[摘要] 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的出現(xiàn)是現(xiàn)代化和全球化的必然產(chǎn)物，隨著我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的加速以及社會(huì)轉(zhuǎn)型的加深，中國(guó)也步入了風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代。本文首先探討了風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的內(nèi)涵及特征，并分析了中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的復(fù)雜性。在此基礎(chǔ)上，將社會(huì)管理納入到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的情境中，試圖探討中國(guó)在當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，政府、社會(huì)組織和公眾在內(nèi)的社會(huì)管理主體，在社會(huì)管理創(chuàng)新上面臨的困境與挑戰(zhàn)，并據(jù)此進(jìn)一步探討了相關(guān)的解決路徑。

針對(duì)當(dāng)前社會(huì)管理中存在的突出問(wèn)題，2011年2月19日，胡錦濤總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專(zhuān)題研討班開(kāi)班儀式上強(qiáng)調(diào)，要提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，著重研究加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系。

那么，在當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，如何解決社會(huì)管理中存在的各種矛盾與問(wèn)題，如何進(jìn)行社會(huì)管理的創(chuàng)新，將是一個(gè)亟待解決的重大問(wèn)題。

一、中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)

（一）風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)

正如社會(huì)學(xué)家盧曼（N. Luhmann）所說(shuō)，我們生活在一個(gè)“除了冒險(xiǎn)別無(wú)選擇的社會(huì)”[1]，人類(lèi)已處于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代。那么，如何界定我們所生活的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)呢？它其中的風(fēng)險(xiǎn)又具有哪些特點(diǎn)？

貝克（Ulrich Beck）在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書(shū)中，首次使用“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”這一概念來(lái)描述當(dāng)今充滿風(fēng)險(xiǎn)的后工業(yè)社會(huì)。在《自由與資本主義》中，貝克指出，“風(fēng)險(xiǎn)是個(gè)指明自然終結(jié)和傳統(tǒng)終結(jié)的概念，或者換句話說(shuō)，在自然和傳統(tǒng)失去它們的無(wú)限效力并依賴于人的決定的地方，才談得上風(fēng)險(xiǎn)?！盵2]

而吉登斯(Anthony Giddens)認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是指由于全球化的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步， 使當(dāng)今社會(huì)面臨著與傳統(tǒng)社會(huì)不同的風(fēng)險(xiǎn)， 它是現(xiàn)代性發(fā)展的結(jié)果。[3]另外，吉登斯指出風(fēng)險(xiǎn)具有兩面性，一方面，“它的本性決定了它導(dǎo)致危害性后果的可能性”;但另一方面，“它是經(jīng)濟(jì)活力和多數(shù)創(chuàng)新，包括科學(xué)或技術(shù)類(lèi)創(chuàng)新的源泉”。[4]可見(jiàn)，貝克（Ulrich Beck）和吉登斯(Anthony Giddens)都是從現(xiàn)代性的角度來(lái)探討風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的形成與人類(lèi)活動(dòng)能力的提高、技術(shù)等的日趨進(jìn)步等有關(guān)，是現(xiàn)代性的后果。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)的具體特征表現(xiàn)為：

（1）從根源上講， 風(fēng)險(xiǎn)是內(nèi)生的，伴隨著人類(lèi)的決策與行為， 是各種社會(huì)制度， 尤其是工業(yè)制度、法律制度、技術(shù)和應(yīng)用科學(xué)等正常運(yùn)行的共同結(jié)果。[5]

（2）在影響和后果上， 風(fēng)險(xiǎn)是延展性的。正如貝克（Ulrich Beck）指出的，“此時(shí)此地所造成的災(zāi)難不再只是局限于此時(shí)此地， 而經(jīng)常構(gòu)成一種無(wú)法彌補(bǔ)的帶有全球性損害的災(zāi)難?！盵6]

（3）風(fēng)險(xiǎn)具有可計(jì)算性和不可計(jì)算性。一方面，人類(lèi)已經(jīng)發(fā)展了一系列計(jì)算方法和測(cè)量工具來(lái)估算風(fēng)險(xiǎn)造成的損害及其相應(yīng)的補(bǔ)償。另一方面，人類(lèi)雖企圖控制和減少風(fēng)險(xiǎn)，但并不能從根本上消除風(fēng)險(xiǎn)并阻止風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展。[7]

（二）中國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)

中國(guó)社會(huì)的快速變遷與轉(zhuǎn)型，尤其是經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)、人口的大規(guī)模流動(dòng)、制度的轉(zhuǎn)軌等，都造成了其風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的獨(dú)特性，以及風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的復(fù)合性等。

正如貝克（Ulrich Beck）所言，“當(dāng)代中國(guó)社會(huì)因巨大的社會(huì)變遷正步入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，甚至將可能進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，[1] “與西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)上百年發(fā)展、完善的過(guò)程相比，中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型是‘壓縮餅干’，以歷史濃縮的形式，將社會(huì)轉(zhuǎn)型中的各種社會(huì)問(wèn)題呈現(xiàn)出來(lái)，帶來(lái)了前所未有的文明沖突和文化碰撞，歷史與現(xiàn)實(shí)、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、本土文化與西方文明多重因素交織在一起。從風(fēng)險(xiǎn)的角度講，由于目前中國(guó)正處于城市化加速時(shí)期，城市社會(huì)內(nèi)部發(fā)展失衡和社會(huì)分裂，以及城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴(kuò)大，使得城市發(fā)展面臨整體性風(fēng)險(xiǎn)……”

從貝克（Ulrich Beck）的觀點(diǎn)中，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)步入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特殊性，正是這種“壓縮式”的轉(zhuǎn)型，使得中國(guó)所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境帶有明顯的復(fù)合特征。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是盡管隨著現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，現(xiàn)代意義的風(fēng)險(xiǎn)大量出現(xiàn)，但是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式在許多地方依然占主導(dǎo)地位，所以傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)依然存在；二是盡管技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)成為風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)中的主要類(lèi)型，但是由于中國(guó)在進(jìn)行著現(xiàn)代化的同時(shí)，也進(jìn)行著制度改革和制度轉(zhuǎn)軌，所以制度風(fēng)險(xiǎn)中既有過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)也有結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)；三是作為一個(gè)快速加入全球化進(jìn)程的大國(guó)，中國(guó)國(guó)內(nèi)的多樣性以及與國(guó)際社會(huì)的全面接觸直接導(dǎo)致了風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的復(fù)雜化——風(fēng)險(xiǎn)既可以產(chǎn)生于國(guó)內(nèi)，也可以引發(fā)自國(guó)外，更可以是二者的互動(dòng)結(jié)果。[2]

另外，有學(xué)者指出，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展的特殊狀況造就了三個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)后果。第一，中國(guó)的現(xiàn)代化戰(zhàn)略是局部?jī)?yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，其在推行過(guò)程中，由于各種原因，這種不均衡發(fā)展戰(zhàn)略被片面發(fā)展和強(qiáng)化，導(dǎo)致各種社會(huì)問(wèn)題日益凸顯；第二，中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的迅速推進(jìn)。一方面使得原有的制度規(guī)范迅速消亡而新的成熟的制度規(guī)范體系卻無(wú)法立即確立，由此導(dǎo)致制度規(guī)范體系的“真空”。另一方面，也使得現(xiàn)代化戰(zhàn)略的負(fù)面影響和矛盾在早期的發(fā)展中在一定意義上被掩蓋和滯后，而在現(xiàn)代化達(dá)到一定階段以后會(huì)集中地顯現(xiàn)和爆發(fā)出來(lái)；第三， 全球化深度發(fā)展對(duì)中國(guó)帶來(lái)的挑戰(zhàn)和壓力。中國(guó)作為后發(fā)展國(guó)家不可避免地要遭遇發(fā)達(dá)國(guó)家利用經(jīng)濟(jì)技術(shù)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的狀況。[3]

二、社會(huì)管理創(chuàng)新面臨的困境與挑戰(zhàn)

中國(guó)復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)環(huán)境，不僅表明了進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新的必要性與緊迫性，而且表明了社會(huì)管理創(chuàng)新的復(fù)雜性與艱巨性。那么，何為社會(huì)管理？何為社會(huì)管理創(chuàng)新？社會(huì)管理創(chuàng)新面臨著哪些困境與挑戰(zhàn)？

（一）社會(huì)管理的內(nèi)涵辨析

“社會(huì)管理”是一個(gè)內(nèi)涵豐富而又極其復(fù)雜的概念。國(guó)內(nèi)學(xué)者的探討主要集中于管理學(xué)和社會(huì)學(xué)兩個(gè)領(lǐng)域。但在國(guó)外的學(xué)術(shù)思想中，沒(méi)有確切的中國(guó)語(yǔ)境下的社會(huì)管理的定義，即使是“society administration”和“society management”之間也有顯著不同。

1.國(guó)內(nèi)學(xué)者的探討

第一種觀點(diǎn)，認(rèn)為社會(huì)管理是指：政府通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會(huì)政策和法規(guī)，管理和規(guī)范社會(huì)組織，培育合理的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系、回應(yīng)社會(huì)訴求、化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會(huì)氛圍，建設(shè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。[4]

第二種觀點(diǎn)，認(rèn)為廣義的社會(huì)管理是指政府及非政府公共組織對(duì)各類(lèi)社會(huì)公共事務(wù)(包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的和社會(huì)的)所實(shí)施的管理活動(dòng)，實(shí)際上與人們通常所說(shuō)的公共管理是同等范疇的概念。狹義上的社會(huì)管理，指的是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)中排除掉政治統(tǒng)治事務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)的那部分事務(wù)的管理與治理。[5]

第三種觀點(diǎn)，把社會(huì)管理界定為：在一定的共同價(jià)值基礎(chǔ)、規(guī)章制度、法律框架內(nèi)，政府、社會(huì)、企業(yè)和公眾規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、解決社會(huì)問(wèn)題、防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)。[6]

2.國(guó)外學(xué)者有關(guān)社會(huì)管理的探討

由于西方的社會(huì)科學(xué)與管理科學(xué)缺乏與中國(guó)情境完全一致的社會(huì)管理概念，與之相關(guān)聯(lián)的概念則有 “社會(huì)秩序”（social order）和“社會(huì)團(tuán)結(jié)”（social solidarity）。

（1）社會(huì)秩序（social order）

孔德（Auguste Comte）作為社會(huì)秩序理論的代表，他認(rèn)為社會(huì)秩序是社會(huì)諸要素間相互依賴的有機(jī)體，這些要素為維持社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮著作用。[7]他提出，秩序是形成共同體——社會(huì)的基礎(chǔ)， 語(yǔ)言把我們與同伴以及今天與昨天的人聯(lián)結(jié)成為一個(gè)共同體；而宗教讓我們克服利己主義， 產(chǎn)生社會(huì)的親合力， 成為共同體的黏合劑；分工讓人們產(chǎn)生相互依賴感。這樣， 語(yǔ)言、宗教和分工方面的制度安排便成為社會(huì)管理的重要手段。[8]

（2）社會(huì)團(tuán)結(jié)（social solidarity）

涂爾干（Emile Durkheim）第一次明確提出“社會(huì)團(tuán)結(jié)”，并據(jù)此構(gòu)建了一套關(guān)于社會(huì)團(tuán)結(jié)的理論。在這一理論中， 社會(huì)團(tuán)結(jié)是指把個(gè)體結(jié)合在一起的社會(huì)紐帶，產(chǎn)生社會(huì)團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)是社會(huì)成員的集體意識(shí)和共同的價(jià)值觀、道德規(guī)范。社會(huì)團(tuán)結(jié)的形式分為機(jī)械團(tuán)結(jié)和有機(jī)團(tuán)結(jié)， 前者具有強(qiáng)烈的集體意識(shí)、同質(zhì)性的個(gè)體、社會(huì)分工缺乏的特點(diǎn)；后者則建立在高度的分工合作、社會(huì)成員異質(zhì)性和相互依賴的基礎(chǔ)上。另外，涂爾干指出從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)變是從機(jī)械團(tuán)結(jié)轉(zhuǎn)向有機(jī)團(tuán)結(jié)的過(guò)程，但在此過(guò)程中，可能出現(xiàn)社會(huì)失范等情況，造成社會(huì)危機(jī)。因而，建立一套適合于所有社會(huì)成員的社會(huì)規(guī)范、重構(gòu)“社會(huì)團(tuán)結(jié)”是現(xiàn)代社會(huì)的出路。

3.社會(huì)管理創(chuàng)新

社會(huì)管理創(chuàng)新是指在現(xiàn)有的社會(huì)資源和管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，引入新的社會(huì)管理理念、知識(shí)和方法，對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式及管理方法進(jìn)行完善，從而建構(gòu)新的社會(huì)管理機(jī)制，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理目標(biāo)的活動(dòng)。[1]

另外，有學(xué)者將社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)涵總結(jié)為四點(diǎn)：第一，理念創(chuàng)新，用新的思路、新的觀念去對(duì)待社會(huì)管理中出現(xiàn)的新問(wèn)題；第二，實(shí)踐創(chuàng)新，有了好思想以后要付諸實(shí)踐，在實(shí)踐中不斷修正、改革、創(chuàng)新；第三，方法創(chuàng)新，即要采用新的管理方式與方法；第四，規(guī)范、制度創(chuàng)新，在社會(huì)活動(dòng)、社會(huì)生活、社會(huì)行為的體制機(jī)制方面創(chuàng)新。[2]

（二）社會(huì)管理創(chuàng)新面臨的困境與挑戰(zhàn)

由于中國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)具有復(fù)合化和多元化的特點(diǎn)，尤其是中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型是一種雙重轉(zhuǎn)型，既是發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型也是社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。[3]在這一社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，中國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)出了一系列的“階段性特征”，包括由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”、更大強(qiáng)度的人口社會(huì)流動(dòng)性以及社會(huì)價(jià)值真空等等。這些轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)，對(duì)于包括政府、社會(huì)組織以及公眾在內(nèi)的社會(huì)管理的主體，都提出了一定的挑戰(zhàn)，使得其面臨諸多困境。

1.政府面臨的挑戰(zhàn)

第一，管理方式面臨挑戰(zhàn)。伴隨著中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)社會(huì)控制和單一的行政化管理方式已難以適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)所面臨的復(fù)雜利益格局。但是，由于我國(guó)政府的行政化管理方式的長(zhǎng)期存在，政府總是依靠政府權(quán)威，通過(guò)制定和實(shí)施政策來(lái)進(jìn)行直接的社會(huì)管理和控制。而且，我國(guó)政府曾長(zhǎng)期扮演“全能政府”，對(duì)大小社會(huì)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌統(tǒng)管，這樣的管理方式在當(dāng)今雖然有了很大的改變，但是，在部分地方政府仍然存在，導(dǎo)致管理方式死板、得不到良好的群眾基礎(chǔ)。因而，如何從根本上轉(zhuǎn)變行政性的管理方式，如何從 “大政府”、“小社會(huì)”走向“小政府”、“大社會(huì)”是政府面臨的一個(gè)重要的挑戰(zhàn)。

第二，管理理念面臨挑戰(zhàn)。政府在行使社會(huì)管理職能時(shí)，普遍存在“控制導(dǎo)向”的管理理念，側(cè)重于將自身定位于監(jiān)督者和控制者的角色上，缺乏“以人為本”的理念。一方面，是由于受到傳統(tǒng)的“政府本位”、“官本位”意識(shí)的影響。另一方面，是由于擁有公共權(quán)力的政府，具有管理上的無(wú)上權(quán)威和強(qiáng)制力，在面臨管理問(wèn)題時(shí)更加習(xí)慣于對(duì)以往問(wèn)題解決方式的依賴，對(duì)新出現(xiàn)的管理問(wèn)題往往表現(xiàn)出“準(zhǔn)備不足”，導(dǎo)致政府管理理念創(chuàng)新的動(dòng)力不足。[4]政府管理理念的缺位，造成了在將政府意志落實(shí)到群眾之中時(shí)，存在與群眾實(shí)際需求相脫節(jié)的狀況，易于引發(fā)社會(huì)問(wèn)題和矛盾。

第三，管理效度面臨挑戰(zhàn)。由于我國(guó)長(zhǎng)期存在的以國(guó)家為中心的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制面臨著兩大沖擊：一是，原有的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制被削弱。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“大家庭”式的信任關(guān)系及團(tuán)結(jié)被嚴(yán)重削弱，而新的信任體系及團(tuán)結(jié)方式并沒(méi)有建立起來(lái)；二是，風(fēng)險(xiǎn)治理的核心——國(guó)家的權(quán)威和信任度有所降低。[5]這必然造成社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家的不信任，以及對(duì)社會(huì)制度的不服從，從而，導(dǎo)致政府管理效率低下的現(xiàn)象。

2.社會(huì)組織面臨的挑戰(zhàn)

在新的社會(huì)環(huán)境下，中國(guó)各類(lèi)社會(huì)組織進(jìn)入了快速增長(zhǎng)期。截止到2011年9月， 中國(guó)注冊(cè)登記的“社會(huì)組織”有45 萬(wàn)多個(gè)， 包括社會(huì)團(tuán)體24.7 萬(wàn)個(gè)， 民辦非企業(yè)20.1 萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)2357個(gè)。[6]從數(shù)量上看，中國(guó)目前公民社會(huì)組織取得了快速的增長(zhǎng)，但這并不能說(shuō)明中國(guó)公民社會(huì)已經(jīng)完全發(fā)育成熟，在復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境下，其生存與發(fā)展仍面臨著一系列的挑戰(zhàn)。

第一，與政府關(guān)系的曖昧不清。中國(guó)公民社會(huì)并非完全是自我生發(fā)的，而是國(guó)家建構(gòu)的產(chǎn)物。其一直走的是政府主導(dǎo)的路線，因而，在行政機(jī)構(gòu)上與政府組織存在嚴(yán)重交叉，在管理、人事等方面都無(wú)法擺脫政府的影響，獨(dú)立性與自主性不夠。一方面，社會(huì)組織的利益由政府滿足，另一方面，又在很大程度上受制于政府，從而只能代表著政府利益，被動(dòng)的執(zhí)行任務(wù)，而無(wú)法代表群眾的利益，導(dǎo)致社會(huì)根基的缺乏。

第二，社會(huì)認(rèn)同面臨挑戰(zhàn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國(guó)社會(huì)曾經(jīng)長(zhǎng)期運(yùn)行著“政府全能主義”的模式，我國(guó)并不存在真正意義上的“市民社會(huì)”和社會(huì)組織。[7]此外，政府是真正的社會(huì)權(quán)力中心的事實(shí)，在客觀上使我國(guó)民眾在社會(huì)價(jià)值觀上具有強(qiáng)烈的“政府崇拜”意識(shí)。[8]從而，無(wú)論是官方還是民眾都對(duì)社會(huì)組織比較陌生，缺乏對(duì)其認(rèn)同，持一種不信任的態(tài)度。

第三，資金短缺的挑戰(zhàn)。我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展資金短缺且來(lái)源單一。一方面，政府對(duì)社會(huì)組織的資金支持不夠，另一方面，我國(guó)缺乏公益?zhèn)鹘y(tǒng)，民間捐贈(zèng)較少，從而，社會(huì)組織的發(fā)展主要依靠于自籌資金、少量的社會(huì)捐贈(zèng)和一定的服務(wù)收費(fèi)。社會(huì)組織資金的缺乏導(dǎo)致了其無(wú)法發(fā)揮相應(yīng)的服務(wù)作用，有些組織甚至為了生存，而開(kāi)展一些與其宗旨不相干的營(yíng)利活動(dòng)，帶來(lái)不良影響。

3.公眾面臨的挑戰(zhàn)

在中國(guó)社會(huì)高度轉(zhuǎn)型的背景下，公眾是參與社會(huì)管理的一個(gè)重要主體。公眾的參與既可以降低管理成本，也可以提高社會(huì)管理的質(zhì)量。但是，我國(guó)公眾在參與社會(huì)管理方面存在很多的問(wèn)題。

第一，公民意識(shí)淡薄。一方面，公眾參與意識(shí)不足。社會(huì)管理真正的主體是人民群眾，根本的動(dòng)力是人民群眾的首創(chuàng)精神，人民群眾自愿參與的社會(huì)管理才是真正有效的社會(huì)管理。[1]但是，在中國(guó)社會(huì)中，公眾存在著“參與無(wú)用”和“順民”的心態(tài)。造成這種心態(tài)的原因，一是由于傳統(tǒng)的落后觀念如“官本位”、“臣民”等思想的殘留；二是由于我國(guó)公民受教育程度不均衡，尤其是農(nóng)村地區(qū)的受教育程度仍很低。另一方面，公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)缺乏。雖然，現(xiàn)代社會(huì)中，公民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)比以往有了很大程度的提高，例如，對(duì)食品、健康風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注。但是，公民預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)仍然不足，且人們?cè)诿鎸?duì)諸多風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，往往是后知后覺(jué)，只有在接受到有關(guān)媒體等面向公眾的報(bào)道后，才意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

第二，公眾參與的渠道不暢。為了建設(shè)一個(gè)良好的政府與公眾的溝通渠道，中央及地方各級(jí)政府都在大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，打造網(wǎng)上民意表達(dá)平臺(tái)，為公民“擴(kuò)大有序政治參與”開(kāi)辟了更新、更方便的渠道。[2]但在社會(huì)管理的一些具體實(shí)施中，公眾卻面臨著一系列的問(wèn)題，例如，公眾參與的政策法規(guī)體系與機(jī)制不健全，制度保障機(jī)制不健全，公眾找不到一個(gè)有保障的渠道參與社會(huì)管理，這必然會(huì)影響到公眾在面對(duì)各種社會(huì)矛盾與風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)發(fā)出自己的聲音，削弱公眾參與的積極性。

第三，公眾的管理主體地位得不到認(rèn)同。長(zhǎng)期以來(lái)，政府被看作社會(huì)管理的主體，公眾在社會(huì)管理中處于被動(dòng)的地位，被視為“被管理者”，其在社會(huì)管理中的能動(dòng)作用被完全忽視了。這樣的結(jié)果是造成整個(gè)社會(huì)帶有被動(dòng)性和機(jī)械性的特點(diǎn)，造成社會(huì)管理十分的艱難。

三、中國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑探索

在新的社會(huì)管理體系中，政府是主導(dǎo)，社會(huì)是重點(diǎn)，公眾是基礎(chǔ)。一方面，政府起著主導(dǎo)作用，它對(duì)培育和發(fā)展“社會(huì)”具有重要的、不可替代的作用。另一方面，政府要注意培育和引導(dǎo)公眾參與社會(huì)管理的意識(shí)，調(diào)動(dòng)他們的積極性，發(fā)展他們的參與能力，從而避免出現(xiàn)黨政不分、政社不分的現(xiàn)象。這就要求準(zhǔn)確把握不同社會(huì)管理主體的角色和功能，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)分結(jié)合、政社互補(bǔ)的有序管理格局。

第一，轉(zhuǎn)變管理理念，強(qiáng)化政府職責(zé)。在復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境下，政府應(yīng)徹底拋棄“全能政府”觀念、拋棄“控制導(dǎo)向”的管理理念、拋棄“無(wú)限政府”定位，而轉(zhuǎn)向“效能型政府”、“服務(wù)型政府”和“有限政府”。為此，政府首先應(yīng)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，正確對(duì)待各種潛在的和顯性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。其次，政府應(yīng)最大限度的動(dòng)員各種社會(huì)力量參與社會(huì)管理，做到?jīng)Q策的民主化和科學(xué)化，防止出現(xiàn)相互推諉、權(quán)錢(qián)交易等現(xiàn)象。再次，政府應(yīng)構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)。由于中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性特點(diǎn)，在構(gòu)建和諧社會(huì)的過(guò)程中，不可能一蹴而就的被解決，因而，政府必須加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的建設(shè)，建立靈敏、迅速的反饋機(jī)制，及時(shí)處理風(fēng)險(xiǎn)事件，及時(shí)反思和調(diào)節(jié)。

第二，理順政府與社會(huì)組織的關(guān)系。按照現(xiàn)代社會(huì)管理理論，政府與社會(huì)組織應(yīng)該是良好的合作伙伴關(guān)系，而且是制度性伙伴關(guān)系。[3]“這種伙伴關(guān)系強(qiáng)調(diào)多元化的民主參與，即公民、民間組織以及基層行政人員等多元主體對(duì)公共治理的共同參與，從而達(dá)到政府與公民社會(huì)良好合作的新境界”。[4]一方面，政府應(yīng)該注重培養(yǎng)社會(huì)組織的獨(dú)立性與自主性，減少對(duì)其事務(wù)的行政性干預(yù)和對(duì)其日常事務(wù)的直接管理，而應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)組織管理的制度建設(shè)，完善相關(guān)的法律法規(guī)、以及完善社會(huì)組織的自律和他律機(jī)制，完善其內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)。另一方面，社會(huì)組織自身也應(yīng)加強(qiáng)自身的責(zé)任意識(shí)，更加自主地參與到社會(huì)管理的工作之中，同時(shí)，要提高組織成員的素質(zhì)，加強(qiáng)與所代表的階層的溝通，增強(qiáng)代表性。

第三，提高公民意識(shí)，使之成為社會(huì)管理創(chuàng)新的真正主體。一方面，政府應(yīng)建立健全公眾參與社會(huì)管理的渠道建設(shè)，通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等途徑，及時(shí)公開(kāi)政府信息，并進(jìn)一步加強(qiáng)公眾參與的制度保障，為公眾參與管理提供切實(shí)有力的支持。另一方面，公眾自身也應(yīng)不斷提升參與意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。首先，要破除傳統(tǒng)的“君臣”思想觀念，敢于并樂(lè)于參與，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)上的“政府微博”等渠道，主動(dòng)地表達(dá)自己的心聲。其次，培養(yǎng)理性的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。公眾不僅僅要更積極主動(dòng)地應(yīng)對(duì)與自身生活、發(fā)展有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，更要樹(shù)立一種理性風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。在這個(gè)過(guò)程中，政府和相關(guān)組織的引導(dǎo)作用又將不可忽視。從而，通過(guò)多方面的共同努力，最終使得社會(huì)管理創(chuàng)新這一主體——公民，在社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。