[摘要] 在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，建立健全應(yīng)急管理體系是各國政府管理事務(wù)的必需選擇。國外應(yīng)急管理體系建設(shè)較早，在立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置、指揮運(yùn)行、應(yīng)急預(yù)案和區(qū)域合作方面都有各自的可取之處。我國的應(yīng)急管理工作起步不久，在上述的幾個(gè)層面還有很多欠缺，為了完善應(yīng)急管理建設(shè)，有必要借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)。

正如德國著名社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪耍║lrich Beck）在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書中明確提出的那樣，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，伴隨著人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和重視，應(yīng)急管理已經(jīng)成為世界各國政府管理事務(wù)的重要組成部分。就我國而言，2007年11月1日《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的生效，標(biāo)志著我國以“一案三制”[1]為核心的應(yīng)急管理體系的基本形成。下一階段，我國的應(yīng)急管理體系建設(shè)的主要任務(wù)將從框架建設(shè)轉(zhuǎn)向能力建設(shè)，從“修外”轉(zhuǎn)向“修內(nèi)”。這一方面的轉(zhuǎn)變是一個(gè)長期的過程，不但要基于我國突發(fā)事件的發(fā)展趨勢和應(yīng)急管理的自身特色，另一方面也需要學(xué)習(xí)與借鑒世界其他國家應(yīng)急管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)我國應(yīng)急管理體系的不斷完善。

單獨(dú)地看，世界大多數(shù)國家的應(yīng)急管理體系都依托于各自政府業(yè)已存在的行政體系發(fā)展起來，因此各國都有其獨(dú)特之處；比較來看，應(yīng)急管理工作在一定程度上具有共性，各國可以相互比較和借鑒，取長補(bǔ)短。本文從法律支持、機(jī)構(gòu)設(shè)置、指揮運(yùn)行等方面出發(fā)，分析國外應(yīng)急管理建設(shè)中的可取之處以及我國存在的不足，綜合而言，世界主要國家的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國下一階段“一案三制”應(yīng)急管理體系的完善具有如下一些啟示與借鑒。

一、應(yīng)急立法的體系化

“有法可依”是應(yīng)急管理工作能夠開展的必要前提。體系化的應(yīng)急立法對(duì)應(yīng)急管理的持續(xù)性、有效性能起到很好的促進(jìn)作用。法律不僅能將過去零散的抗震經(jīng)驗(yàn)和舉措“整合起來”，使之社會(huì)化、系統(tǒng)化、高效化，同時(shí)也能為整個(gè)社會(huì)提供強(qiáng)大的安撫性心理預(yù)期。

（一）日本的應(yīng)急立法

日本是世界上自然災(zāi)害最多的國家之一，也因此建立了世界上最完善、最細(xì)致的災(zāi)害應(yīng)對(duì)法律體系，主要由災(zāi)害對(duì)策基本法、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)害緊急應(yīng)對(duì)、災(zāi)后重建和復(fù)興、災(zāi)害管理組織等五大類、共52項(xiàng)法律構(gòu)成，非常系統(tǒng)化。而且日本關(guān)于地震的法律涉及地震觀測、緊急應(yīng)對(duì)、抗震支援、地震研究等各個(gè)方面。（見表1）

（二）美國的應(yīng)急立法

美國與應(yīng)急管理相關(guān)的法律也較為完備，其中重要的法律包括1950年的《斯塔福法案》、1968年的《洪水保險(xiǎn)法案》、1973年的《洪水災(zāi)害防御法》、1974年的《災(zāi)害救濟(jì)法》、1976年的《國家緊急狀態(tài)法》、1977年的《國家地震災(zāi)害減輕法》、1988年的《斯塔福法》、1990年的《美國油污法》、2002年的《國土安全法》等。

相比之下，我國的應(yīng)急立法在體系化方面尚有待進(jìn)一步完善。我國雖然已經(jīng)制定了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，但對(duì)各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理規(guī)則的確定仍然比較原則化，缺乏操作性。從橫向上看，《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《安全生產(chǎn)法》、《核事故處理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)雖各有規(guī)定，但技術(shù)手段、管理措施與應(yīng)對(duì)方案并不具有兼容性，且與后來新出臺(tái)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》缺乏配套。從縱向上看，美、日等國的應(yīng)急立法體系覆蓋了風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急管理、危機(jī)管理等多種狀態(tài)。例如，日本的災(zāi)害立法不僅包括“基本法體系”、“災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策法體系”，也包括“災(zāi)害預(yù)防法體系”、“災(zāi)害恢復(fù)、重建及其財(cái)政金融措施法體系”等，[1] 美國在立法中也比較注重減災(zāi)和由突發(fā)事件所引發(fā)的緊急狀態(tài)的管理。我國目前涉及應(yīng)急管理的只有《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》等，涉及風(fēng)險(xiǎn)管理的只有《防洪法》、《防震減災(zāi)法》等，至于緊急狀態(tài)，則還未納入立法議程，縱向體系也不完備。從“汶川地震”應(yīng)急管理實(shí)踐來看，我國已有必要制定針對(duì)極端狀態(tài)的《緊急狀態(tài)法》。

二、應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的正規(guī)化

正規(guī)化、專業(yè)化的機(jī)構(gòu)安排是應(yīng)急管理順利推進(jìn)的必要條件。國外應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置在不斷發(fā)展中逐漸成熟，機(jī)構(gòu)較為完備，職責(zé)定位明確，而我國的組織安排仍處于一個(gè)較為混亂的狀態(tài)。

（一）美國應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)安排

美國的“綜合應(yīng)急管理”（Comprehensive Emergency Management，簡稱CEM）為世界其他國家所仿效，其中的核心就是美國專業(yè)化的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，即聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（Federal Emergency Management Agency，簡稱FEMA）。FEMA在成立伊始就開始推行全新的“綜合性應(yīng)急管理”模式。從橫向來看，應(yīng)急管理的對(duì)象由單災(zāi)種向多災(zāi)種轉(zhuǎn)變，將各個(gè)下屬機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)起來以應(yīng)對(duì)不同類型的風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)害，實(shí)現(xiàn)“全危險(xiǎn)要素管理”（All-Hazards Management）；從縱向來看，應(yīng)急管理是一種全過程的管理，無論應(yīng)對(duì)任何一種風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害，都要經(jīng)過減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)與恢復(fù)四個(gè)階段，實(shí)現(xiàn)“全階段管理”（All-Phases Management）。在詹姆斯·李·維特（James Lee Wit）時(shí)期，F(xiàn)EMA開始了全面的正規(guī)化改革，功能明顯增強(qiáng)，成功地將美國的應(yīng)急管理發(fā)展成為世界上最完善、最有效的制度。

從圖1所示的結(jié)構(gòu)安排上看，F(xiàn)EMA的機(jī)構(gòu)設(shè)置全面、職責(zé)明確，在開展應(yīng)急管理工作時(shí)能夠有效地提高效率，各司其職，共同合作。

（二）我國應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的不足及可借鑒之處

在2003年“SARS”肆虐之前，中國已設(shè)置了防汛抗旱、抗震減災(zāi)、海上搜救、森林防火、災(zāi)害救助、安全生產(chǎn)等很多專業(yè)性應(yīng)急指揮體系、應(yīng)急救援體系和專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍以及部分非常設(shè)臨時(shí)性指揮機(jī)構(gòu)。這些臨時(shí)性應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)具有某一專業(yè)領(lǐng)域的具體職能，以對(duì)口的管理部門為主，主要負(fù)責(zé)特定類型突發(fā)事件的預(yù)防和處置工作。但這樣的設(shè)置存在很大的缺點(diǎn)：各部門之間的職責(zé)分工關(guān)系并不明確，職責(zé)交叉和管理脫節(jié)現(xiàn)象并存，因而無法對(duì)復(fù)合型、擴(kuò)散性的突發(fā)事件進(jìn)行跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)，臨時(shí)成立的應(yīng)急指揮組織不具有延續(xù)性，因此對(duì)突發(fā)性事件缺乏預(yù)防性和全盤考慮。

在2003年之后，我國認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的重要性，對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置也提出了新的要求?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》確定了我國的應(yīng)急管理體制為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”，其中專職的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)為設(shè)在各級(jí)人民政府的“應(yīng)急辦”。自2005年成立國務(wù)院應(yīng)急辦以來，各級(jí)地方政府也相繼成立了應(yīng)急辦，多設(shè)在政府值班室，實(shí)行“一套班子、兩塊牌子”，履行應(yīng)急值守、信息匯總、綜合協(xié)調(diào)等職責(zé)。對(duì)比美國的FEMA，作為我國專職應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的應(yīng)急辦，在組織設(shè)計(jì)上過于簡單，需要進(jìn)一步正規(guī)化，各分部門的職責(zé)劃分也需要進(jìn)一步明確化，才能真正轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化應(yīng)急機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向。事實(shí)上，由于缺乏足夠的人力支持特別是專業(yè)化的人才供給，我國的應(yīng)急辦目前也只能應(yīng)付信息的接報(bào)與上傳下達(dá)，嚴(yán)重影響了應(yīng)急管理中綜合協(xié)調(diào)能力的發(fā)揮。某些時(shí)候，政府領(lǐng)導(dǎo)人也會(huì)將政策上沒人管的、部門管不了的應(yīng)急工作統(tǒng)統(tǒng)交給應(yīng)急辦，使應(yīng)急辦工作往往處于超負(fù)荷的溢出狀態(tài)。[1]隨著我國突發(fā)事件的常態(tài)化，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)也必須正規(guī)化。在現(xiàn)階段，我國既存在應(yīng)急管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置不完備、人才支持力度不夠的困難，在局部又存在應(yīng)急管理工作量過度的情況，這種矛盾的工作狀態(tài)在很大程度上是因領(lǐng)導(dǎo)者的意志而存在，因而很容易影響應(yīng)急管理工作的順利有效進(jìn)行。如果沒有正規(guī)化的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，沒有規(guī)范化的管理機(jī)制，持續(xù)高效的應(yīng)急管理將難以為繼。

三、應(yīng)急指揮體系的一元化

2001年美國“9·11事件”發(fā)生之時(shí)，由于缺乏一元統(tǒng)一的應(yīng)急指揮，出現(xiàn)了多頭管理和信息分散的情況，使得美國遭受嚴(yán)重?fù)p失。因此，2003年2月28日，美國總統(tǒng)布什發(fā)布第5號(hào)總統(tǒng)令（HSPD-5），要求新成立的國土安全部建立“國家事故管理系統(tǒng)”（National Incident Management System，簡稱NIMS），規(guī)定了美國各級(jí)政府對(duì)事故應(yīng)急的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，旨在為聯(lián)邦、州、地方各級(jí)政府提供一套全國統(tǒng)一的方法，使各級(jí)政府都能協(xié)調(diào)一致和快速高效地對(duì)各類事故進(jìn)行預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)急和恢復(fù)。NIMS具有靈活性和標(biāo)準(zhǔn)化兩個(gè)特征，前者提供了一個(gè)可靠的、靈活的、可調(diào)節(jié)的全國性框架，各個(gè)級(jí)別的政府和私營企業(yè)可以在這一框架內(nèi)共同工作，處理國內(nèi)突發(fā)事件，而不用管這些事件的起因、規(guī)模、發(fā)生地點(diǎn)和復(fù)雜性程度如何；后者則提供了一套標(biāo)準(zhǔn)化的組織，如突發(fā)事件指揮系統(tǒng)、多部門協(xié)調(diào)系統(tǒng)和公共信息系統(tǒng)，以及用來改進(jìn)不同地區(qū)和部門之間互通性的方法、程序和系統(tǒng)，如培訓(xùn)、資源管理、人員資格審查與認(rèn)證、裝備認(rèn)證、通訊與信息管理、技術(shù)支持和不斷的系統(tǒng)改進(jìn)。

NIMS的核心是突發(fā)事件指揮系統(tǒng)（Incident Command System，簡稱ICS）。ICS來自社區(qū)消防和救援，起源于1970年的加利福尼亞大火，美國國會(huì)命令美國森林管理署（U.S. Forest Service）設(shè)計(jì)一套系統(tǒng)來提高各部門的協(xié)調(diào)能力，這就是ICS的雛形。1993年，統(tǒng)一的ICS文件完成，廣泛地應(yīng)用于火災(zāi)、洪水、危險(xiǎn)材料事故、地震、空難等各類災(zāi)害。2004年，美國國土安全部在對(duì)ICS的術(shù)語涵義、組織程序方面進(jìn)行了修改后，在NIMS中全盤采用了ICS，成為適用于所有突發(fā)事件的指揮系統(tǒng)。

相比之下，我國離一元化指揮尚有很大的差距。在我國“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急體制中，在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件四大領(lǐng)域存在多個(gè)指揮機(jī)構(gòu)。我國應(yīng)急管理的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是國務(wù)院，其主要職責(zé)是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各類突發(fā)公共事件的預(yù)防和處置工作。國務(wù)院辦公廳設(shè)置國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)的職責(zé)，日常辦事機(jī)構(gòu)則設(shè)在對(duì)口主管部門，由他們成立臨時(shí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)的應(yīng)急處置工作。根據(jù)規(guī)定，中國把突發(fā)事件主要分為四大類并規(guī)定相應(yīng)的牽頭部門：自然災(zāi)害主要由民政部、水利部、地震局等牽頭管理；事故災(zāi)難由國家安全監(jiān)管總局等牽頭管理；突發(fā)公共衛(wèi)生事件由衛(wèi)生部牽頭管理；社會(huì)安全事件由公安部牽頭負(fù)責(zé)。最后，由國務(wù)院辦公廳總協(xié)調(diào)。

僅就自然災(zāi)害的應(yīng)急指揮而言，在國家層面就存在國家減災(zāi)委、國家防汛抗旱總指揮部、國家抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部等不同的機(jī)構(gòu)，它們使用不同的標(biāo)準(zhǔn)和術(shù)語，很難做到一元化指揮，仍會(huì)出現(xiàn)多頭管理和信息的分散。另外，這些指揮部多設(shè)在某一個(gè)部門，國家減災(zāi)委設(shè)在國家民政部，國家防汛抗旱總指揮部設(shè)在國家水利部，國家抗震救災(zāi)指揮部設(shè)在國家地震局，國家森林防火指揮部設(shè)在國家林業(yè)局，通常是在國務(wù)院相關(guān)部（委、局、辦）加掛一塊“指揮部”的牌子。但事實(shí)上，由一個(gè)部門出面協(xié)調(diào)同級(jí)別的其他部門還是有很大難度的。有些部門，例如發(fā)改委出現(xiàn)在每一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中；財(cái)政部、公安部、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部也出現(xiàn)在絕大部分議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中。同級(jí)部門協(xié)調(diào)這些政府強(qiáng)勢部門，的確存在著相當(dāng)?shù)碾y度。即使副總理擔(dān)任專項(xiàng)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，協(xié)調(diào)該副總理分管之外的部門，也是有難度的?，F(xiàn)有的應(yīng)急機(jī)構(gòu)主要是針對(duì)某一領(lǐng)域的突發(fā)事件設(shè)立的，各機(jī)構(gòu)之間的溝通相對(duì)不足，預(yù)警信息發(fā)布后難以形成統(tǒng)一應(yīng)對(duì)的合力。[1]

由于缺乏一元化的指揮體系，我國“南方雪災(zāi)”、“汶川地震”、“玉樹地震”等重大自然災(zāi)害的應(yīng)急管理中，都曾出現(xiàn)了指揮協(xié)調(diào)上的混亂。在“南方雪災(zāi)”中，直到設(shè)在發(fā)改委的國務(wù)院煤電油運(yùn)與搶險(xiǎn)救災(zāi)指揮部成立，國家層面的應(yīng)急管理才有序展開，而此前國家氣象局、鐵道部、交通部都只是按照自己的應(yīng)急規(guī)則行動(dòng)，導(dǎo)致信息分散，行動(dòng)無序。在“5·12汶川地震”抗震救災(zāi)的初期，各層級(jí)指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)齊集都江堰市，也曾出現(xiàn)指揮協(xié)調(diào)混亂的局面，直到5月14日，中央軍委授權(quán)成都軍區(qū)組建抗震救災(zāi)聯(lián)合指揮部，統(tǒng)一指揮調(diào)度在災(zāi)區(qū)的所有部隊(duì)、武警、特警、消防與各專業(yè)救援隊(duì)伍，混亂局面才得到改善。在“4·14玉樹地震”抗震救災(zāi)的初期，還是出現(xiàn)了同樣的問題，直到4月16日，成立了軍隊(duì)抗震救災(zāi)聯(lián)合指揮部才得以解決。此外，2008年5月汶川抗震救災(zāi)初期，全國各地運(yùn)往四川災(zāi)區(qū)的救災(zāi)物資的轉(zhuǎn)運(yùn)比較混亂；2010年4月14日至15日，青海省西寧市曹家堡機(jī)場也出現(xiàn)了類似的狀況，直到成立西寧機(jī)場航班協(xié)調(diào)及救災(zāi)物資、人員進(jìn)出領(lǐng)導(dǎo)小組，混亂局面才得以扭轉(zhuǎn)。[2]

四、應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用化

應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理的重要基礎(chǔ)，是應(yīng)急管理建設(shè)的重要任務(wù)。從宏觀上看，增加可擴(kuò)展性和包容性是應(yīng)急預(yù)案體系的發(fā)展趨勢。美國2001年“9·11事件”之后，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的范圍遍及美國本土，聯(lián)邦、州和地方各級(jí)政府需要協(xié)同行動(dòng)來應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的恐怖主義威脅與挑戰(zhàn)。在這一背景之下，國家響應(yīng)計(jì)劃（National Response Plan，簡稱NRP）出臺(tái)，為應(yīng)對(duì)國家級(jí)重大災(zāi)害提供一整套的國家級(jí)應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃，將國家響應(yīng)擴(kuò)展為上至聯(lián)邦政府，下至地方政府的合作行動(dòng)，州與地方政府之間的應(yīng)急管理合作全部納入國家應(yīng)急體系。2008年，美國政府發(fā)布國家響應(yīng)框架（National Response Framework，簡稱NRF），對(duì)NRP進(jìn)行修正與補(bǔ)充，其靈活性、可擴(kuò)展性和適應(yīng)性的特點(diǎn)，能夠?qū)Ω黝惤M織進(jìn)行整合，將突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)主體從聯(lián)邦政府、州與地方政府及其部門擴(kuò)展至非政府組織、私營企業(yè)，并且明確了它們的責(zé)任，同時(shí)可以為應(yīng)急管理實(shí)踐者以及各層級(jí)的操作者提供用于第一響應(yīng)與應(yīng)急管理的操作性組織方式與工具。

從微觀上看，應(yīng)急預(yù)案則需要增加可操作性。例如，日本東京都災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案對(duì)應(yīng)急行動(dòng)的時(shí)序做出了明確的規(guī)定：①災(zāi)害發(fā)生之前的主要工作是：發(fā)布和傳遞災(zāi)害預(yù)報(bào)，收集和傳遞海嘯信息；②災(zāi)害發(fā)生時(shí)刻至3小時(shí)之內(nèi)：召集職員，設(shè)立災(zāi)害對(duì)策指揮部，收集受害損失信息，向市民通報(bào)和披露信息，請(qǐng)求媒體播放和報(bào)導(dǎo)，請(qǐng)求自衛(wèi)隊(duì)派遣救援，進(jìn)行消防活動(dòng)，對(duì)危險(xiǎn)物設(shè)施采取應(yīng)急措施，放水，誘導(dǎo)居民避難，實(shí)施保安戒備，實(shí)施交通限制和管制，進(jìn)行救助和急救，收集和傳達(dá)醫(yī)療信息；③災(zāi)后3～6小時(shí)之間：設(shè)立避難所，派遣醫(yī)療救護(hù)班，確保藥品和醫(yī)療器材；④災(zāi)后6～12小時(shí)之間：請(qǐng)求兄弟地方政府和有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行救援，清除緊急運(yùn)輸?shù)缆飞系恼系K物，確保運(yùn)送車輛，運(yùn)送受傷者，開展保健活動(dòng)；⑤災(zāi)后12～24小時(shí)之間：判斷和實(shí)施《災(zāi)害救助法》，對(duì)市政生命線設(shè)施采取應(yīng)急和恢復(fù)措施，對(duì)公共設(shè)施采取應(yīng)急和恢復(fù)對(duì)策；⑥災(zāi)后24～48小時(shí)之間：供應(yīng)儲(chǔ)備物品，調(diào)配運(yùn)送回家困難者替代交通工具；⑦災(zāi)后48～72小時(shí)之間：供應(yīng)生活必需品，開設(shè)受災(zāi)者生活資訊窗口；⑧災(zāi)后72小時(shí)之后：準(zhǔn)備伙食，處理遺體，處理垃圾、糞尿、廢墟，采取應(yīng)急住宅措施，發(fā)放災(zāi)害慰問金和災(zāi)害救助資金貸款，分配捐款和捐物，確定災(zāi)害類型為嚴(yán)重災(zāi)害。

相比之下，我國的應(yīng)急預(yù)案體系在框架上和具體的可操作性上都有待提升。目前，我國雖然已經(jīng)建立起“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系，但整體框架的彈性不足，預(yù)案之間的兼容性較差，預(yù)案形式雷同，多為原則化的規(guī)定，而無法對(duì)應(yīng)急行動(dòng)的時(shí)序做出明確規(guī)定。因此在下一階段，我國的應(yīng)急預(yù)案體系在自身完善的同時(shí)，還可借鑒美、日等國家應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的長處，推動(dòng)我國應(yīng)急預(yù)案體系的實(shí)用化。

五、應(yīng)急協(xié)作的跨區(qū)域化

突發(fā)事件通常是跨區(qū)域的，從而產(chǎn)生“跨界危機(jī)”（trans-boundary crisis）。因此，建立區(qū)域應(yīng)急協(xié)作機(jī)制至關(guān)重要，這也是應(yīng)急管理相對(duì)成熟國家的通行做法。從應(yīng)急績效來看，跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)作不但可以節(jié)省應(yīng)急成本，還可以提升應(yīng)急效率。在美國，關(guān)于聯(lián)邦提供救災(zāi)援助最重要的法律是斯塔福法案，它強(qiáng)化了應(yīng)急響應(yīng)工作必須首先利用州和地方資源的原則；“9·11事件”之后，美國政府將《聯(lián)邦響應(yīng)計(jì)劃》（Federal Response Plan，簡稱FRP）改進(jìn)為《國家響應(yīng)計(jì)劃》（National Response Plan，簡稱NRP），州、地方政府之間的應(yīng)急合作全部納入國家應(yīng)急體系。日本的情況也大致如此，在“中央—都（道、府、縣）—市（町、村）”三級(jí)應(yīng)急體制中，地方政府之間的互助協(xié)議也非常普遍，例如，東京都就與附近的7個(gè)都市縣簽訂了相互援助合作協(xié)定。[1] 以下以美國《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》（Emergency Management Assistance Compact，簡稱EMAC）為例進(jìn)行說明。

EMAC為跨州區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作提供了合法性機(jī)制，最早可追溯至1949年，美國一些州就簽訂了以促進(jìn)跨州共享應(yīng)急資源為目標(biāo)的州際應(yīng)急管理合作協(xié)議。1988年美國國會(huì)通過的《斯塔福法》（Stafford Act）規(guī)定聯(lián)邦應(yīng)急管理署長應(yīng)該協(xié)助和促進(jìn)各州協(xié)商和簽訂州際協(xié)議，協(xié)助和協(xié)調(diào)這些協(xié)議下的各種行動(dòng)。1989年，經(jīng)國會(huì)同意，密西西比、密蘇里和田納西等三個(gè)州簽署了美國歷史上首個(gè)州際地震應(yīng)急管理合作協(xié)議。1993年8月17日，美國東南部16個(gè)州的代表簽署《南部區(qū)域應(yīng)急管理互助協(xié)議》（Southern Regional Emergency Management Assistance Compact），該協(xié)議于1995年向所有的州開放，最終成為EMAC。

EMAC的管理機(jī)構(gòu)為“全美應(yīng)急管理協(xié)會(huì)”（National Emergency Management Association，簡稱NEMA），依靠整體化的協(xié)作流程推進(jìn)：①準(zhǔn)備。所有管轄區(qū)制定執(zhí)行該協(xié)議的內(nèi)部程序；在上次災(zāi)難過后或下次災(zāi)難來臨前，NEMA、EMAC委員會(huì)和ETF（Executive Task Force，是EMAC的執(zhí)委會(huì)）一般以召開會(huì)議的方式總結(jié)EMAC應(yīng)對(duì)上次災(zāi)難的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，并提出改進(jìn)EMAC運(yùn)作流程和加強(qiáng)應(yīng)急援助教育培訓(xùn)的建議，制定應(yīng)對(duì)災(zāi)難的政策與計(jì)劃；所有成員州應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)將EMAC整合進(jìn)州應(yīng)急訓(xùn)練與培訓(xùn)工作中，并制定與執(zhí)行EMAC內(nèi)部程序的職責(zé)；如有可能，地方政府間應(yīng)達(dá)成州內(nèi)互助協(xié)議，協(xié)助實(shí)施EMAC。②啟動(dòng)。根據(jù)協(xié)議規(guī)定，啟動(dòng)州際應(yīng)急管理援助系統(tǒng)，受災(zāi)州州長必須宣布該州進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，之后該州應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)告知EMAC委員會(huì)需要州際應(yīng)急管理援助。一旦受災(zāi)州州長宣布該州進(jìn)入緊急狀態(tài)，該州應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)立即啟動(dòng)EMAC。③請(qǐng)求。當(dāng)受災(zāi)州確定州內(nèi)應(yīng)急資源已經(jīng)耗盡，或可以從外部快速獲得援助資源時(shí)，受災(zāi)州可以通過EMAC向其他州請(qǐng)求資源援助。一旦求助州和援助州同意了援助決定，援助州的資源就開始輸送至受災(zāi)地區(qū)。所有這些請(qǐng)求與援助工作都必須由各自州的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)及其授權(quán)代表負(fù)責(zé)。④調(diào)配。在援助人員到達(dá)災(zāi)區(qū)后，通常在求助州應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的指揮下執(zhí)行州際援助任務(wù)。⑤根據(jù)協(xié)議規(guī)定，一旦州際應(yīng)急援助任務(wù)完成后，援助州可向求助州提出正式補(bǔ)償要求，當(dāng)然，援助州有時(shí)不會(huì)提出這種補(bǔ)償要求。[2]

如表2所示，目前我國也已經(jīng)開始了區(qū)域應(yīng)急合作的政策實(shí)踐，但從實(shí)際效果來看，我國的區(qū)域應(yīng)急協(xié)作機(jī)制尚處于起步階段，具體的運(yùn)行機(jī)制尚未確立。以《珠江三角洲地區(qū)9市應(yīng)急管理合作協(xié)議》為例，合作機(jī)制仍僅限于相互交流學(xué)習(xí)和負(fù)責(zé)人聯(lián)席會(huì)議制度，實(shí)質(zhì)意義并不大。因此，需要借鑒美、日等國的區(qū)域應(yīng)急協(xié)作經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)我國應(yīng)急協(xié)作的跨區(qū)域化，以適應(yīng)未來突發(fā)事件發(fā)展趨勢的要求。

綜上所述，我國的應(yīng)急管理體系建設(shè)還處于剛剛起步的階段，存在很多不成熟的地方。在立法層面，出臺(tái)的各規(guī)章自成體系，甚至與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》不兼容，對(duì)于緊急狀態(tài)也沒有法律保障；在機(jī)構(gòu)設(shè)置層面，專職應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的應(yīng)急辦，在組織設(shè)計(jì)上過于簡單，各部門的職責(zé)劃分也需要進(jìn)一步明確化，組織目標(biāo)也沒有明確化；在指揮層面，仍舊沒有形成一元化的指揮體系，反映在現(xiàn)有的應(yīng)急機(jī)構(gòu)主要是針對(duì)某一領(lǐng)域的突發(fā)事件設(shè)立的，各機(jī)構(gòu)之間的溝通相對(duì)不足，預(yù)警信息發(fā)布后難以統(tǒng)一應(yīng)對(duì)危機(jī)；在預(yù)案層面，預(yù)案之間的兼容性較差，多為原則化的規(guī)定，而無法對(duì)應(yīng)急行動(dòng)的時(shí)序做出明確規(guī)定；在區(qū)域協(xié)調(diào)層面，目前已經(jīng)開始嘗試危機(jī)的區(qū)域協(xié)作應(yīng)對(duì)，但是仍處在摸索和起步的階段，具體的運(yùn)行機(jī)制仍沒有建立起來。國外應(yīng)急管理體系的建設(shè)已然較為成熟，我國應(yīng)在考量自身應(yīng)急管理發(fā)展特征及方向的基礎(chǔ)上，有選擇地借鑒，以完善應(yīng)急管理能力建設(shè)。