[摘要] 實(shí)現(xiàn)群眾利益訴求的有效表達(dá)是現(xiàn)代政治的基本要求。當(dāng)前，加強(qiáng)社會管理的任務(wù)對創(chuàng)新訴求表達(dá)機(jī)制提出了要求。通過回顧和總結(jié)上海近年來創(chuàng)新市民利益訴求表達(dá)機(jī)制的基本經(jīng)驗(yàn)，分析了當(dāng)前存在的一些問題，提出以技術(shù)化治理暢通訴求表達(dá)，創(chuàng)新群眾工作，提高治理有效性的基本政策思路。

改革開放30年來，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，政治、文化、社會等領(lǐng)域也發(fā)生了巨大變遷?？陀^地講，面臨如此劇烈的社會變遷，道德、法律、政策等制度性領(lǐng)域必然會發(fā)生諸如脫節(jié)、滯后、不匹配等問題，從而導(dǎo)致利益分配不合理、利益沖突多發(fā)、社會秩序“失范”，從而導(dǎo)致各種矛盾不斷累積，各種利益訴求日益激烈。面對這樣的形勢，黨中央多次提到要繼續(xù)黨的群眾路線，創(chuàng)新群眾工作，同時加快政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能，有效調(diào)節(jié)社會群體利益關(guān)系，充分回應(yīng)人民群眾利益訴求。

對于上海來說，同樣已進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，面臨經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化所帶來的許多新情況、新問題。在就業(yè)、社會保障、收入分配、教育、醫(yī)療、住房、物價、食品安全、交通等事關(guān)民生的主要領(lǐng)域，還存在不少問題需要解決。近年來，上海各級政府落實(shí)中央精神和要求，不斷創(chuàng)新和完善社會治理，對暢通群眾利益訴求表達(dá)渠道，進(jìn)行了一系列的探索。

從理論的角度看，這一系列體制機(jī)制的探索和實(shí)踐，可以認(rèn)為是延續(xù)了“行政吸納政治”的基本邏輯[1]，以技術(shù)化治理來化解政治參與相對不足情況下社會利益平衡和協(xié)調(diào)的難題。所謂技術(shù)化治理，主要是指通過完善技術(shù)流程和規(guī)范來提高社會治理的科學(xué)化水平，化解潛在的政治議程為技術(shù)性的行政管理問題來提高治理有效性[2]。雖然在有關(guān)研究中，不少學(xué)者對于現(xiàn)代社會中的技術(shù)化治理傾向也提出了質(zhì)疑和批評，但是筆者認(rèn)為，技術(shù)化治理模式在群眾利益訴求表達(dá)問題上具有積極作用，有利于提高治理有效性，而較少負(fù)面影響。這一實(shí)踐路徑也更加符合我國當(dāng)前政治制度的現(xiàn)狀和要求。在新的時代背景下，不斷優(yōu)化技術(shù)治理對于創(chuàng)新中國共產(chǎn)黨群眾路線和群眾工作，[3]提高黨的執(zhí)政能力，促進(jìn)社會和諧發(fā)展，具有重要的啟示。本文通過對近年來上海在這方面的探索和經(jīng)驗(yàn)回顧，對深化技術(shù)治理創(chuàng)新群眾工作，實(shí)現(xiàn)群眾訴求有效表達(dá)進(jìn)行了初步研究。

一、機(jī)制創(chuàng)新：以技術(shù)治理創(chuàng)新訴求表達(dá)的基本經(jīng)驗(yàn)

近年來，上海在通過完善技術(shù)治理提高社會管理水平方面進(jìn)行了一系列探索，取得了一定成績。從內(nèi)容上看，完善技術(shù)治理包括了從具體措施、方法、機(jī)制到體制、制度等多個環(huán)節(jié)。在這些環(huán)節(jié)中，關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是機(jī)制創(chuàng)新。

（一）創(chuàng)新群眾工作形式，完善信訪工作機(jī)制

上海各級黨政機(jī)關(guān)在創(chuàng)新群眾工作機(jī)制方面也進(jìn)行了大量探索，比較典型的有：（1）世博期間的黨建聯(lián)建工作機(jī)制。這一機(jī)制在世博會期間為溝通建設(shè)單位和社區(qū)居民，保障各項建設(shè)的順利推進(jìn)發(fā)揮了重要作用；（2）虹口區(qū)涼城街道“千人訪萬家”活動。2009年，社區(qū)黨工委發(fā)動3528名機(jī)關(guān)干部、黨員已走訪居民10436戶，半年時間就征集到群眾意見建議223條，辦理135件屬實(shí)際問題的意見，采納41條屬工作建議的意見；（3）閔行區(qū)的“大聯(lián)動”工作機(jī)制。閔行區(qū)通過在縱向建立區(qū)、街鎮(zhèn)、村居的三級網(wǎng)絡(luò)，橫向建立53家職能部門間的行政執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，統(tǒng)一在一個信息化平臺上，對區(qū)域內(nèi)各類民意訴求做到了一部熱線電話受理，各職能部門處理情況在網(wǎng)絡(luò)平臺上公示公開，有效提高了公共服務(wù)的效率和水平。

作為市民利益訴求表達(dá)的主渠道之一，近年來上海市在信訪工作方面也推行了大量創(chuàng)新性的舉措：（1）市四套班子領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系區(qū)縣制度。要求每月去區(qū)縣一次，聽取信訪總體情況，深入了解重點(diǎn)個案，約談重點(diǎn)信訪人等；（2）市領(lǐng)導(dǎo)到信訪辦直接接訪制度。通過領(lǐng)導(dǎo)接訪，解決重點(diǎn)個案，依此形成處理同類案例的規(guī)范；（3）區(qū)縣四套班子領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系重點(diǎn)信訪人制度。要求至少每月約談1到2次，避免重點(diǎn)信訪戶矛盾激化；（4）積極推進(jìn)信訪大廳建設(shè)。這主要針對區(qū)縣以下信訪渠道還不夠通暢的問題，要求到今年年底所有區(qū)縣建成“信訪大廳”，信訪辦和重點(diǎn)職能部門入駐，制定統(tǒng)一的辦理程序，做到一門受理、縮短信訪人和職能部門之間的距離，及時回饋；（5）開辟網(wǎng)上信訪渠道。當(dāng)前在市和區(qū)級層面已經(jīng)普遍開通了信訪網(wǎng)站，極大地方便了群眾反映各種問題和訴求。

（二）發(fā)揮人大政協(xié)職能，創(chuàng)新政治文明建設(shè)

目前，在市區(qū)兩級人大都建立了“人大代表聯(lián)系社區(qū)”制度，在每個街道社區(qū)設(shè)立人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，組織代表聯(lián)系社區(qū)、接待選民、集中視察和專題調(diào)研等工作，將閉會期間的代表活動有效納入制度化的軌道。在立法工作中，開始普遍采用聽證會制度和網(wǎng)絡(luò)征集民意的方式。浦東新區(qū)人大還專門制定了《關(guān)于加強(qiáng)社情民意收集工作的實(shí)施辦法》，各工委、各街道代表工作機(jī)構(gòu)、各鎮(zhèn)人大均為收集社情民意的責(zé)任主體，通過召開代表座談會、調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查以及信訪分析等定期收集匯總民意訴求，形成了制度化的民意訴求收集機(jī)制。

全市各級政協(xié)機(jī)關(guān)也發(fā)揮聯(lián)系各界、渠道通達(dá)的優(yōu)勢，不斷完善社情民意信息工作機(jī)制。近年來市政協(xié)提案工作的質(zhì)量和水平不斷提升，十一屆市政協(xié)32個界別每年提交的提案已達(dá)1000多件。市政協(xié)在人員編制緊張的情況下，成立綜合信息處作為專門工作機(jī)構(gòu)，編輯了《社情民意》、《建言》、《摯友諍言》等內(nèi)部簡報和刊物提交市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)。

（三）加強(qiáng)基層社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)群眾參與治理

近年來上海基層社區(qū)不斷創(chuàng)新群眾利益訴求表達(dá)的機(jī)制，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)：通過文明社區(qū)與和諧社區(qū)評選，對社區(qū)居民自治和參與提出了明確要求，在推動群眾參與以及積極回應(yīng)社區(qū)居民需求方面有了具體的工作抓手；探索實(shí)行社區(qū)議行分設(shè)的機(jī)制，在多個地方試點(diǎn)，通過議事機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)分設(shè)來增強(qiáng)群眾利益訴求表達(dá)；普遍招聘了一大批社會工作者，充實(shí)到各社區(qū)社工站，提高了社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)的水平；在盧灣區(qū)五里橋街道，基層社區(qū)首創(chuàng)了社區(qū)居民聽證會、評議會和協(xié)調(diào)會制度，取得了良好的效果；嘉定區(qū)太平村率先成立“新村民”管理委員會，以及黨支部和團(tuán)支部，讓外來人口自我管理、自我服務(wù)，被評為全國“民主管理第一村”；上海社區(qū)建設(shè)中還發(fā)現(xiàn)和培育了一批群眾意見領(lǐng)袖，如柏萬青等，通過他們更加充分地傳遞民情民意。

（四）加大群團(tuán)工作力度，培育引導(dǎo)民間組織

工會大力推進(jìn)各類非公企業(yè)的建會工作，重點(diǎn)推進(jìn)世界500強(qiáng)企業(yè)、港澳臺資企業(yè)“釘子戶”、私營企業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)的工會組建。制定了第一部規(guī)范職工代表大會制度的地方性法規(guī)《上海市職工代表大會條例》，并于2011年5月正式施行。重點(diǎn)推進(jìn)工資集體協(xié)商制度，計劃于2012年在所有建會企業(yè)實(shí)現(xiàn)全面的工資集體協(xié)商。團(tuán)市委成立了青年社會組織工作部，加強(qiáng)對青年社會組織的培育、服務(wù)和引導(dǎo)。工會、婦聯(lián)和共青團(tuán)等群團(tuán)組織還開展了大量調(diào)查研究，形成了大量研究報告、議案、提案和書面意見提交黨委政府和人大政協(xié)，對反映群眾利益訴求方面發(fā)揮重要作用。

在民間組織方面，上海在全國率先成了社團(tuán)管理局，各類登記注冊社會組織2011年達(dá)到10076家，與2001年的3878家相比，增長了159%，年均增長15.9%。同時，積極轉(zhuǎn)變政府職能，賦予民間組織更多職責(zé)，搭建新型政社合作平臺。如靜安區(qū)成立社會組織聯(lián)合會，搭建“1+5+X”政社合作平臺，很好地發(fā)揮了社會組織的橋梁紐帶作用。

（五）發(fā)揮媒體平臺作用，溝通研判民意輿情

近年來，上海各大報紙、電臺和電視臺都開辦了反映民情民意的節(jié)目和欄目，電臺如990聽眾熱線，電視如新聞坊、東視廣角，報紙如《文匯報》的社會縱橫等。這些節(jié)目和欄目大量反映市民群眾反映的社會問題和利益訴求，并通過輿論推動問題的解決，發(fā)揮了良好的社會效益。

依托網(wǎng)絡(luò)平臺，上海市在溝通政府與社會，傳遞市民訴求方面也進(jìn)行了有益探索。首先是全面開展“電子政務(wù)”，各級政府職能部門普遍建立網(wǎng)站，還通過專項網(wǎng)絡(luò)互動活動收集民意，開啟了網(wǎng)絡(luò)問政的新風(fēng)。如，市民政局開通962200社區(qū)服務(wù)熱線，全天24小時接聽群眾來電反映各種服務(wù)需求；全市公安系統(tǒng)開通政務(wù)微博，市局、分局、派出所、干警等各個層面普遍通過微博來加強(qiáng)與群眾的溝通。

二、瓶頸問題：進(jìn)一步暢通訴求表達(dá)的著力點(diǎn)

雖然上海在暢通群眾利益訴求表達(dá)方面取得了一定的成績，但是我們?nèi)匀恍枰匾暜?dāng)前仍然存在的瓶頸問題，繼續(xù)優(yōu)化技術(shù)治理來推進(jìn)這些問題的解決。

第一，群眾工作有待深化創(chuàng)新。在日益中產(chǎn)階級化的大都市社會中，傳統(tǒng)的“訪貧問苦式”的群眾路線已越來越不能與之適應(yīng)。在高度科層化的行政架構(gòu)和高度分化的社會結(jié)構(gòu)下，傳統(tǒng)的黨群一體、軍民一體自然融合的群眾工作也難以為繼。這些問題，都需要有新的機(jī)制和形式去突破障礙，實(shí)現(xiàn)群眾工作和群眾路線的時代化。

第二，利益訴求表達(dá)的有效性存在不足。從人大方面看，現(xiàn)實(shí)情況就存在兩個缺乏：一是缺乏對人大代表履行表達(dá)群眾利益訴求職責(zé)的監(jiān)督。有一些人大代表僅是掛名代表，開會不怎么來，或是來了不發(fā)言，或是發(fā)言盡挑好話說。而群眾對于這些代表是如何履職的，又無從知曉；二是缺乏對訴求處置情況的監(jiān)督。不少代表意見，因?yàn)椴块T之間的利益，以及一些難以向社會公開的原因，造成處置的擱置、拖延、不了了之。而對于普通群眾來說，在訴求表達(dá)中遭遇推諉、冷遇、求助無門的時候，就會逐漸喪失對黨和政府的信任，訴求表達(dá)手段走向激烈和沖突化。

第三，對群眾利益訴求的科學(xué)研究有待深化。由于我們對新形勢下的社會管理還認(rèn)識不足，對群眾利益訴求的規(guī)律還缺乏科學(xué)研究。譬如，對于當(dāng)前群眾利益訴求與社會心態(tài)的關(guān)系問題，現(xiàn)有的研究仍舊僅僅是套用一些傳統(tǒng)的意識形態(tài)概念，欠缺有深度的社會科學(xué)研究成果。當(dāng)前存在的很多問題，就是由于我們在理論研究上的滯后，理論說服力和解釋力不足。這就可能導(dǎo)致我們對形勢、事態(tài)和事件的反應(yīng)要么遲鈍，要么過度，同時缺乏話語領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

三、基本理念：依托制度完善、流程再造和信息公開暢通訴求表達(dá)

完善技術(shù)治理推進(jìn)訴求表達(dá)有效性，是一個包含多方面工作的系統(tǒng)工程。技術(shù)治理的根本，在于實(shí)效性，在于優(yōu)化流程、細(xì)節(jié)和執(zhí)行。也就是說要形成一個從理念到制度，再到機(jī)制、方法和具體措施的體系，使群眾路線和群眾工作不再停留于籠統(tǒng)的口號。從現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)前應(yīng)該重點(diǎn)加強(qiáng)制度化、信息化和公開化等機(jī)制和手段，來提高技術(shù)治理的水平。

（一）完善制度建設(shè)，促進(jìn)長效管理

只有構(gòu)建了行之有效的制度體系，才能保證工作的長效化和群眾訴求的有序化。構(gòu)建完善的群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制作為一個系統(tǒng)工程，涵蓋面廣，體現(xiàn)在幾乎所有部門的工作中，如何能夠真正形成一個有效整合的制度體系是需要進(jìn)一步探索研究的。要對分散在人大、政協(xié)、信訪、群團(tuán)、社區(qū)等各個渠道的群眾利益訴求表達(dá)行為進(jìn)行跟蹤研究，在此基礎(chǔ)上理順現(xiàn)有的各條線的工作，不斷完善各自的制度體系，做到軟硬協(xié)調(diào)，表達(dá)和回應(yīng)匹配，在戰(zhàn)略層面上能夠有效整合。

（二）創(chuàng)新技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)精細(xì)管理

群眾工作原有的工作體制和機(jī)制要進(jìn)一步強(qiáng)化細(xì)化，要化理念為制度，化制度為技術(shù)，建構(gòu)一個理念、制度和技術(shù)三個層次有機(jī)統(tǒng)一的政策體系。其中，尤其要在技術(shù)化層面上下工夫，通過具體化和操作化，在技術(shù)層面上形成有效的載體、平臺、方法和具體措施，通過技術(shù)來約束行為和暢通渠道。對技術(shù)層面工作的重視，也是提高工作科學(xué)化和精細(xì)化水平的核心要求，具體包括設(shè)施和硬件的建設(shè)，工作流程設(shè)計和再造，信息化平臺建設(shè)等，尤其要重視現(xiàn)代化信息技術(shù)手段的開發(fā)利用。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)訴求回應(yīng)

在當(dāng)前群眾利益訴求各種渠道中，要進(jìn)行全面的梳理，區(qū)分不同的情況強(qiáng)化對群眾利益訴求回應(yīng)的監(jiān)督，提高公共行政的透明度。對于信訪工作，可以推動信訪部門與行政監(jiān)察、行政復(fù)議和黨的紀(jì)檢功能相整合，強(qiáng)化工作力度。人大政協(xié)工作中，要提高議案、提案辦理率，通過公開化等手段強(qiáng)化監(jiān)督。對于群團(tuán)工作，要強(qiáng)化職能，賦予更多資源和職權(quán)，并改革完善體制機(jī)制。對于新聞媒體，要開放更大的言論空間，強(qiáng)化輿論監(jiān)督職能。

四、具體建議：進(jìn)一步完善訴求表達(dá)機(jī)制的幾個重點(diǎn)問題

完善群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制涉及面非常廣，也是一個長期的系統(tǒng)工程。同時也必須根據(jù)具體階段的要求，不斷調(diào)整工作的重點(diǎn)和具體任務(wù)。當(dāng)前，我們可以在以下這些方面加強(qiáng)推進(jìn)：

（一）加強(qiáng)黨務(wù)人才培養(yǎng)，推進(jìn)基層黨建科學(xué)化

要克服基層黨組織可能出現(xiàn)的組織渙散、黨的建設(shè)流于形式、黨建活動效果不佳等問題，必須提高基層黨建的科學(xué)化水平。要加強(qiáng)對基層黨務(wù)工作者的培訓(xùn)，提高他們的專業(yè)化水平和適應(yīng)新形勢下社會工作新要求的能力。首先需要繼承和發(fā)揚(yáng)我們黨歷史上群眾工作的優(yōu)良傳統(tǒng)和有效做法；其次還要充分借鑒現(xiàn)代社會工作等的理念和方法，把一些行之有效的做法融入到基層黨建活動中去；第三，要充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段推進(jìn)黨建科學(xué)化。

（二）完善行政管理體制，優(yōu)化公共服務(wù)流程

在處理群眾利益訴求的問題上，一個很重要的工作是完善行政管理體制，優(yōu)化服務(wù)流程。群眾往往會由于對行政服務(wù)流程不熟悉，而導(dǎo)致訴求表達(dá)無序、低效，進(jìn)而對政府工作產(chǎn)生怨氣和不滿?？梢越梃b人機(jī)工程學(xué)的思路，優(yōu)化行政事務(wù)受理中心的硬件設(shè)施和流程，改善服務(wù)體驗(yàn)，減少負(fù)面情緒郁積。繼續(xù)探索各條線和層級的服務(wù)整合，形成大受理、大聯(lián)動、大反饋的工作格局，提高公共服務(wù)獲得的便利性和快捷性。在基層社區(qū)，要進(jìn)一步擴(kuò)充“社區(qū)事務(wù)受理中心”的職能，優(yōu)化受理和服務(wù)流程。應(yīng)該整合現(xiàn)有公共服務(wù)熱線平臺，盡量做到受理一口化，流程科學(xué)化，職責(zé)明晰化，處置透明化。

（三）加快信訪大廳建設(shè)，推進(jìn)受理處置規(guī)范化

信訪工作需要進(jìn)一步完善體制機(jī)制，其中以硬件建設(shè)帶動軟件服務(wù)改善，以技術(shù)手段提升受理處置效率，可以成為一個突破口。具體而言，就要加快推進(jìn)區(qū)縣層面“信訪大廳”建設(shè)，解決區(qū)縣層面信訪渠道還不夠通暢和便利的問題。加大重點(diǎn)職能部門入駐力度，制定統(tǒng)一的辦理程序，做到一門受理，縮短信訪人和職能部門之間的距離，強(qiáng)化統(tǒng)一監(jiān)督，保證及時回饋信訪訴求。

（四）完善人大政協(xié)工作機(jī)制，強(qiáng)化民主參與監(jiān)督

逐步推進(jìn)人大代表的聯(lián)系信息公開，建立全透明的議案公開機(jī)制。特別是每次人代會上的簡報要通過網(wǎng)絡(luò)向社會公開，把每個代表的發(fā)言、所屬選區(qū)一并公開，讓人民群眾看看自己的代表有沒有表達(dá)自己的利益訴求。健全督查機(jī)制，必須對部門的處置議案提案的情況進(jìn)行全透明公開，通過這個公開途徑，給承辦部門以壓力，提高議案提案的辦理率。同時，這可以形成對代表所提意見建議的一種篩選過濾，在公開的平臺上讓人民群眾監(jiān)督，防止一些代表提出片面性的、或是并不代表多數(shù)人利益的訴求。

（五）強(qiáng)化群體組織職能，有效傳遞社情民意

當(dāng)前，我國人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體工作面臨著新的挑戰(zhàn)。各類社會團(tuán)體都要適應(yīng)新的社會形勢，轉(zhuǎn)變工作模式和機(jī)制，更加有效地行使職能。其中，對屬于國家機(jī)關(guān)的人民團(tuán)體，如工青婦等組織，要賦予更多資源，強(qiáng)化職能；對于體制內(nèi)其他社會團(tuán)體，尤其是公益性組織，要推動改革創(chuàng)新，加強(qiáng)監(jiān)管，最大限度體現(xiàn)其宗旨屬性；對于體制外民間團(tuán)體，要強(qiáng)化服務(wù)和指導(dǎo)，發(fā)揮其草根屬性具有的特殊優(yōu)勢，更加充分地傳遞群眾利益訴求。

（六）加強(qiáng)民意調(diào)查研究，科學(xué)有效回應(yīng)訴求

應(yīng)該整合現(xiàn)有各類社會管理和公共服務(wù)的信息系統(tǒng)，如熱線電話、網(wǎng)絡(luò)平臺等收集整合各類訴求信息，各級政府都要進(jìn)一步加快電子政務(wù)建設(shè)，借助現(xiàn)代技術(shù)手段構(gòu)建信息化的訴求表達(dá)和回應(yīng)平臺。對于民意訴求應(yīng)劃分不同類型，加強(qiáng)研究，分析原因，研判總體走勢，更加科學(xué)地制定政策。對于訴求內(nèi)容，要注意區(qū)分結(jié)構(gòu)性訴求和個體性訴求、直接利益訴求和間接利益訴求、建議類訴求與求決類訴求等不同類型，對現(xiàn)階段群眾最為關(guān)心的重點(diǎn)問題著重加以關(guān)注和解決。要關(guān)注網(wǎng)絡(luò)民意的研究和引導(dǎo)，建立專門隊伍，借助信息技術(shù)手段，及時收集和反饋網(wǎng)絡(luò)民意，加強(qiáng)引導(dǎo)和回應(yīng)。