)估機(jī)制還待進(jìn)一步完善，目前不少已實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的部門(mén)并沒(méi)有很好約束或監(jiān)督服務(wù)供給方的服務(wù)質(zhì)量。

各部門(mén)未形成合力 改革推進(jìn)尚有阻力

“政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)仍是新生事物，實(shí)施過(guò)程中仍存在很多問(wèn)題?！痹緳?quán)表示，機(jī)關(guān)事業(yè)單位擔(dān)心因此會(huì)弱化其自身職能，目前推行政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)存在著一定的難度。

綜觀各地實(shí)踐，購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)內(nèi)容越來(lái)越廣泛。早期以教育、公共衛(wèi)生和艾滋病防治、扶貧、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)等為主，近幾年，又開(kāi)始涉獵社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正、文化、城市規(guī)劃、公民教育、環(huán)保、政策咨詢(xún)等方面。

與此形成反差的是，廣州在舉辦的一次大規(guī)模公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)洽談會(huì)上，僅有34家社工服務(wù)機(jī)構(gòu)出席。而人口不過(guò)700萬(wàn)的香港，卻有超過(guò)1萬(wàn)家民間組織，承擔(dān)了大量社會(huì)管理和服務(wù)的功能。中山大學(xué)政治與公共事務(wù)學(xué)院教授倪星表示，對(duì)于社工機(jī)構(gòu)，政府的選擇非常有限，競(jìng)爭(zhēng)難以充分開(kāi)展，服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量就難以保障。

各級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)意識(shí)的覺(jué)醒，并不能掩蓋購(gòu)買(mǎi)量的不足。廣東省政協(xié)社法委曾經(jīng)組織政協(xié)委員進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)大部分社會(huì)組織得不到政府職能部門(mén)的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，在全省社會(huì)組織中，已接受政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的僅有9%。

除此之外，政府在公共服務(wù)方面的財(cái)政投入嚴(yán)重不足是此項(xiàng)改革難于推進(jìn)的另一重要原因。廣東、香港兩地的GDP規(guī)模大致等同、可支配財(cái)政收入也相差無(wú)幾，但用于公共服務(wù)方面的實(shí)際投入則相差數(shù)倍，若以廣東人口為香港的10倍來(lái)計(jì)算，則意味著一個(gè)香港人所享受的公共服務(wù)價(jià)值是一個(gè)廣東人的數(shù)十倍。

廣東省編辦相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要在機(jī)構(gòu)編制、民政、財(cái)政等多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)行，但國(guó)家的法律法規(guī)建設(shè)滯后，對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制沒(méi)有跟上，改革卻又涉及各方利益，各部門(mén)到現(xiàn)在還沒(méi)有形成一股合力，導(dǎo)致改革的推進(jìn)遇到阻力。

陳天祥認(rèn)為，改革更大的阻力來(lái)自于既得利益部門(mén)，有的政府部門(mén)不愿將有關(guān)的職能轉(zhuǎn)移出去。而財(cái)政部門(mén)也未將社會(huì)組織承擔(dān)公共服務(wù)的成本費(fèi)用納入公共財(cái)政預(yù)算。因此，社會(huì)組織參與社會(huì)公共管理和服務(wù)的空間有限。陳天祥說(shuō)，新增服務(wù)內(nèi)容向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)推行會(huì)比較容易，但如果是原有服務(wù)項(xiàng)目尤其是“有利可圖”項(xiàng)目，改革的前景不容樂(lè)觀。

（圖說(shuō)）

專(zhuān)業(yè)服務(wù) 政府出資向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，以專(zhuān)業(yè)手法照顧殘疾、孤寡老人，提高了服務(wù)質(zhì)量。