業(yè)界呼吁多年的《農業(yè)保險條例》（下稱“條例”），正漸行漸近。

接近保險監(jiān)管部門的相關人士向《財經》記者證實，目前《農業(yè)保險條例（征求意見稿）》（下稱“意見稿”）的修訂版已下發(fā)至各地金融局，“程序已經走完，微調之后，條例隨時可能出臺?！?/p>

這是該條例的第二次立法嘗試。2007年，因財政部等部委對農業(yè)保險應為商業(yè)險還是政策險持不同意見，原本被廣為看好的《政策性農業(yè)保險條例（草案）》最終流產。

上述草案被否之后，來自農險公司和學界的立法呼吁不斷。獲得中央及地方雙重政府補貼的農險行業(yè)，近年來更呈“星火燎原”之勢。最近五年，中國農業(yè)險累計保費收入超過600億元，年均增長達85％，業(yè)務規(guī)模僅次于美國，居世界第二。

隨著規(guī)模壯大，農險領域的法律空白更加明顯。農險在政府職責、經辦主體、組織推動方式、經費籌集渠道等方面的制度安排并不明確，影響了農險制度的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

行業(yè)發(fā)展對立法已形成“倒逼”。

2012年初，履新不久的保監(jiān)會主席項俊波表示，今年保監(jiān)會工作重點之一就是推動農業(yè)險、巨災險的發(fā)展，推動在立法層面建立統(tǒng)一的農業(yè)險制度框架，并將巨災險納入國家綜合災害防范體系。

事實上，政府各部門早在2011年就已對意見稿逐條進行了評審。將農業(yè)保險的政策性定位變?yōu)椤坝袊已a貼的商業(yè)保險”后，上一輪立法反對聲音最為強烈的財政部已沒有太多異議。

不過，在征求意見階段，農險定位于商業(yè)性依然引發(fā)了各方激烈爭議。據(jù)《財經》記者了解，目前這一定位應當是“大局已定”，仍存的變數(shù)之一，是在堅持農險商業(yè)性定位的基礎上，對具體做法進一步修改。

從實際情況來看，農險條例的出臺，并不意味著中國農險發(fā)展的一系列體制性問題迎刃而解。

涉及農險的國家各部委之爭、圍繞補貼比例的中央與地方政府博弈，以及農險承保公司發(fā)展的一系列困難，仍有待解決。

因此有學者形容稱，農險條例出臺，“既是農業(yè)保險立法邁向階段性勝利的最后一步，也是開始漫長完善過程的第一步”。

“商業(yè)性”之辯

中國新一輪農險試點始自2004年。三年后，中央財政首次列支21.5億元預算額度進行政策性農險保費補貼試點，拉開了中央政府補貼農險的序幕。

與此同時，繼中國人保和中華聯(lián)合財產保險兩家老牌農險公司之后，保監(jiān)會又先后批準成立了四家專業(yè)農險公司——安信、安華、陽光、國元。由此，農險業(yè)“4+2”格局形成。

在多方呼吁之下，農險立法于2007年啟動。這一年，國務院向保監(jiān)會提出立法調研要求。次年，18次易稿的《政策性農業(yè)保險條例（草案）》向國務院法制辦提交。但因財政部和發(fā)改委共同提出了“試點時間太短、條件不成熟”的反對意見，最終流產。

今年5月，國務院法制辦公布了新一輪立法意見稿，向社會各界征求意見。相關人士向《財經》記者透露，為配合意見稿起草，針對近年農業(yè)保險發(fā)展中出現(xiàn)的主要問題，保險監(jiān)管部門正在研究制定《農業(yè)保險監(jiān)管暫行辦法》，提出相應的監(jiān)管要求和規(guī)范。

意見稿甫一公布，其將農險定位于“有國家補貼的商業(yè)保險”的提法便引發(fā)了激烈爭議。

實際上，關于農險性質到底屬于“政策性”還是“商業(yè)性”，多年來爭議一直不斷。

其中一方意見認為，《農業(yè)法》已明確規(guī)定國家應逐步建立和完善政策性農險制度。無論從理論還是從現(xiàn)實來看，農險都屬于無利或微利狀態(tài)，其要得到發(fā)展，政府必須承擔責任；另一方則認為，農險應是由各級政府補貼的普通商業(yè)保險。這樣既實惠了農民，促進了農業(yè)發(fā)展，又考慮到了財政的實際承受能力，同時也調動了保險公司經營的積極性。

曾先后兩次參與農險條例立法過程的中國保險學會理事、首都經貿大學社會保障研究中心副主任朱俊生告訴《財經》記者，兩輪立法對于農險定位的差異，有很大一個原因是來自財政部的顧慮。

財政部認為，假如把農險定位于政策性保險，則意味著：一、財政兜底；二、強制性投保。因此，財政部在兩輪立法過程中均反對農險為政策性保險的提法。

在朱俊生看來，雖然令人失望，但財政部不愿把農險定位于政策性，亦有可以理解之處：因為隨著農險補貼范圍和覆蓋率不斷提高，定位于政策性的農險需要財政付出的資金亦會相應增多。

“實際上這一觀點并不成立?！焙颖苯涃Q大學金融學院副院長馮文麗向《財經》記者指出，財政部的顧慮實際上可以通過合理界定政府的職責而得到解決。

他認為，在這方面“北京模式”值得學習推廣：政府不直接經營農業(yè)保險，只對超賠風險通過市場化機制承擔有限責任。針對賠付率在160％－300％的巨災風險，政府出資購買再保險予以保障。

依照美國經驗，一旦出現(xiàn)巨災風險，保險公司亦可以通過借款及發(fā)債來籌集資金，并不需要財政兜底。

而在一些學者看來，監(jiān)管部門反對農險政策性定位的真實理由也值得討論?，F(xiàn)行《保險法》只針對商業(yè)性保險，如規(guī)定農險屬于政策性保險，則意味著其不屬于《保險法》規(guī)范之內。

“假如定位于商業(yè)保險，監(jiān)管障礙便能被打破。”一位不愿意透露姓名的學者表示。

實際上，無論是從《農業(yè)法》、《保險法》、歷年中央“一號文件”等相關法規(guī)及文件的角度來看，還是從具體的實踐角度來說，中國農險實質上均可被劃歸為“政策性保險”的范疇。

不過業(yè)內人士普遍認為，結合現(xiàn)實，農險已在“無法可依”的背景下開展多年，假如繼續(xù)堅持前一輪立法中“政策性保險”的提法，可能會再次因多個部門提出反對意見而再次流產。

據(jù)悉，在征求意見階段結束后，即將公布的條例應當不會對其商業(yè)性保險這一定位進行修改。相關行政立法部門關注的是，要不要讓農險學習交強險，將“不盈不虧”作為各家公司的經營原則。

近期，在相關立法部門和監(jiān)管機構主辦的內部研討會上，參會者就這一問題形成了對立意見：一方認為，商業(yè)性農險可參照“交強險”原則，以“不盈不虧”模式經營；另一方認為，“交強險”并不是成功案例。合理的保費價格須由市場競爭發(fā)現(xiàn)，而不是計算后拍板。

首經貿大學教授庹國柱表示，農險條例應該規(guī)定經營農險的公司以不賠不賺、或者保本微利為目標?！耙欢ㄒＷC農民的利益，否則條例就是失敗的?！扁諊f。反對意見則認為，應該讓更多的農險公司參與競爭，通過競爭發(fā)現(xiàn)合理的農險保費費率。農險公司通過正常經營獲取合理利潤，并不應該對其進行干涉。

中國工商銀行東京分行行長溫信祥近日則撰文分析，從農險體制來看，中國可能更偏向于在國家層面由政府部門協(xié)調管理，基層由商業(yè)保險公司運作的美國模式?！暗珖乙部梢酝ㄟ^發(fā)展政策性農業(yè)貸款，建立政策性農業(yè)救災基金等模式來彌補商業(yè)保險的不足?！?/p>

主導權之爭

即便農險條例順利出臺，在短期內其實際意義可能也會打不少折扣。原因之一，是農業(yè)部與保險監(jiān)管部門在農險問題上的關系仍待理順。

條例的意見稿由后者負責起草，這在農業(yè)部系統(tǒng)的一些人士看來，該條例可能更多代表了商業(yè)保險公司的訴求，他們更傾向于由農業(yè)部和財政部來主導農險組織的制度建設和事業(yè)發(fā)展。

“從國外經驗和農險的實踐來看，農業(yè)部門最適宜承擔政策性農險的組織推動工作。”農業(yè)部政策法規(guī)司副司長黃延信表示，“農險具有高風險特點，賠付率居高不下，商業(yè)保險公司往往不愿意承保，可通過發(fā)展相互制、合作制保險來滿足農民參保、減少災害損失的要求。”

一位不愿具名的農業(yè)人士稱，在其他國家，農業(yè)部多是農險的主導機構，但在當下中國，財政部主管補貼、保監(jiān)會主管保險，農業(yè)部能夠接受參與農險發(fā)展的角色定位，亦不再繼續(xù)堅持農險的政策性定位。

即使如此，“農險是由保險公司主導還是多種組織形式共同發(fā)展”，仍然存在爭議。

保險監(jiān)管部門和多數(shù)保險公司認為，農險應主要發(fā)揮保險公司的作用，現(xiàn)行的互助保險存在內部管理欠規(guī)范、外部監(jiān)管缺失、風險承受能力差等問題。農業(yè)部則希望，能夠給互助保險提供更廣闊發(fā)展空間。

基于上述分歧，互助保險在即將出臺的條例中如何定位，亦是變數(shù)之一。

實際上，為了解決與農險發(fā)展有關的各個部門之間的矛盾，早在2007年，國務院發(fā)展研究中心曾提議：應成立類似保監(jiān)會的專門的農業(yè)保險監(jiān)督管理委員會，學界對此頗有呼應。

但在中央政府精簡機構的大背景之下，這一提議的可行性幾乎為零。因此，意見稿規(guī)定：國務院建立由發(fā)改委、民政、財政、稅務、水利、農業(yè)、林業(yè)、氣象和保險監(jiān)管等部門參加的農險工作協(xié)調機制，指導和協(xié)調全國農險工作。

“盡管意見稿中關于各級政府及相關部門職責分工的規(guī)制是很大突破，但農險經營運作涉及多個部門。一個部門推進不力，極易導致運行不良，甚至滿盤皆輸。這也是條例能否真正達到預期效果的關鍵所在?！币庖姼逍抻喸u審專家、重慶大學保險與社會保障研究中心主任黃英君告訴《財經》記者。

央地補貼博弈

在現(xiàn)行分稅制下，中央與地方的微妙利益關系，亦會對農險條例的落實造成影響。

2011年，全國農險保費收入為170億元，中央財政補貼占三分之一，地方資金配套占三分之一強，農民自身出資占三分之一弱。農民承擔風險能力低、支付能力差、農作物受災的概率高，導致保費居高不下。財政補貼的目的，就是扭轉農險的這種反差。

中央財政補貼的品種包括水稻、玉米、小麥、油料作物和棉花、能繁母豬、奶牛、育肥豬、森林、馬鈴薯、青稞、牦牛、藏系羊、天然橡膠，再加上2012年起新納入補貼范圍的糖料作物，共計15個品種。

但中國的農作物品種數(shù)以百計，除上述品種外，大部分作物的風險依然裸露。而在美國，有150多個農作物品種能夠得到補貼。

中國農險的補貼標準亦明顯不足。馮文麗曾在《農業(yè)保險補貼制度供給研究》一書中測算：按照美國的補貼標準，中國2010年農業(yè)保險補貼額應為1376.90億元，中國當年的實際補貼額度則只有103.2億元。

提高農險補貼標準，并非易事。作為中央財政補貼政策的配套，省級財政需擔負25％的補貼配套，縣級財政一般負擔10％－20％的中央試點險種的補貼配套。

這意味著，農險的覆蓋面越大、標準越高，本級財政的保費補貼負擔就會越沉重，對于貧困地區(qū)來說，其承擔的財政壓力就會更加凸顯。因此，雖然農業(yè)大縣都有較強的保險需求，但往往因財政資金緊張，難以承擔保費補貼。有些基層政府為了減輕財政配套負擔，限定農業(yè)險的品種和承保面，結果是農民有需求，但農險難承保。

在財政資金較為緊張的地區(qū)，當發(fā)生巨災、保險公司虧損時，基層政府會以商業(yè)化運作為由，要求保險公司自負盈虧；而當風調雨順、保險公司盈利時，一些基層政府又稱保險公司賺的是財政的錢，要求保險公司建立盈余賬戶。

針對這些問題，意見稿中除了提及政府應給農險提供財政補貼外，并未提及補貼的標準，亦未對中央及地方政府的角色進行明確劃分。

山東省保監(jiān)局局長任建國建議，應繼續(xù)加大中央、省和市三級政府的財政補貼分擔比例，取消縣級財政的補貼分擔。

如何更好地進行財政補貼？學界有人建議，中央對東中西部地區(qū)的補貼比例應進一步體現(xiàn)差異化，同時，因中國地域差異大，農產品種類繁多，中央補貼應交給地方，由其選擇適合自己的補貼種類。

農險公司之困

農險承保公司多年來面臨的一個窘境是：規(guī)模難以做大，無法更好地開展農險業(yè)務，多數(shù)農險公司至今尚難以盈利。

農險是具有特殊性質的財險，賠付風險高，賠付率可能超過100％，且上無封頂。

以大連莊河市為例，2009年－2011年農險保費收入425.3萬元，累計賠款支出372萬元，賠付率達到87.4％，大大高于一般財險50％的賠付水平，也超出了保險界公認的70％賠付率的盈虧平衡點。如果再加上接近保費收入20％的經營費用和其他費用，農險的平均綜合賠付率將超過120％，處于虧損狀態(tài)。

農險賠付率居高不下，主要是“逆向選擇”：自然災害發(fā)生頻繁的地區(qū)和風險高的農戶愿意投保，自然災害少的地區(qū)和風險低的農戶則不愿投保。一些地方的農戶雖主動要求投保，但只愿選擇地勢低洼、年年受災的部分農田投保，相對不容易受災的農田則不愿投保。

業(yè)內公認的避險方式是擴大經營范圍，但目前國內幾家專業(yè)農險公司普遍面臨經營地域偏小的問題。

以安誠財險為例，該公司創(chuàng)辦于2006年，分公司達13家，接近其余幾家專業(yè)農險公司分支機構的總和，但與人保財險覆蓋全國大部分縣城的網絡規(guī)模仍難以相比。

“對于一些大公司來說，開辦新的分支機構所需的2000萬元資本金不算什么，但對于依靠自我滾動發(fā)展的小型農險公司來說，湊齊這筆錢并不容易?！焙邶埥侈r險公司一位獨董告訴《財經》記者。

此外，因為農險是政策性很強的險種，主要依靠政府補貼，而外地保險公司很難拿到當?shù)卣呢斦a貼。

近年來，一些地區(qū)熱衷于發(fā)展自家的農險公司?！叭绻鞯囟几髯詾檎脑?，農險公司跨區(qū)域發(fā)展就會比較難，從而讓惡性循環(huán)進一步惡化?！敝炜∩f。

為此，多家專業(yè)農險公司采取“財政補貼+以險養(yǎng)險”的模式，但“專業(yè)農險公司的商業(yè)性保險業(yè)務不超過總業(yè)務量的40％”又成了緊箍咒。

按照《關于上海安信農業(yè)保險股份有限公司開業(yè)的批復》（保監(jiān)產險【2004】1418號）相關規(guī)定，專業(yè)農險公司發(fā)展商業(yè)險存在比例限制，即商業(yè)險業(yè)務不能超過總業(yè)務量的40％，剩下的60％必須是農業(yè)險和涉農保險業(yè)務。

這造成了一個悖論：要發(fā)展商業(yè)險，必須首先做大農業(yè)險，但農險因局限在一定的地域范圍難有做大的空間，從而使得商業(yè)險被抑制，無法貢獻更多的利潤，而這又會進一步限制公司開展業(yè)務。

一些專業(yè)人士提醒，“以險養(yǎng)險”，意味著用必然賺錢的商業(yè)險補貼必然虧錢的農險，在不同的投保人之間進行交叉補貼，對參加商業(yè)保險的消費者并不公平。

能否新增市場主體，讓更多承保主體參與農險發(fā)展，亦頗受關注。中國只有6家農險公司，而美國經營政策性農險的公司有17家，相對于中國更大的農業(yè)保險需求，農險公司的發(fā)展空間的確巨大。