隨著我國經(jīng)濟、政治和思想文化的發(fā)展，社會正處于轉(zhuǎn)型期。在這一轉(zhuǎn)型期中，我國城市化進程十分迅速。據(jù)2010年11月1日零時為標準時點的第六次全國人口普查統(tǒng)計，大陸地區(qū)居住在城鎮(zhèn)的人口為665575306人，占總?cè)丝诘?9.68%。城市化在給我們帶來現(xiàn)代文明的同時，也伴隨著前所未有的挑戰(zhàn)，如人口膨脹、交通擁擠、環(huán)境污染、資源緊缺、災害頻發(fā)、文化沖突、城鄉(xiāng)差別等等。怎樣正確地認識城市，并通過足有成效的現(xiàn)代化城市管理，克服城市化進程給我們帶來的弊端，是我們必須正視和迫切需要解決的問題。

《創(chuàng)新社會管理理論?？罚ㄒ韵潞喎Q《理論專刊》）：要克服城市病，解決城市所存在的問題，使城市讓人們生活更美好，正確認識城市是很重要的。那么，怎樣認識城市呢？

蔣曉偉教授：什么是城市呢？英國城市經(jīng)濟學家Ｋ·巴頓說，現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會的“城市是一個在有限空間地域內(nèi)的各種市場（住房、勞動力、土地、運輸、商品等市場）交織在一起的網(wǎng)絡系統(tǒng)。”我國著名科學家錢學森也指出：“現(xiàn)代城市是以人為主體，以空間和自然環(huán)境的合理利用為前提，以集聚經(jīng)濟效益和社會效益為目的，集約人口、經(jīng)濟、科技和文化的空間地域大系統(tǒng)?！蔽覈恍┏鞘袑W的學者指出：城市是非農(nóng)業(yè)人口和產(chǎn)業(yè)密集的經(jīng)濟實體、社會實體和以土地等自然資源為物質(zhì)載體的有機結(jié)合的空間存在形式。由此可見，作為城市必須要有三個要素：①非農(nóng)業(yè)人口集中、②有一定的空間區(qū)域、③經(jīng)濟政治文化集聚中心，而且這三個要素必須有機地結(jié)合在一起。因此可以給城市下一個定義：城市是一定區(qū)域內(nèi)城市人口居住相對集中的經(jīng)濟、政治、文化和教育的中心。

認識城市，不可忽視城市的起源。城市的形成和發(fā)展經(jīng)歷了從“城”（統(tǒng)治與防衛(wèi)據(jù)點）到“市”（交易場所）、“城”與“市”緊密結(jié)合、城市功能逐步多元化的演進過程。人類社會先有“城”，后有“市”。在距今6000年前的半坡遺址看到，半坡人在居住地周圍挖掘深溝，以提防野獸和外部落的襲擊。如果把半坡村落視為城市的最初萌芽，深溝也就是當時相當于城墻的設(shè)施。待到人們發(fā)明筑墻技術(shù)后，城墻自然伴隨城市同時誕生，成為古代城市的顯著標志了。據(jù)史冊記載；“鯨筑城以衛(wèi)君，造郭以居，此城郭之始也?！边@大約是在距今約4500年前的原始社會晚期?！赌印て呋肌贰俺钦?，所以自守也。”《孟子·公孫丑下》：“三里之城，七里之郭，環(huán)而攻之而不勝?！薄对姟ご笱拧ふ坝　贰罢芊虺沙?，哲婦傾城”《箋》：“城，猶國也。”“城”是防衛(wèi)的據(jù)點，也是統(tǒng)治的據(jù)點，也是居住的據(jù)點。它的產(chǎn)生是基于貴族封地、戰(zhàn)爭和自然災害的因素。有了封地需要筑城；為了抵御侵略，為了防止自然災害，如水災、瘟疫等，同樣需要筑城。龍山文化泛指中國黃河中、下游地區(qū)約當新石器時代晚期的一類文化遺存。是銅、石并用時代文化，因首次發(fā)現(xiàn)于山東章丘龍山鎮(zhèn)而得名，距今約4350─3950年。這一時期文化的最顯著的特征便是城址的發(fā)現(xiàn)。如在山東地區(qū)，除城子崖龍山城址之外，還有壽光邊線王城址，陽谷、東阿、茌平三縣發(fā)現(xiàn)的八座城址，臨淄田旺村城址等。在河南則發(fā)現(xiàn)有淮陽平糧臺城址、登封王城崗城址、郾城郝家臺城址、輝縣孟莊城址等。

《易·系辭下》：“日中為市，致天下之民，聚天下之貨”《戰(zhàn)國策·秦一》“臣聞爭名者于朝，爭利者于市?！薄笆小笔巧唐方粨Q的中心，它的產(chǎn)生是基于生產(chǎn)力的提高，社會使商業(yè)從農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、手工業(yè)中分離出來；市是商品交換的平臺，是商品經(jīng)濟運行的主要的平臺。

“城”與“市”結(jié)合?！笆小弊鳛榻灰讏鏊c作為統(tǒng)治與防衛(wèi)據(jù)點的“城”的結(jié)合，是因為城中居民多，消費量大，便于商品交易；同時城的地理位置為地理要沖，是交通樞紐，也便于遠近居民來進行商品交易。所以“城”與“市”便自然合而為一，為“城市”?！俄n非子·愛臣》：“是故大臣之祿雖大，不得藉威城市；黨與雖眾，不得臣士卒”。唐杜甫《杜工部詩補遺》五《征夫》詩：“路衢唯見哭，城市不聞歌”。由此可見，我國在戰(zhàn)國時期就有了規(guī)?；某鞘?。

在認識城市起源的基礎(chǔ)上，我們必須認識城市的基本功能。城市有“防衛(wèi)”和“交易”兩個基本功能。既然城市是“城”和“市”的結(jié)合，那么，城市就起碼有兩個基本功能，即防衛(wèi)功能和交易功能。防衛(wèi)功能，包括對自然災害的防衛(wèi)和對外來入侵的防衛(wèi)；交易功能就是商品交換。中國古代將商人分為坐商，稱“賈”；行商稱“商”。

人類社會隨著農(nóng)業(yè)與商業(yè)、農(nóng)業(yè)與手工業(yè)進一步分工后，“城市”是理想的商業(yè)和手工業(yè)中心，城市與農(nóng)村逐步分離。城市中集中非農(nóng)業(yè)人口，成為經(jīng)濟、政治、文化集聚中心。城市的功能逐漸發(fā)展，不僅是統(tǒng)治與防衛(wèi)的據(jù)點，而且成為商業(yè)和手工業(yè)的中心，城市功能逐步多元化。

《理論專刊》：您提出先有“城”后有“市”，城市兩個基本功能的觀點很新穎。那么我們怎樣認識城市的兩個基本功能呢？

蔣曉偉教授：隨著人類社會文明的發(fā)展，城市的功能在不斷地增加。但隨著人類社會生產(chǎn)能力的提高，交易就衍生出一系列社會活動的形式，其中很多方面被城市所包容，如產(chǎn)業(yè)、服務業(yè)、文化科技等等；城市的內(nèi)容為之也在不斷地擴容。城市逐步發(fā)展為工業(yè)中心（17世紀-19世紀），產(chǎn)業(yè)中心（20世紀，能源、重輕工業(yè)、貿(mào)易、金融、科技、服務等中心）。概括地說，當代城市的功能是政治的中心、經(jīng)濟的中心和科學文化的中心。

現(xiàn)代社會隨著“市”的內(nèi)容不斷地擴容，并為城市所接受；也因為大規(guī)模戰(zhàn)爭的減少，人們對自然災害有效的規(guī)避，因此人類對城市防衛(wèi)功能有所忽視，甚至是無視。但美國2001年的9·11事件，說明了城市防衛(wèi)功能（防止戰(zhàn)爭功能）的重要性。2003年的“非典”在中國事件、2005年“卡特里娜”颶風席卷美國墨西哥灣沿岸三州、2008年5·12中國汶川地震、2009年“臺灣8·8水災”都說明城市防衛(wèi)功能（防止自然災害功能）的重要性。

任何忽視城市防衛(wèi)功能的觀點和做法，都將在人類社會的突發(fā)事件面前，給人民和國家造成重大的損失。我們必須樹立城市作為防衛(wèi)據(jù)點的理念，建立和完善城市的防衛(wèi)設(shè)施、系統(tǒng)和制度。

《理論專刊》：如果我們認識了城市，那么我們怎么來認識城市管理呢？

蔣曉偉教授：認識城市管理就要明確城市管理的范圍、目標和程序。

城市管理就是通過決策、計劃、組織、指揮、安排等手段，對城市的各方面事務進行有效的控制和協(xié)調(diào)，使城市各個方面井然有序而平安和諧?，F(xiàn)代化城市是一個經(jīng)濟系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)組成的復合系統(tǒng)，它同時進行著經(jīng)濟再生產(chǎn)、人口再生產(chǎn)和生態(tài)再生產(chǎn)，分別產(chǎn)生著經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。因此，現(xiàn)代化意義上的城市管理是一個綜合概念，包含了城市經(jīng)濟管理、城市社會管理、城市市政管理等三個方面。

2010年上海世博會閉幕發(fā)表的《上海宣言》向全球告示：城市要“創(chuàng)造面向未來的生態(tài)文明，追求包容協(xié)調(diào)的增長方式，堅持科技創(chuàng)新的發(fā)展道路，建設(shè)智能便捷的信息社會，培育開放共享的多元文化，構(gòu)筑親睦友善的宜居社區(qū)，促進均衡協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)關(guān)系?！币虼?，城市管理決定了現(xiàn)代化城市管理的目標是城市經(jīng)濟的繁榮發(fā)達、市民衣食住行的舒適便利和城市環(huán)境的清潔優(yōu)美，并促進經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。而城市管理的任務就是要解決城市在經(jīng)濟、社會、環(huán)境方面表現(xiàn)出來的追求目標與當前現(xiàn)狀之間存在的矛盾，即通常所說的各種各樣的城市問題或“城市病”。

現(xiàn)代化城市管理是一個系統(tǒng)工程，大致是一個從規(guī)劃管理到建設(shè)管理，再到運行管理的程序，也就是通常意義上的城市規(guī)劃管理、城市建設(shè)管理、城市運行管理三個環(huán)節(jié)，也稱城市管理三部曲?，F(xiàn)代化的城市管理應該同時協(xié)調(diào)城市管理的整個程序。只強調(diào)其中一個環(huán)節(jié)，而偏廢其他環(huán)節(jié)的城市管理理念是片面的，它會造成城市管理的缺損，結(jié)果影響城市管理整體效應的發(fā)揮。規(guī)劃管理是城市發(fā)展的龍頭，它為城市的發(fā)展指明方向；建設(shè)管理是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，它既是規(guī)劃的實現(xiàn)，同時又是城市運行的前提；運行管理是城市發(fā)展的關(guān)鍵，它是城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的直接、具體實現(xiàn)。

《理論專刊》：在城市管理中，我們必須把握的核心問題是什么？

蔣曉偉教授：在城市管理中，我們必須把握的核心問題是城市管理的法治化。

現(xiàn)代化意義上的城市管理是一個綜合概念，它包含協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、控制社會風險、保持社會穩(wěn)定等任務，這就決定城市管理需要運用多種手段，才能實現(xiàn)其任務。現(xiàn)代化的城市管理不能依靠以往那種以單一的手段包打天下的做法，而是需要將技術(shù)的、行政的、法律的、經(jīng)濟的、教育的諸種手段進行綜合運用，唯有這樣，才能進行現(xiàn)代化的城市管理，才能促進現(xiàn)代化城市的發(fā)展。但城市管理在運用綜合手段管理時，必須有一個城市管理的基本方略，這一城市管理基本方略必須與國家治國方略相吻合和一致。這就是城市管理的法治化。城市管理法治化是城市管理工作的靈魂，是現(xiàn)代化城市管理體制、機制和觀念的基石。

城市管理的法治化是我國現(xiàn)行憲法“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國基本方略在社會管理中的具體化。正如中國共產(chǎn)黨十五大政治報告所指出的那樣：“依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化……”我國社會經(jīng)濟、政治、思想文化的發(fā)展也迫切需要社會管理的法治化。

《理論?？罚撼鞘泄芾矸ㄖ位瑢崿F(xiàn)的基礎(chǔ)如何？

蔣曉偉教授：自從改革開放以來，我們奠定了很好的城市管理法治化基礎(chǔ)；這一基礎(chǔ)，較農(nóng)村更為優(yōu)越。

我國經(jīng)濟關(guān)系的變更，奠定了城市管理法治化的經(jīng)濟基礎(chǔ)。文化大革命結(jié)束后，以鄧小平為代表的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導集體，睿智地首先對傳統(tǒng)的經(jīng)濟體制進行改革，改革不適應社會主義初級階段的建立在高度公有制基礎(chǔ)上的計劃經(jīng)濟。1992年確立了我國實行社會主義市場經(jīng)濟的經(jīng)濟體制。市場經(jīng)濟需要不同所有制經(jīng)濟公平競爭、平等發(fā)展，需要公開、公平、公正的市場秩序，需要確立新的分配制度和社會保障體系；特別是我們國家加入WPO以后，國際貿(mào)易規(guī)則通過立法成為我國經(jīng)濟制度的一個組成部分；這一切都需要我們用法制對經(jīng)濟關(guān)系和經(jīng)濟秩序加以調(diào)整、規(guī)范和指引，經(jīng)濟關(guān)系和經(jīng)濟秩序是社會關(guān)系和社會秩序的有機組成部分。因此，社會主義市場經(jīng)濟奠定了我國新時期城市管理法治化的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

我國政治體制的改革，奠定了城市管理法治化的政治基礎(chǔ)。隨著我國經(jīng)濟體制的改革，社會主義市場經(jīng)濟的不斷健全和完善，黨和國家同時積極推進政治體制的改革：堅持和完善人民代表大會制度，完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作制，完善各民主黨派各愛國團體的政治協(xié)商制度，完善民族區(qū)域自治制度，建立基層群眾自治制度，制定并實施包括現(xiàn)行憲法在內(nèi)的大量的法侓和法規(guī)，從而使國家重要的社會關(guān)系做到“有法可依”；隨著民主制度不斷健全和完善，國家迫切需要民主制度的規(guī)范化和制度化。在此基礎(chǔ)上，城市管理法治化也勢在必行。

全民民主和法治意識增強，奠定了城市管理法治化的思想基礎(chǔ)。改革開放，使國家社會主義市場經(jīng)濟逐步地健全和完善，使民主與法制建設(shè)不斷深化，也使民主和法治理念在全民不斷地普及和提高。全民的民法意識，即契約觀念、權(quán)利觀念、自由觀念、平等觀念空前增強；憲法意識，即公民的主體觀念、參與觀念、表達觀念、監(jiān)督觀念、控權(quán)觀念逐步樹立和增強。同時在快節(jié)奏的市場經(jīng)濟秩序中，一部分人不堪重負而寄托于宗教也不可避免；互聯(lián)網(wǎng)的普及使意識形態(tài)上的逐步多元化已不可避免。所有這些思想意識領(lǐng)域的變化和發(fā)展，使國家需要用充分反映廣大人民群眾意志的憲法和法律去統(tǒng)一、協(xié)調(diào)人們的思想意志，規(guī)范人們的行為，團結(jié)廣大人民群眾。因此全民民主和法治意識不斷增強的思想基礎(chǔ)，促進了城市管理法治化進程。

城市較農(nóng)村，有更多的管理法治化的生成條件，這主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，城市職業(yè)多樣化，導致人們行為方式多樣化，這需要法律的調(diào)整和規(guī)范；第二，城市開放、沿海、商業(yè)重鎮(zhèn)的地理位置，是改革開放的前沿，需要良好的法治化環(huán)境；第三，城市現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)需要建立協(xié)作、信用機制，這需要規(guī)則去調(diào)整；第四，城市大眾現(xiàn)代化的消費，如國際名牌、信貸、保險、轎車、房宅、文化消費等，給市民帶來更多的自由和秩序要求；第五，城市社會集聚中產(chǎn)階層，他們更迫切要求社會穩(wěn)定和實現(xiàn)法治；第六，城市眾多社會組織的理性規(guī)則，促進了社會管理的法治化。

《理論?？罚簩嵭谐鞘泄芾矸ㄖ位?，這意味著我們要實行與以往不同的治理模式，這一不同的治理模式是怎樣的？

蔣曉偉教授：模式是人們在生產(chǎn)和生活實踐中，經(jīng)過經(jīng)驗的積累和升華，形成分析問題和解決問題的帶有規(guī)律性的定式。城市管理法治化的治理模式，就是人們在社會管理的法治實踐中，經(jīng)過不斷的社會實踐，形成用法治化方式分析社會問題和解決社會問題的帶有規(guī)律性的定式。城市管理法治化的基本模式就是實行“社會本位”。

1949年新中國成立以后，直至1978年改革開放以前，我們實行高度公有制基礎(chǔ)上的計劃經(jīng)濟。在這一經(jīng)濟條件下，社會資源是由國家通過中央政府壟斷，并通過國家計劃進行配置，公共利益隨之進行統(tǒng)一分配，而個人的利益完全交由以國家去關(guān)心和保障。在國家利益優(yōu)先的條件下，個人利益絕對服從國家利益，國家利益絕對優(yōu)于個人利益，這成為當時社會普遍公認的觀念和行為準則。這種“國家本位”的治理方式，伴隨著特定條件下革命的熱情和權(quán)威政治，強調(diào)形式上的公平：“大鍋飯”，但犧牲了效率，經(jīng)濟始終處于物資的短缺狀態(tài)，未能解決全國的溫飽問題，更談不上實現(xiàn)小康社會。

1978年改革開放以后，我國社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立，不同所有制經(jīng)濟，包括公有制經(jīng)濟、私有制經(jīng)濟、外國資本所有制經(jīng)濟、混合所有制經(jīng)濟等公平競爭，平等發(fā)展，資源的配置不再依靠計劃，而是依靠市場。但傳統(tǒng)的以政府為主導的對國家資源配置的管理模式，并沒有隨著經(jīng)濟體制的改革而打破，除了中央政府以外，地方各級政府也成了國家意志的體現(xiàn)者和貫徹者，享有公共事務管理資格的主體，政府行使著對全社會一切事務控制和管理的權(quán)力。政府的管理和服務是建立在政府需要的基礎(chǔ)上，包括對經(jīng)濟指標和政績的追求。多年來，在法治國家尚未建立、缺乏必要的監(jiān)督和約束機制條件下，“政府權(quán)力部門化”、“部門權(quán)力利益化”、“部門利益習慣化”等問題日趨嚴重，以權(quán)謀利的政府趨利行為，違背了政府是人民公仆的基本宗旨，較為嚴重地侵害了企業(yè)和公眾的利益，損壞了政府在公眾中的形象，為腐敗的滋生提供了土壤。同時，政府“職能無限，責任有限”的體制，不斷擴容相應的政府機構(gòu)、管理部門和管理人員，從而導致政府機構(gòu)林立、人員膨脹，行政效率低下，行政成本高昂。在“政府本位”體制的支配下，政府直接面對大量宏觀、微觀的管理活動，出現(xiàn)了管得過多、統(tǒng)得過死的局面。因此正如鄧小平同志所指出的：“我們的各級領(lǐng)導機關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會單位，讓他們真正按照民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政機關(guān)，拿到中央部門來，就很難辦。誰也沒有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情”。“政府本位”的管理體制追求全能而效率低下，控權(quán)缺失而導致腐敗，與民爭利而失去公平。

社會治理經(jīng)過了“國家本位”，面對著“政府本位”，其問題和弊端是顯而易見的。我們必須找到一種新的治理模式，使之與我們經(jīng)濟、政治、文化的發(fā)展相適應。

“社會本位”是一種較為理想的治理社會的模式，它是城市管理法治化的治理方式。社會本位要建立“委托―代理”模式。國家的一切權(quán)力屬于人民，人民是國家的主人，國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員是人民的代理人，是人民的公仆；國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員只有人民通過法律賦予的職權(quán)。政府職權(quán)即責權(quán)，是不能放棄、拋棄，必須要依法履行的；所以政府職權(quán)首先是義務，它要通過為人民、為社會服務而實現(xiàn)的。政府在經(jīng)濟、社會與管理活動中，首先必須考慮公民的利益，也就是追求公民利益的最大化，同時必須保障公民的意志在整個社會管理中的決定地位?！吧鐣疚弧钡某鞘泄芾砟Ｊ竭€需要建立法律的權(quán)威，社會要靠法律來維系，因為法律是廣大人民群眾制定的、反映人民群眾共同意志和利益的行為規(guī)則，這是社會的正義、社會的真理、社會的最高行為準則，其他任何思想、任何學說、任何行為規(guī)則有其群體接受的局限性，而不可能成為人人必須遵循的行為規(guī)則，都不能替代全社會認同的法律。因此，法律在現(xiàn)實生活中是至高無上的?！吧鐣疚弧钡某鞘蟹ㄖ位卫砟Ｊ綇娬{(diào)“人民當家作主”，強調(diào)公開、公平、公正的社會秩序，追求最大程度的社會公平。

《理論?？罚耗芊襁M一步給我們介紹城市管理法治化的內(nèi)涵？

蔣曉偉教授：城市管理法治化就是要使充分反映人民群眾意志的法律，在城市管理過程中得到普遍的貫徹實施，真正體現(xiàn)人民是城市的主人，是社會最重要的主體，包括管理城市的主體。那么，城市管理法治化的基本內(nèi)涵是什么呢？

第一，建立市民和村民是城市管理最重要主體的體制和機制。國家的一切權(quán)力屬于人民，這是民主國家的基本制度，要真正實現(xiàn)“國家的一切權(quán)力屬于人民”，落實在具體的制度上，落實在現(xiàn)實生活中，就是市民和村民是城市社會和農(nóng)村社會管理最重要的主體。市民和村民對社會管理要通過人民代表大會制度體現(xiàn)出來，也包括廣大市民和村民通過各種組織，如自我管理、自我約束、自我發(fā)展的社區(qū)組織、行業(yè)組織、職業(yè)組織等直接參與社會管理，這一社會管理的內(nèi)容不僅是事務性的，而且應當是決策性的，如問責、聽證、巡訪、公益訴訟、法規(guī)制定等，以及市民和村民對各級各類國家機關(guān)，包括對政府的有效監(jiān)督等形式加以實現(xiàn)。馬克思在《德意志意識形態(tài)》中，對當時西方的市民社會極為贊賞，認為市民社會能使人民獲得平等的社會地位，并能以市民的權(quán)利制約國家的權(quán)力。

第二，對國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員實行有效的控權(quán)。從人性的弱點和權(quán)力的特性來說，必須對對國家各級機關(guān)行使權(quán)力有效的控制。正如法國大革命時期的思想家孟德斯鳩所說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！焙\濤也指出“沒有監(jiān)督制約的權(quán)力必然導致腐敗，對權(quán)力的有效制約是依法治國的必然要求?！睆臋?quán)力授受關(guān)系來講權(quán)力控制的必要性，這是因為：一是權(quán)力授受關(guān)系實際上是權(quán)力所有者與權(quán)力使用者分離的狀態(tài)，所有者和使用者是具有不同利益的實體，二者之間的利益差別導致了權(quán)力使用者能否按照所有者意志在正確的軌道上行使權(quán)力處于兩可之間；這樣，權(quán)力所有者要維護自己的合法利益就不能對權(quán)力運行不管不顧、聽之任之，而必須加強對權(quán)力行為的控制和引導，使之朝著保護自己利益的方向前進。二是授受關(guān)系本身意味著權(quán)力所有者有資格制約和監(jiān)督用權(quán)者的一切用權(quán)行為。在授受關(guān)系中，授權(quán)者只是暫時性地讓渡了權(quán)力的使用權(quán)，并非所有權(quán)，他有權(quán)力對一切用權(quán)行為實行必要的監(jiān)控。

法律控權(quán)本身是一種制度架構(gòu)，權(quán)力控制需要通過一定的形式和途徑，從以往的實踐看，這種途徑大體上有兩種：一是權(quán)力制約，二是權(quán)力監(jiān)督。兩者各側(cè)重于不同的角度并相互作用，以確保權(quán)力運行的合法性和安全性。

城市管理法治化，就需要運用人民的權(quán)利去控制國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員權(quán)力的運用，不僅是在國家權(quán)力行使上建立互相制約和監(jiān)督的制度，而且廣大人民要充分運用多種參與形式，包括運用言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威等自由，以避免國家機關(guān)及其工作人員濫用權(quán)力，違背人民的意志，損害人民的利益。因為城市集中了大多數(shù)的國家利益。

《理論專刊》：能否進一步給我們介紹城市管理法治化所要把握的基本原則？

蔣曉偉教授：原則是事物的本質(zhì)，是從事物中抽象出來的的原生規(guī)則。從認識論上說，原則是看待問題、處理問題的準則?；驹瓌t是事物本質(zhì)的核心部分，是事物所有原則中最重要的、起決定作用的原則，它的存在決定著事物其他原則的性質(zhì)、方向和程度?；驹瓌t也是看待問題、處理問題的最重要準則。因此，在闡述城市管理法治化問題時，確立城市管理法治化的基本原則尤為必要。

第一是民主化原則。民主是在一定民眾的范圍內(nèi)，按照平等和少數(shù)服從多數(shù)原則來共同管理國家事務的社會制度。城市管理法治化的民主原則要體現(xiàn)：城市管理最重要主體是廣大市民和村民，廣大市民和村民要參與城市管理的全過程，包括事務性管理和決策性管理，行政性管理和專業(yè)性管理，社會性管理和政治性管理；城市管理法治化的民主原則還要體現(xiàn)廣大市民和村民在城市管理中，運用人民的權(quán)利去控制國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員權(quán)力；城市管理法治化的民主原則還要求更多地包容少數(shù)人的意志和利益，并為少數(shù)人的意志和利益尋求可能的存在空間，這樣能使社會關(guān)系更為和諧。

第二是社會化原則。城市管理法治化的社會化原則是，在城市管理中，社會組織、市民和村民能解決的事情，由社會組織、市民和村民依照法律規(guī)定加以解決，盡量減少國家機關(guān)的介入和參與。社會管理法治化需要有高度的社會自治，并逐步培植大量的非政府性社會組織，如社區(qū)自治組織、行業(yè)自治組織、職業(yè)自治組織等。發(fā)達的社會自治能最充分體現(xiàn)市民、村民的意志和利益；并以最低成本、最有效地滿足城市民眾的大多數(shù)公共品需求，同時也為政府權(quán)力劃定一個界限，限制政府權(quán)力的濫用。

城市管理法治化的社會化原則，還需要改變政府職能，政府要成為服務政府。政府通過為社會提供良好、及時的服務，從而履行政府對社會管理的職能。這些良好、及時的服務通常包括：①公共安全服務（公安、消防、民防等防災救災）、②公共設(shè)施服務（文化、教育、衛(wèi)生、康樂、休息等設(shè)施完好）、③公用事業(yè)服務（交通、能源、電信等）、④公共福利服務（對弱者、失敗者和生老病死的救助）、⑤公共衛(wèi)生環(huán)保服務（防疫、保健、環(huán)境治理和生態(tài)保護）、⑥公共關(guān)系服務（保障眾多的社會中介組織，如行業(yè)協(xié)會、社區(qū)自我管理及優(yōu)質(zhì)服務）、⑦公共信息服務（準確、及時、全面公布法規(guī)、政策，并提供咨詢）、⑧公共經(jīng)濟服務（在本城區(qū)提供足夠的勞動力、先進的技術(shù)、充足的資金、商貿(mào)的政治保險、以及對本地產(chǎn)品的大力宣傳介紹）?？傊獮槌鞘刑峁┝己玫纳鷳B(tài)環(huán)境、良好的生產(chǎn)力發(fā)展環(huán)境、良好的社會保障環(huán)境。

第三是科學化原則。城市管理法治化的科學化原則，就是城市管理要從實際出發(fā)，實事求是，積極探索和掌握社會管理的客觀規(guī)律。這一科學化的原則實際上與民主化的原則是緊密結(jié)合起來的，即科學化要建立在人民當家作主的體制和機制上面，要建立在實現(xiàn)廣大人民意志和利益基礎(chǔ)上，并做到程序公正。城市管理法治化的科學化原則具體包括：城市管理決策科學化、計劃科學化、組織科學化、指揮科學化、并注重法治化城市管理的體制、機制的創(chuàng)新。使城市管理的體制和機制能調(diào)動一切積極因素，激發(fā)全社會的創(chuàng)造活力；能正確反映和兼顧不同方面群眾的利益，正確處理人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾，妥善協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系；正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，使社會關(guān)系相互協(xié)調(diào)相互促進，確保社會穩(wěn)定。

第四是長效化原則。城市管理法治化的長效化原則，就是城市管理中依法貫徹持續(xù)性的管理目標、持續(xù)性的管理行為，持續(xù)性的管理效果。具體包含五方面內(nèi)容：第一，長效管理是源頭導向的管理，即從問題的源頭找原因，避免頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳、治標不治本的城市管理方式，從體制性源頭、行為性源頭、發(fā)展性源頭等諸方面查找問題的原因；第二，長效管理是目標導向的管理，即以實現(xiàn)具體目標為方向的社會管理，目標為總目標和分目標，層層推進目標的管理。與之相對應的是以投入為導向的管理，注重的是投入；目標導向的管理，注重產(chǎn)出，目標的實現(xiàn)。第三，長效管理是強調(diào)日常控制的管理；即注重城市管理的常態(tài)化和制度化，有突擊整治，但不以突擊整治為管理的常用手段，而僅作為常態(tài)管理中應急狀態(tài)的補充。第四，長效管理是系統(tǒng)過程的管理；即對城市管理的時間系統(tǒng)、空間系統(tǒng)和程序系統(tǒng)進行全程控制，時間上有階段性目標，空間上也有階段性目標，并注重程序的合法性和公正性，建立公開、公平、公正的城市管理機制。第五，長效管理是局部朝全局發(fā)展的社會管理，即城市管理要從局部開始，集中力量從點到面；而不是全面鋪開，從面到點；前者可能集中優(yōu)勢兵力，各個擊破；后者可能漫無邊際，顧此失彼。

《理論?？罚撼鞘泄芾矸ㄖ位木唧w要求是什么？

蔣曉偉教授：城市管理法治化的具體要求還是要貫徹社會主義法制的十六字要求，即：有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

“有法可依”是普遍有法的原則，也就是說，國家要根據(jù)社會關(guān)系特別是社會經(jīng)濟關(guān)系發(fā)展的需要，逐步制定出完備的城市管理方面的法規(guī)以供人們遵循，這是實現(xiàn)城市管理法治化的前提?！坝蟹ū匾馈笔瞧毡槭胤ǖ脑瓌t，即一切國家機關(guān)和國家機關(guān)的工作人員，一切社會組織和全體公民，都必須嚴格遵守憲法、法律以及城市管理方面的法規(guī)，切實依法辦事和守法；這是實現(xiàn)城市管理法治化的中心環(huán)節(jié)?！皥?zhí)法必嚴”是嚴格依法辦事的原則，即一切國家機關(guān)和國家工作人員，在城市管理的實踐中要嚴格遵守法律的規(guī)定，切實依照法律辦事，維護法律的尊嚴和極大的權(quán)威，決不允許偏離法律而亂“司”其法，其中重點是國家執(zhí)法機關(guān)適用法律的活動?！斑`法必究”是法律面前人人平等的原則，即一切違法犯罪行為都必須被依法追究法律責任，決不允許任何組織和個人享有法外特權(quán)，逃避法律制裁，這是實現(xiàn)城市管理法治化的得以實現(xiàn)的有力保障。正如鄧小平所說的那樣：“公民在法律和制度面前人人平等。不管誰犯了法，都要有公安機關(guān)依法偵查，司法機關(guān)依法辦理，任何人都不能干擾法律的實施，任何犯了法的人都不能逍遙法外?！?/p>

《理論?？罚撼鞘泄芾矸ㄖ位诰唧w實施中，要正確處理哪些關(guān)系呢？

蔣曉偉教授：城市管理法治化要使城市管理的各個要素、各種法律關(guān)系有機結(jié)合、彼此作用、互相影響、協(xié)同發(fā)展，從而產(chǎn)生整體效益的最佳化。主要包括以下幾方面的法律關(guān)系：

第一，要處理好立法、執(zhí)法和守法的協(xié)同性關(guān)系。城市管理立法要著眼于執(zhí)法和守法的現(xiàn)實性，即立法要與社會經(jīng)濟、政治文化的發(fā)展相協(xié)調(diào)，與執(zhí)法水平和守法意識相適應；必須注重健全和完善百姓身邊的事關(guān)民權(quán)和民生的法律，將這些法律真正地走進百姓生活，惠及百姓、給百姓幸福感，使百姓認識到法律就是我的權(quán)益，法律就是我的幸福生活，法律就是公平正義，從而促進全社會對法律的信仰、對法律的追求、對法治的向往。城市管理執(zhí)法要遵循立法的原則和宗旨，并考慮守法現(xiàn)實的實際情況，即在“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的基礎(chǔ)上做到正確、合法、及時，同時盡量體現(xiàn)合情合理；執(zhí)法在方法上，要柔性與剛性結(jié)合，即情理與強力結(jié)合，并體現(xiàn)有原則的適度的寬容；執(zhí)法的程序公正與實體公正同等重要，在執(zhí)法中要恪守程序的合法。守法既要遵循立法的精神和宗旨，又要考慮執(zhí)法的立場，即做到自覺遵法、自覺守法、配合執(zhí)法。

第二，要處理好公民、社會組織與政府參與社會管理的協(xié)同關(guān)系。必須建立市民和村民是城市管理最重要主體的體制，建立服務政府的體制；市民和村民通過人民代表大會和其他社會組織來實現(xiàn)自己的利益，政府則通過市民和村民的授權(quán)，來維護市民和村民的共同利益；兩者對社會管理協(xié)調(diào)一致。要處理好政府管理與社會管理的協(xié)同關(guān)系，形成政府在提供服務的過程中發(fā)揮城市管理的積極作用，由此改變政府的職能和管理成本。建立社會組織和市民更多參與城市公共管理的體制，增強社會參與管理的意識與自覺性。使社會組織與政府協(xié)同管理效果的最優(yōu)化。國家有必要通過法律，開放社會自治空間，如開放社區(qū)范圍、公益范圍、專業(yè)領(lǐng)域范圍管理事務；并制定社會自治的制度框架，從法律、道德、行規(guī)、習俗等方面保障公民參與權(quán)利的實現(xiàn)；同時培育公民的自治意識，從小樹立：必須依靠自己去管理自己，并克服生活中的問題；對政府，只在迫不得已的時候才向它求援。

第三，要處理好對物的管理與對人的管理的協(xié)同性關(guān)系。城市管理包括對物，即維護城市基礎(chǔ)設(shè)施正常運轉(zhuǎn)的養(yǎng)護管理和對人，即市民行為方式和社會道德管理兩個方面。由于人是對城市公共環(huán)境產(chǎn)生影響的行為主體，因此需要把對人行為的管理作為城市法治化管理的重要內(nèi)容。對人的管理，最終要改變?nèi)藗兊男袨榉绞?，使人的行為方式符合時代的公民精神。我們要通過宣傳教育、賞罰分明等方法，注重營造法治環(huán)境，培育廣大市民基于權(quán)利觀念、責任觀念、程序觀念的為人民勇于擔當，為社會勇于擔當，為國家勇于擔當?shù)墓窬?，并使這種公民精神化為全體公民的實際行動。

第四，要處理好行政、經(jīng)濟、教育、法律等城市管理手段協(xié)同性關(guān)系。法治化的城市管理不能依靠以往那種以單一的手段包打天下的做法，而是需要將技術(shù)的、行政的、法律的、經(jīng)濟的、教育的諸種手段進行綜合運用，唯有這樣，才能進行現(xiàn)代化的城市管理，才能促進現(xiàn)代化社會的發(fā)展。技術(shù)手段是運用包括信息技術(shù)在內(nèi)的現(xiàn)代科學技術(shù)管理城市的方式；行政手段是政府運用行政職權(quán)為社會提供全方位的服務的城市管理的方式；法律手段是全體公民、社會組織和各級各類國家機關(guān)通過各種法律、法規(guī)的制定、實施和遵守來管理城市的方式；經(jīng)濟手段是社會組織和國家機關(guān)依據(jù)客觀經(jīng)濟規(guī)律，運用價格、工資、稅收、投資、獎金、罰款等經(jīng)濟杠桿，影響和調(diào)節(jié)各類社會行為主體的管理方法；教育手段則是通過國家、社會和市民的宣傳教育和普及法律和科學知識，促進國家機關(guān)、社會組織和公眾對城市管理的積極參與。上述技術(shù)的、行政的、法律的手段是剛性的手段，經(jīng)濟和教育的手段是柔性的手段，兩者結(jié)合，剛?cè)嵯酀?，知性適度，就能使城市管理法治化工作得到更好效果，取得更大成績。

第五，要處理好現(xiàn)實社會和虛擬社會的協(xié)同管理關(guān)系。虛擬社會，即電子網(wǎng)絡社會，它使人際關(guān)系單純化和輕松化，也使無須擔當社會責任成為可能；虛擬社會能夠推動現(xiàn)實社會市民參與權(quán)、知情權(quán)和組織權(quán)的實現(xiàn)，虛擬社會也可以推動現(xiàn)實社會生活的便利化。但虛擬社會容易不受約束，言行張狂而破壞現(xiàn)實社會秩序。因此有必要通過立法，建立有效的網(wǎng)絡審查制度，對不良內(nèi)容進行有效審查和過濾，逐步推行網(wǎng)絡實名制，讓網(wǎng)民對言論負責；并建立行業(yè)自律機制，注重發(fā)揮引導和教育作用，使虛擬社會的秩序等同現(xiàn)實社會的秩序。