【編者按】 社會管理創(chuàng)新理論研究需要結(jié)合當(dāng)前的社會問題予以思考，針對突出的社會矛盾提出有效的建議。群租現(xiàn)象是最近幾年來出現(xiàn)的一種新的社會問題，它與人民的衣食住行密切相關(guān)，與城市化的進(jìn)程密不可分，同時，它還與個人的權(quán)利義務(wù)等法律關(guān)系以及社會分配制度相關(guān)聯(lián)。如何有效治理群租現(xiàn)象是城市公共管理中的一個熱點(diǎn)，也是一個難點(diǎn)。本期采訪了理論界的專家學(xué)者和政府管理部門的研究者，他們從不同角度、不同層面探討了有關(guān)群租現(xiàn)象的相關(guān)問題。

[摘要]徐中振認(rèn)為，群租是日常生活中的一種現(xiàn)象，主要發(fā)生地是在社區(qū)內(nèi)部，因此，如何有效治理群租現(xiàn)象，社會自治管理是其中一個較為有效的途徑。不僅如此，對待群租問題還應(yīng)從社會管理創(chuàng)新的思路全面認(rèn)識，從群租社會根源上去根治群租現(xiàn)象。閆立認(rèn)為，群租的群體是弱勢群體，政府的取締政策是對弱勢群體的基本生存權(quán)的侵犯。從法治的理念上應(yīng)該給群租 一個合法的地位，將其納入法律的軌道，以人為本的理念，以社會管理創(chuàng)新的思維治理。阮山峰認(rèn)為，群租不單是房屋租賃問題，其涉及的范圍很廣，是一種較為復(fù)雜的社會現(xiàn)象。近幾年來雖然政府在治理群租的工作上有一定的成效，但是也存在許多問題，對于群租現(xiàn)象的治理，應(yīng)充分運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等多種手段進(jìn)行綜合治理。

【關(guān)鍵詞】 群租現(xiàn)象 社區(qū)管理 弱勢群體 政府職能

群租現(xiàn)象與社區(qū)自治管理

群租實際上是日常生活中的一種現(xiàn)象，不同的國家、不同地區(qū)，甚至同一國家同一地區(qū)的不同發(fā)展階段，對于群租，都不會有統(tǒng)一、固定不變的標(biāo)準(zhǔn)。由于群租的主要發(fā)生地是在社區(qū)內(nèi)部，因此，社區(qū)的自治管理是解決群租問題的一個有效途徑。我們應(yīng)該以社會管理創(chuàng)新的思路，注重比較全面地分析把握群租現(xiàn)象，注重比較具體地從社區(qū)治理的要求尋找解決群租問題的路徑與方式，積極地創(chuàng)造城市社會和諧的基礎(chǔ)環(huán)境與秩序。

一

群租是中國大規(guī)模城市化建設(shè)改造進(jìn)程中出現(xiàn)的新情況、新現(xiàn)象，也是大規(guī)模城鄉(xiāng)流動和急劇社會轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的新情況、新問題，具有非常復(fù)雜的社會內(nèi)涵。群租的發(fā)生從市場資源的配置方面來說是需求與供給之間的不匹配，由于我國當(dāng)前社會分配制度的不完善，階層群體之間的收入差距比較懸殊，同時也與當(dāng)前我國住房制度安排方面保障性公共物品提供的不足有關(guān)。發(fā)生群租的群體大多都是進(jìn)城打工的農(nóng)民工或是剛畢業(yè)的大學(xué)生，他們的收入很少，很難解決維持他們基本生活條件的成本，不得已才會以群租的生活方式居住下來。因為按說誰都不會喜歡居住在這樣的群租環(huán)境里，所以，群租并非這些人群的主動而為，他們實際上是“被群租”的一群。

群租的矛盾沖突一般主要發(fā)生在一些商品房居住區(qū)，相比群租的人群來說，商品房內(nèi)的其他業(yè)主們經(jīng)濟(jì)條件都比較好，對于居住環(huán)境和條件的要求比較高，往往會對群租人群比較排斥。由于群租使得居住單元里的人數(shù)增加，電梯等公共設(shè)施的使用成本增高，就容易發(fā)生鄰居之間、住戶之間的矛盾沖突。在整治群租現(xiàn)象過程中我們可以觀察到，當(dāng)這一群人從商品房小區(qū)被趕出去以后，他們就大量地轉(zhuǎn)移聚集到城市的城郊結(jié)合部，或者是舊城區(qū)的老房子里。在這些居住區(qū)域，由于其本身的環(huán)境比較簡陋，租戶與住戶之間的矛盾沖突就相應(yīng)減緩，但是隨之轉(zhuǎn)為了基層社會的管理層面上的矛盾，如環(huán)境衛(wèi)生、公共安全等等。

我們應(yīng)該看到的是，由于社會保障的公共政策、低端勞動力報酬的不合理，加之政府為他們提供的住房公共品的不足，才使得在城市化進(jìn)程中出現(xiàn)了這樣一群低收入人群的居住現(xiàn)象，也就必然帶來了社會的一些矛盾。首先公共管理方面，群租的行為方式，比如早出晚歸、亂接電線等，對周邊環(huán)境的影響很大，防火安全問題等各種各樣的情況也時有發(fā)生，這對城市公共管理方面就會帶來很大的挑戰(zhàn)。其次，從公共服務(wù)角度來說，也會面臨很多問題，比如對日常生活的服務(wù)問題，如何給他們提供公共服務(wù)，如何給他們進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)等一系列工作都會有更加復(fù)雜的情況。另外，由于他們的低成本生活，他們對市場的要求也是低廉成本，他們往往是通過馬路地攤的方式來滿足其需求，這就有一個低端的市場循環(huán)，而在城市改造中馬路攤販的不足又無形中增加了他們的生活成本，對公共負(fù)擔(dān)又有所增加了。

由此，我們在分析群租問題時就應(yīng)該考慮三個層面。首先是外部的，社會環(huán)境、社會公共政策上的不足。最近有報道，陸家嘴的金融城，為解決高端人群的居住困難，大規(guī)模地建造白領(lǐng)公寓。那么，我們就應(yīng)該知道，不僅高端的人力資本需要公共產(chǎn)品的提供，對于低端的勞動力，我們也應(yīng)該提供適合他們居住的公共產(chǎn)品。我曾在一次考察中看到，上海郊區(qū)某地在造一些農(nóng)民工的公寓，這種做法就是在逐步解決這個問題，是從社會公共政策上去考慮的。其次，我們從社會分配機(jī)制上來看，群租人群住不起房，最根本的原因還是收入太低，勞動報酬無以支付其居住成本.所以，政府現(xiàn)在正逐漸提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，提高底線，以維持在城市里的勞動力的簡單再生產(chǎn)。并且，我們還可以通過各種社會保障來降低其生活成本。比如說讓他們的子女能夠免費(fèi)獲得教育等，以另一種方式降低生活成本。如果這些事情都慢慢做起來以后，他們的收入和支出的結(jié)構(gòu)也就會慢慢調(diào)整，這也能逐漸從根源上去解決他們的居住問題，緩解群租問題。此外，我們應(yīng)該認(rèn)識到，一個城市里，如果有低端的勞動力群體的話，那就必定會有一部分適應(yīng)低端住房的市場，我們現(xiàn)在雖然推出了公租房，但公租房并沒能覆蓋到這樣的群體。如何讓他們在收入相對低的條件下體面地生活，并調(diào)整合理的報酬結(jié)構(gòu)，才是城市建設(shè)中要逐漸改變認(rèn)識和隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展來逐步解決的。群租是城市化進(jìn)程包含各種復(fù)雜社會問題的現(xiàn)象，我們必須要關(guān)注到這個問題，從其根源上來尋找方法，而不是把他們一趕了之，因為一趕了之解決不好問題，也解決不了問題。

二

這里我提出一個問題，為什么現(xiàn)在政府出臺的許多法律制度、政策規(guī)章都很難根治這樣一個又一個的矛盾，其根源就在于一個城市在建設(shè)過程中會吸納比較低端、低廉的勞動力，他們的生存方式就成為了城市建設(shè)中必然要面對的一個問題。過去這群人都是住在老的居民區(qū)里，一個由于房價比較便宜，另一個在老的居民樓里租戶和房東都在同一個空間里，他們之間除了租賃交易關(guān)系還有鄰里關(guān)系，相互之間還存在一種互相照料的情況。在一些社區(qū)工作開展得比較好的地方，居委會注意到要為這些外來住戶提供服務(wù)，成立外來妹俱樂部，逢年過節(jié)包粽子、包餃子，以此來關(guān)心他們，這樣緩解了生活的壓力和情緒上的緊張，增進(jìn)了原有居民與租客群體之間的和睦關(guān)系?，F(xiàn)在看來，隨著城市改造的進(jìn)程不斷推進(jìn)，老城區(qū)的老房子越來越少，這就使得這些低收入者越來越難找到租金低廉的住房，而只能轉(zhuǎn)向在商品房里以群租的形式生活。所以，我們這個城市一方面需要低廉的勞動力，另一方面城市改造又?jǐn)D壓了他們尋找低廉住房的空間，再加之政府為其提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)存在較大的局限和缺陷，使得這樣的現(xiàn)象和矛盾在今后一個時期中還會一而再再而三地不斷出現(xiàn)。因此，我們在發(fā)展城市空間的同時，也要認(rèn)真、全面地考慮這一部分人的住房問題，如何有一個合適的低端的租房市場。由于我們目前對于這部分群體的住房問題沒有一個制度的安排，沒有一個公共政策的關(guān)照，這就使得本來是市場交易的問題變成了一個社會問題，成為了城市化改造中的一個突出社會矛盾。

此外，當(dāng)前提出的人均幾個平方這樣一個居住空間的標(biāo)準(zhǔn)，本來是一個比較積極的法規(guī)，既是從城市基本公共管理要求出發(fā)的，也是一個比較好的體現(xiàn)出城市人道主義精神的要求。但是這樣一個法規(guī)和政策在一定程度上，還不能涵蓋一些低收入的群體，雖然其標(biāo)準(zhǔn)是不錯的，但是現(xiàn)實生活中很多低收入群體恰恰是沒有這樣的支付能力。這樣，我們依照此法規(guī)在管理中間就出現(xiàn)了縫隙，這個縫隙沒有得到彌補(bǔ)，以至于對群租人群來說，這個政策就失效了。因此在考慮如何彌補(bǔ)這個縫隙的時候，就應(yīng)該考慮更加具體的、對這類人群具有切實針對性的方案，這也就牽涉到社會機(jī)制的問題了。我們現(xiàn)在談創(chuàng)新社會管理，其中很重要的一個理念就是要強(qiáng)調(diào)“管理就是服務(wù)”。我們應(yīng)該如何對這類群體提供服務(wù)，來解決他們的住房問題，而不是說我們的標(biāo)準(zhǔn)提出來，你達(dá)不到這個標(biāo)準(zhǔn)我就要整治你。他沒有支付能力，政府就應(yīng)該考慮如何為他們提供公共產(chǎn)品，既形成法規(guī)又形成社會的機(jī)制，然后才能逐步地解決這個問題。從國內(nèi)外的經(jīng)驗來看，比如新加坡、中國香港，他們的住房里面就有一些保障型、福利型的公共產(chǎn)品，具體而又切實地針對一些低收入群體，幫助他們解決住房問題。

我認(rèn)為，群租實際上是日常生活中的一種現(xiàn)象，不同國家、不同地區(qū)，甚至說同一國家同一地區(qū)的不同發(fā)展階段，對于群租的概念都不會有統(tǒng)一的、固定不變的標(biāo)準(zhǔn)。因為從本質(zhì)上來看，群租本身就是日常社會生活中的一種現(xiàn)象，而且在某種意義上，它只是一個分析概念，不是法律上的或者說是普遍性的概念。我個人的觀點(diǎn)認(rèn)為，群租現(xiàn)象作為一個社會問題，它主要的發(fā)生地是社區(qū)，是在社區(qū)內(nèi)部的、社會生活中出現(xiàn)的一種情況，而與我們之前談到的公共安全、公共衛(wèi)生、防火防災(zāi)等這些不同。群租并非一個普遍概念性的問題，它在某個程度上來說是個人的事情，是由于經(jīng)濟(jì)條件差而采取的一種自我選擇的生活方式。在過去計劃經(jīng)濟(jì)年代，住房供應(yīng)非常短缺，人均住房面積在兩平方米以下才是住房困難家庭，那么，按照現(xiàn)在四平方米以下的標(biāo)準(zhǔn)來說就是群租了。所以，我提倡從社區(qū)內(nèi)部矛盾沖突來分析思考群租現(xiàn)象和問題，不要簡單把其看成是一個很剛性的問題，采取剛性的手段驅(qū)逐或者取締。我們必須從全面完善社會公共政策和推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)等方面把握，既要積極通過住房福利、住房保障的公共政策，也要積極通過社區(qū)生活服務(wù)等，為這些群體提供一個安全、合適的居住條件。

三

現(xiàn)在我們提出了社會管理創(chuàng)新，群租管理也要從這個創(chuàng)新的思路上去把握。首先應(yīng)該是依法管理。群租是一個新情況、新問題、新現(xiàn)象。依法管理的話，我認(rèn)為有關(guān)的法律和政策的法規(guī)應(yīng)加強(qiáng)針對性，針對性不僅是對于業(yè)主相互之間的矛盾、鄰里相互之間的矛盾，更重要的是要看到這樣一個群租現(xiàn)象，它對于公共管理、公共安全、公共秩序這樣一個影響。它可能是和整個的城市里各類人群，居住的這樣一種條件、一種方式相關(guān)，所以我認(rèn)為這種針對性，不僅針對現(xiàn)在提出問題來的業(yè)主們對群租的意見，同時立法也好、政策也好，都要考慮到群租的租戶們他們的實際居住的需求，以及解決這個需求的方法和困難。因為如果不解決這個問題，實際從根本上就很難改變這樣一種情況。

第二，所謂的這樣一種群租現(xiàn)象，從現(xiàn)象上來看，一般是社區(qū)內(nèi)部的關(guān)系，因此應(yīng)該是說通過社區(qū)的方法，比如通過鄰里之間的溝通、協(xié)商、相互之間充分交流看法意見，從而尋找到一個大家都能夠接受的方法等，形成一個規(guī)則來共同管理。對群租的所謂“整治”，我認(rèn)為不僅是政府要依法來整治，而且是小區(qū)的業(yè)主們他們之間是如何來調(diào)解的，這種方法才是比較有成效的。我們現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)的情況都是鄰里之間不能溝通，或者不能充分溝通，不能達(dá)成協(xié)議，然后一部分鄰居就訴諸政府，希望通過政府，通過行政調(diào)解的方式來解決。這樣，民間的調(diào)解能力就被擱置了，而不是通過社會調(diào)解的機(jī)制、自治的方法來解決。據(jù)我了解，在商品房地區(qū)有這樣一些辦法來解決群租現(xiàn)象，他們召開業(yè)主會議，業(yè)主們參與溝通，通過交流溝通，說服了出租房子的業(yè)主來出面整頓，或者是不再出租，或者是不再出租給群租這樣的對象，通過業(yè)主的作為來減少居住的人群。還有一個方面是在比較老的老城區(qū)、老公房、老里弄里，居委會開展了很多工作，比如說對外來媳婦的沙龍，號召她們來參與小區(qū)衛(wèi)生建設(shè)；成立他們自己的治安小組，通過防盜、防火教育把他們組織起來等等，激發(fā)他們的主人翁精神，融入到小區(qū)生活中。

第三，從國外的經(jīng)驗來說，除了政府、除了居民自己之外，還有一個很重要的力量，那就是社會機(jī)構(gòu)——志愿者組織，都一起幫助他們解決困難和問題。在我國的香港地區(qū)，曾經(jīng)發(fā)生過老城區(qū)比較破舊住宅區(qū)的火災(zāi)，事后當(dāng)?shù)氐闹驹刚呓M織醫(yī)療志愿者、法律志愿者等都介入了，在了解了居民的困難和問題之后，調(diào)動社會資源開展了掉換老化電線、整治消防通道等志愿者服務(wù)項目，還組織居民開展關(guān)于消防、衛(wèi)生的培訓(xùn)工作等。所以，除了政府、除了居民自己，可以由第三方這樣的公益組織、志愿組織，在外部來支持他們。現(xiàn)在在上海也已經(jīng)有了一些小型的草根組織、公益組織，他們有很多小型的項目，都是針對這些特殊困難群體，了解他們的困難和需求，然后向政府、向基金會申請項目資助，由志愿者去解決問題，這種方式也是比較有效的。

第四，從社會管理的角度來說，我們還要看到管理的全面性問題。不僅要看到群租問題主要出現(xiàn)地——新建的商品房地區(qū)，而且還要看到在很多老城區(qū)，雖然沒有發(fā)生或很少發(fā)生前面提到的比較普遍的問題，但不等于說在老城區(qū)就沒有了群租。而且，還應(yīng)該看到的是，在這些地方，因為公共設(shè)施條件更差，人群居住空間狹小，可能出現(xiàn)的公共安全隱患就會更大，電線老化、消防設(shè)施配備基本缺失等都在老城區(qū)的老房子里更為突出。另外還有公共衛(wèi)生條件相對新建的商品房也差很多，如何保持環(huán)境整潔和防止傳染病、流行病高發(fā)等問題，都是非常突出的矛盾。此外鄰里矛盾糾紛的調(diào)解等，都是社會管理所要考慮的。所以我認(rèn)為在群租管理上要強(qiáng)調(diào)管理的全面性，不能說出了問題，發(fā)生了沖突后才去解決，雖然有的地方表面上不存在普遍的沖突，但是從公共安全方面來說，還是存在著比較普遍性的隱患，必須加強(qiáng)全面的管理。

最后，我們應(yīng)該明確的是，每個城市里都有中低端勞動力群體的存在，他們在當(dāng)前收入比較低的情況下，必然需要一個低端的租房市場的存在。因此，為減少群租所帶來的隱患，我們一方面在公共政策上，比如以住房補(bǔ)貼來支持這類人群的住房問題；另一方面，社區(qū)要為其提供有效的幫助。比如在他們?nèi)胱∩鐓^(qū)以后，社區(qū)組織、居委會、街道以及業(yè)主等都應(yīng)主動與他們進(jìn)行溝通，讓他們也成為居民區(qū)的積極力量，一起來參與安全、保潔等公共管理事務(wù)，努力支持他們成為社區(qū)有序生活的擁護(hù)者、參與者。比如給他們培訓(xùn)，幫助他們建立城市生活的意識，如何來對環(huán)境承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任，成立租客巡邏隊等保障自己和其他住戶的安全，這些都可以有效地增進(jìn)群租人群與其他住戶之間的鄰里關(guān)系，從而從居民自治的角度上緩解群租矛盾，化解社會問題。

（徐中振，上海市社區(qū)發(fā)展研究會副會長、上海社會科學(xué)界聯(lián)合會科研處處長）