政府是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行中的重要主體之一。近些年來(lái)，正是在政府財(cái)政補(bǔ)貼以及行政推動(dòng)參保等強(qiáng)力支持下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模才迅速擴(kuò)大。2011年，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)到173.8億元，為農(nóng)業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)保障6523億元，已成為全球僅次于美國(guó)的第二大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。

目前正在討論中的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）需要通過外在力量的約束，劃定政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的權(quán)力邊界，同時(shí)以農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度決策與管理權(quán)利，制約政府的權(quán)力。

中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)初步確立了公私合作的制度模式。公私合作制既實(shí)現(xiàn)了政府責(zé)任的回歸，又充分利用了保險(xiǎn)公司現(xiàn)有的組織資源，這種制度上的優(yōu)勢(shì)使得政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)快速發(fā)展。但一些地方公私合作的邊界不清，政府對(duì)公司行為滲透過度，行政推動(dòng)已經(jīng)帶來(lái)諸多負(fù)面影響。

我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方的政府部門干涉保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，要求保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)簽訂不合規(guī)范的保單；克扣、截留保險(xiǎn)費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)貼款；不規(guī)范地索取手續(xù)費(fèi)、傭金；以掌管的財(cái)政補(bǔ)貼資金撥付權(quán)力為武器，迫使保險(xiǎn)公司不恰當(dāng)?shù)囟噘r，甚至沒有災(zāi)害也要求賠償；在缺乏經(jīng)驗(yàn)依據(jù)的條件下，壓低保險(xiǎn)費(fèi)率等。上述風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)上都源于政府權(quán)力的擴(kuò)張及其對(duì)公司經(jīng)營(yíng)行為的不當(dāng)干預(yù)。

上述種種源于地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)事故，使保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)正當(dāng)保險(xiǎn)費(fèi)收入減少和賠付率人為地提高，擴(kuò)大了保險(xiǎn)損失成本，或者不能給遭受災(zāi)損的投保農(nóng)戶足額賠付。既損害了保險(xiǎn)人的合法利益，也損害了被保險(xiǎn)人的利益，影響到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的健康和可持續(xù)發(fā)展。

權(quán)力的“知止”，單靠主權(quán)者自律是做不到的，其權(quán)力邊界應(yīng)通過外在力量的約束來(lái)劃定和實(shí)現(xiàn)。目前的《條例》雖然規(guī)定了相關(guān)政府部門對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策支持，但沒有有效界定和約束政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的權(quán)力邊界，政府與公司的行為邊界并不清晰。

已有罰則多針對(duì)保險(xiǎn)公司，而對(duì)政府的可能違規(guī)行為沒有任何相應(yīng)的罰則。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法必須要有憲政思維，要通過限制政府的權(quán)力，保障個(gè)體權(quán)利與自由。要通過外部約束明晰政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的權(quán)力邊界。

當(dāng)社會(huì)中存在某種權(quán)力的時(shí)候，必須有另一種權(quán)力能夠制約它，以免“一權(quán)獨(dú)大”。但目前在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度架構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)中，則明顯缺乏權(quán)力的制衡，這突出表現(xiàn)在農(nóng)戶幾乎沒有任何的參與權(quán)利。

我們?cè)凇疤镆罢{(diào)查”中發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)民雖然掏錢參加了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)表現(xiàn)得很漠然，對(duì)保障內(nèi)容、條款等知之甚少。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)目前圍繞財(cái)政補(bǔ)貼資金分配的自上而下的制度安排，使得政府與公司成為主導(dǎo)（尤其是政府具有一邊倒的發(fā)言權(quán)），農(nóng)民參與程度很低，從而使得政府、公司、農(nóng)民之間缺乏利益制衡與協(xié)調(diào)機(jī)制。

顯然，這種高高在上的制度安排很難真正滿足農(nóng)民的需求，也很難對(duì)農(nóng)民的合理訴求具有及時(shí)的響應(yīng)性。因此，必須將農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的決策和監(jiān)督作為重要的發(fā)展方向。如果農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的三個(gè)主體——政府、公司、農(nóng)民之間出現(xiàn)利益失衡，就會(huì)導(dǎo)致制度操作偏離預(yù)定的目標(biāo)。

有感于現(xiàn)實(shí)中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)各地制度設(shè)計(jì)的千差萬(wàn)別，很多人呼吁“頂層設(shè)計(jì)”的必要性。“頂層設(shè)計(jì)”要求把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度改革真正提升到制度、體制、機(jī)制建設(shè)的層面。對(duì)重大的改革，應(yīng)當(dāng)先立法后改革，以法律手段來(lái)使改革從經(jīng)驗(yàn)型過渡到理性、規(guī)范有序的階段，這樣才能確保改革的順利進(jìn)行。

“頂層設(shè)計(jì)”體現(xiàn)的是建構(gòu)理性主義思維，將不可避免遭遇“理性限度”的困境。因此，頂層設(shè)計(jì)的前提是要提供一個(gè)公共決策討論與爭(zhēng)辯的平臺(tái)，最后的改革就是一個(gè)相對(duì)公平的改革。

惟其如此，我們才期待相關(guān)頂層設(shè)計(jì)，通過立法的外在約束去限制政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的權(quán)力邊界，同時(shí)以農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度決策與管理權(quán)利去制約政府的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制衡。

作者為首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授、勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)