摘 要：在檔案法規(guī)體系建設(shè)方面，市縣基層檔案行政管理部門(mén)存在著檔案法規(guī)體系建設(shè)與基層無(wú)關(guān)等不正確的觀(guān)念。市縣檔案行政管理部門(mén)在檔案法規(guī)體系建設(shè)中，不僅僅是檔案法規(guī)的執(zhí)行者，更重要的角色是檔案法規(guī)體系的制定完善者。

關(guān)鍵詞：市縣檔案行政管理部門(mén)；檔案法規(guī)體系；建設(shè)

吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在2011年3月召開(kāi)的十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上指出：中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，總體上解決了有法可依的問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，檔案法規(guī)體系同樣也已經(jīng)基本形成，基本解決了有法可依的問(wèn)題。然而，在市縣基層檔案行政管理部門(mén)卻仍舊感覺(jué)檔案法規(guī)體系不完備，在許多檔案執(zhí)法方面都無(wú)法可依。問(wèn)題出在哪里？筆者認(rèn)為：?jiǎn)栴}就出在市縣基層檔案行政管理部門(mén)本身，他們存在一些不正確的觀(guān)點(diǎn)，對(duì)自身在檔案法規(guī)體系建設(shè)中的定位不清楚。對(duì)此，筆者談?wù)効捶?，并求行家斧正?/p>

1 基層檔案行政管理中需澄清的觀(guān)點(diǎn)

1.1 法規(guī)體系不完備無(wú)法實(shí)施依法行政。在基層檔案行政管理部門(mén)有種認(rèn)識(shí)，認(rèn)為沒(méi)有完備的檔案法規(guī)體系就無(wú)法實(shí)施依法行政，這種觀(guān)點(diǎn)顯然是錯(cuò)誤的。因?yàn)?，完備與不完備是一個(gè)相對(duì)概念，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，完善檔案法規(guī)體系是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程，檔案法規(guī)一定是隨著檔案工作實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展，更何況，檔案法規(guī)體系本身就不是靜止的、封閉的、固定的，而是動(dòng)態(tài)的、開(kāi)放的、發(fā)展的。新形勢(shì)、新實(shí)踐、新工作會(huì)給完善檔案法規(guī)體系工作不斷提出新的要求。在一定時(shí)期內(nèi)，法律法規(guī)體系實(shí)現(xiàn)了完善或比較完善，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，原本完善或比較完善的法律法規(guī)體系會(huì)變得不夠完善，甚至出現(xiàn)漏洞或缺失。法律法規(guī)體系建設(shè)就是在完善——不完善——再到完善的過(guò)程中不斷進(jìn)行的。企望等到檔案法規(guī)體系完善和完備后才能實(shí)施依法行政的認(rèn)識(shí)顯然不正確，這種認(rèn)識(shí)，在基層有一定的普遍性，這可以從知網(wǎng)期刊文獻(xiàn)中相關(guān)關(guān)鍵詞的關(guān)聯(lián)度看出一些眉目。從表一與表二可見(jiàn)，依法行政與檔案法律法規(guī)體系、建設(shè)檔案法律法規(guī)體系、檔案法律法規(guī)體系不完善的關(guān)聯(lián)度非常高，同時(shí)，依法行政存在問(wèn)題與檔案法律法規(guī)體系不完善的關(guān)聯(lián)度也比較高。至少可以說(shuō)明，在許多檔案人的眼里，目前，檔案行政管理依法行政存在的問(wèn)題中，檔案法律法規(guī)體系不完善是一個(gè)重要的內(nèi)容。

表一：檔案法律法規(guī)體系與依法行政關(guān)聯(lián)度檢索結(jié)果

檢索項(xiàng)主題篇名全文文獻(xiàn)起止年限

檢索詞一檔案依法行政-并且-檔案法律法規(guī)體系數(shù)量1984年～2011年

檢索詞二檔案依法行政-并且-建設(shè)檔案法律法規(guī)體系38231984年～2011年

檢索詞三檔案依法行政-并且-檔案法律法規(guī)體系不完善35091986年～2011年

檢索詞四檔案依法行政-并且-檔案法律法規(guī)體系29201986年～2011年

檢索詞五檔案依法行政-并且-建設(shè)檔案法律法規(guī)體系33061986年～2011年

檢索詞六檔案依法行政-并且-檔案法律法規(guī)體系不完善30451986年～2011年

檢索方式精確精確模糊2532

表二：檔案法律法規(guī)體系不完備與依法行政關(guān)聯(lián)度檢索結(jié)果檢索項(xiàng)主題篇名全文文獻(xiàn)起止年限

檢索詞一檔案依法行政存在問(wèn)題-并且-檔案法律法規(guī)體系不完善數(shù)量1987年～2011年

檢索詞二檔案依法行政存在問(wèn)題-并且-檔案法律法規(guī)體系不完善20511986年～2011年

檢索方式精確精確模糊1773

1.2 檔案法規(guī)體系建設(shè)與基層無(wú)關(guān)。在我國(guó)，法的形式分為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。而大多數(shù)市并不具備立法資格，沒(méi)有立法權(quán)。這樣，市縣兩級(jí)基層檔案行政管理部門(mén)的同志都認(rèn)為，檔案法規(guī)體系建設(shè)與基層檔案行政管理部門(mén)沒(méi)有直接關(guān)系。應(yīng)該看到，大多數(shù)市縣兩級(jí)雖然沒(méi)有立法權(quán)，不能制定法律、法規(guī)、規(guī)章，但有制定規(guī)范性文件的權(quán)力。《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》（2009年）第五條就明確規(guī)定：“各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府依法設(shè)立的工作部門(mén)和派出機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織，可以依法制定規(guī)范性文件?！彪m然，從立法上看，規(guī)范性文件不屬于嚴(yán)格意義的法的范疇。我國(guó)《立法法》第 2 條規(guī)定的法的范圍是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)章，并不包括規(guī)范性文件。但從行政法學(xué)上看，規(guī)范性文件顯然具有一定的準(zhǔn)“法”的屬性或規(guī)范性。一是規(guī)范性文件具有一定的強(qiáng)制性；二是規(guī)范性文件以規(guī)定特定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容為手段，實(shí)現(xiàn)特定的行政管理任務(wù)為目標(biāo)；三是規(guī)范性文件為人們提供一定的行為模式、標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)人們的行為方向。從行政管理實(shí)踐來(lái)看，規(guī)范性文件是行政管理的重要依據(jù)，是實(shí)施法律、法規(guī)和規(guī)章所不可缺少的，起著重要的補(bǔ)充作用。“據(jù)統(tǒng)計(jì)，行政管理中對(duì)社會(huì)發(fā)生效力的規(guī)范性文件，85%是各級(jí)政府的規(guī)范性文件?！盵1]“規(guī)范性文件”在行政法學(xué)上稱(chēng)為“行政規(guī)定”，“行政規(guī)定是指除行政法規(guī)和規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織制定的，涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用，具有普遍約束力的行政公文。表現(xiàn)為各種決議、命令、公告、通告、通知等，即‘行政規(guī)定’是除行政法規(guī)和規(guī)章之外的行政文件?！姓?guī)定’這個(gè)術(shù)語(yǔ)的內(nèi)涵和外延容易使人迷惑不解，也有人稱(chēng)之為‘其他規(guī)范性文件’、‘紅頭文件’，或者‘其他行政規(guī)范性文件’”。“中國(guó)語(yǔ)境內(nèi)的‘行政規(guī)定’，是一種對(duì)外具有直接法律效力的法律規(guī)則，它旨在或者能夠影響私人的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，有的行政規(guī)定設(shè)定了新的義務(wù)關(guān)系，有的行政規(guī)定改變了私人權(quán)利或義務(wù)的構(gòu)成要件或者后果要件?！盵2]最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（2000年）第三條規(guī)定：“行政訴訟法第十二條第（二）項(xiàng)規(guī)定的‘具有普遍約束力的決定、命令’，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件?！薄逗鲜∫?guī)范性文件管理辦法》（2009年）第二條規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)‘規(guī)范性文件’，是指除政府規(guī)章外，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織制定的，涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用，具有普遍約束力的行政公文。”因此，檔案法規(guī)體系應(yīng)該由五個(gè)方面組成：一是行政法律，二是行政法規(guī)，三是地方性法規(guī)，四是行政規(guī)章，五是規(guī)范性文件。檔案行政法律法規(guī)固然重要，但要將有法可依落到實(shí)處，真正做到有法可依的依法行政，更多是靠與之配套的地方性法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)范性文件來(lái)對(duì)法律的細(xì)化和補(bǔ)充。因而，完善檔案法規(guī)體系的配套工作是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，要靠所有各級(jí)檔案行政管理部門(mén)的共同努力來(lái)完成。所以，檔案法規(guī)體系建設(shè)與市縣兩級(jí)檔案行政管理部門(mén)不是沒(méi)有關(guān)系，而是關(guān)系重大。在基層依法制定好檔案工作規(guī)范性文件，既是市縣基層檔案行政管理部門(mén)的職責(zé)與任務(wù)，又是檔案法規(guī)體系建設(shè)的重要組成部分。

2 市縣檔案行政管理部門(mén)在檔案法規(guī)體系建設(shè)中的地位與作用

在我國(guó)政權(quán)體系中，市縣兩級(jí)屬于基層政權(quán)，按照《立法法》的規(guī)定，大多數(shù)沒(méi)有立法權(quán)，不能實(shí)施立法，制定法規(guī)、規(guī)章等立法性工作，但具有行政規(guī)范性文件制定權(quán)。行政規(guī)范性文件制定權(quán)可以概括為國(guó)家行政機(jī)關(guān)為實(shí)施和執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，而制定、修改、廢止除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令和行政措施等的權(quán)力。

各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)在國(guó)家法規(guī)體系中的作用更多的是通過(guò)制定規(guī)范性文件，將國(guó)家及地方制定的法律、法規(guī)、規(guī)章的原則具體化。同樣，市縣兩級(jí)檔案行政管理部門(mén)在檔案法規(guī)體系建設(shè)中的主要任務(wù)，是將國(guó)家及地方制定的檔案法律、檔案法規(guī)、檔案規(guī)章的原則具體化。市縣兩級(jí)檔案行政管理部門(mén)及檔案機(jī)構(gòu)是國(guó)家及地方制定的檔案法律、檔案法規(guī)、檔案規(guī)章的踐行者。

2.1 市縣兩級(jí)檔案行政管理部門(mén)是檔案法規(guī)的需求者。依法行政是現(xiàn)代行政管理的基本要求與原則，在依法行政的大環(huán)境下，市縣兩級(jí)檔案行政管理部門(mén)在本行政轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行檔案行政管理工作時(shí)，必須依法行事，依法辦事，依法做事。作為檔案行政管理部門(mén)，除必須依照政府機(jī)關(guān)行政管理工作的通用法律法規(guī)外，更多需要依據(jù)檔案方面的法律、法規(guī)、規(guī)章及上級(jí)規(guī)范性文件來(lái)管理、指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查檔案工作，從這個(gè)意義上講，市縣兩級(jí)檔案行政管理部門(mén)是檔案法律、檔案法規(guī)、檔案規(guī)章的需求者。

2.2 市縣兩級(jí)檔案行政管理部門(mén)是檔案法規(guī)的執(zhí)行者。依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章及上級(jí)規(guī)范性文件的效力范圍，法律、法規(guī)、規(guī)章及上級(jí)規(guī)范性文件一經(jīng)頒布，下級(jí)機(jī)關(guān)就必須嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行。因此，國(guó)家及地方制定的檔案法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件一經(jīng)頒布，下級(jí)檔案部門(mén)同樣必須遵照?qǐng)?zhí)行。從這個(gè)意義上講，市縣兩級(jí)檔案行政管理部門(mén)是檔案法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行者。檔案法規(guī)只有通過(guò)基層檔案行政管理部門(mén)執(zhí)行，才能將其落到實(shí)處。

2.3 市縣兩級(jí)檔案行政管理部門(mén)是檔案法規(guī)的細(xì)化者。國(guó)家及地方制定的檔案法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件相對(duì)于基層千變?nèi)f化的情況來(lái)講，還是顯得原則和籠統(tǒng)，如何使這些法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件適合基層的具體情況，在基層千變?nèi)f化的情況下發(fā)揮效用，就需要市縣兩級(jí)檔案行政管理部門(mén)依據(jù)國(guó)家及地方制定的檔案法律、法規(guī)、規(guī)章及上級(jí)制發(fā)的規(guī)范性文件原則和精神，根據(jù)當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)的具體情況，通過(guò)制發(fā)本級(jí)的規(guī)范性文件來(lái)細(xì)化。沒(méi)有這樣一個(gè)細(xì)化過(guò)程，再好的法律、法規(guī)、規(guī)章都會(huì)因?yàn)榇嬖诓贿m應(yīng)當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，不具有可操作性而成為擺設(shè)，懸在空中不能落地。

2.4 市縣兩級(jí)檔案行政管理部門(mén)是檔案法規(guī)的修改者。由于法律、法規(guī)、規(guī)章的相對(duì)滯后性，國(guó)家及地方制定的檔案法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件相對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而言，總是滯后的，總會(huì)出現(xiàn)一些不適應(yīng)的地方，檔案法規(guī)一定是隨著檔案工作實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展。對(duì)于由于社會(huì)發(fā)展造成的法律、法規(guī)、規(guī)章不適應(yīng)，市縣檔案行政管理部門(mén)在依據(jù)國(guó)家及地方制定的檔案法律、法規(guī)、規(guī)章及上級(jí)制發(fā)的規(guī)范性文件原則和精神，根據(jù)當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)的具體情況，通過(guò)制發(fā)本級(jí)的規(guī)范性文件進(jìn)行變通處理的同時(shí)，有責(zé)任和義務(wù)向上級(jí)檔案行政管理部門(mén)、地方和國(guó)家立法機(jī)關(guān)提出修改、廢止某些檔案法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的建議和意見(jiàn)。同時(shí)，市縣檔案行政管理部門(mén)在細(xì)化落實(shí)國(guó)家及地方制定的檔案法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件時(shí)，制定的本級(jí)的規(guī)范性文件中，那些行之有效的內(nèi)容會(huì)成為修改國(guó)家及地方制定的檔案法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件時(shí)的參考，那些具有普遍適用意義的規(guī)范性文件甚至可能成為新的檔案法律、法規(guī)、規(guī)章?，F(xiàn)實(shí)中，國(guó)家檔案局制定的許多規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)就是由地方檔案行政管理部門(mén)承擔(dān)的。

3 市縣檔案行政管理部門(mén)在檔案法規(guī)體系建設(shè)中的定位

檔案法規(guī)體系建設(shè)主要包括兩個(gè)方面，一是對(duì)檔案法規(guī)的執(zhí)行落實(shí)，檔案法規(guī)體系再完備，如果沒(méi)有誰(shuí)去執(zhí)行實(shí)施落實(shí)的話(huà)，那么，這樣的檔案法規(guī)體系建設(shè)等于是“空中樓閣”，對(duì)檔案事業(yè)的健康發(fā)展毫無(wú)用處。二是對(duì)檔案法規(guī)的不斷制定和修訂完善，只有不斷制定和修訂完善檔案法規(guī)，才能適應(yīng)檔案工作實(shí)踐發(fā)展的需要，逐步建立起比較完善的檔案法規(guī)體系。

市縣檔案行政管理部門(mén)在我國(guó)檔案行政管理部門(mén)中的數(shù)量占絕大多數(shù)，他們管理的行政相對(duì)人也占絕大多數(shù)，直接面對(duì)的檔案事務(wù)更占絕大多數(shù)，而且，面對(duì)的是千差萬(wàn)別的檔案事務(wù)。因此，市縣檔案行政管理部門(mén)在檔案法規(guī)體系建設(shè)中，不論是執(zhí)行實(shí)施落實(shí)檔案法規(guī)，還是制定和修訂完善檔案法規(guī)體系都占有舉足輕重的地位，這就是其在檔案法規(guī)體系建設(shè)中的定位。對(duì)于市縣檔案行政管理部門(mén)在執(zhí)行實(shí)施落實(shí)檔案法規(guī)方面的重要作用和定位，大家都比較清楚。但是，對(duì)于市縣檔案行政管理部門(mén)在制定和修訂完善檔案法規(guī)體系方面的重要作用和定位，可以說(shuō)，從上到下大都不是很清楚的。這對(duì)檔案法規(guī)體系的建設(shè)極為不利。因而，從國(guó)家檔案行政管理部門(mén)到市縣檔案行政管理部門(mén)都應(yīng)該改變觀(guān)點(diǎn)，重新認(rèn)識(shí)市縣檔案行政管理部門(mén)在檔案法規(guī)體系建設(shè)中的定位，尤其是對(duì)制定和修訂完善檔案法規(guī)體系方面的重要作用和定位，更應(yīng)引起高度重視。

在檔案法規(guī)體系已基本形成的情況下，檔案法規(guī)體系建設(shè)中的重點(diǎn)應(yīng)該放在對(duì)檔案法規(guī)的細(xì)化上?！稒n案法》修訂固然很重要，但是，不管《檔案法》怎樣修訂，都不可能規(guī)范每一個(gè)檔案工作的細(xì)節(jié)，那種企望《檔案法》修訂后，對(duì)每一個(gè)檔案工作的細(xì)節(jié)都做規(guī)范，具有所謂的可操作性，顯然，是不現(xiàn)實(shí)的，也是對(duì)檔案法規(guī)體系建設(shè)理解有偏差。要使檔案法規(guī)更具有可操作性，主要是靠與檔案法規(guī)相配套的大量的規(guī)范性文件來(lái)對(duì)檔案法律法規(guī)的細(xì)化和補(bǔ)充才能做到。而大量的規(guī)范性文件的制定主要是靠市縣檔案行政管理部門(mén)來(lái)完成的。因此，在《檔案法》修訂告一段落后，國(guó)家檔案行政管理部門(mén)應(yīng)該將檔案法規(guī)體系建設(shè)的重點(diǎn)下移，將檔案法規(guī)體系建設(shè)的重點(diǎn)放在市縣基層檔案行政管理部門(mén)上。一是抓檔案法規(guī)的執(zhí)行實(shí)施落實(shí)；二是抓市縣基層檔案行政管理部門(mén)檔案工作規(guī)范性文件的制定，細(xì)化檔案法規(guī)。重中之重是后者。要執(zhí)行好檔案法規(guī)，就必須對(duì)檔案法規(guī)進(jìn)行細(xì)化，而細(xì)化是為了更好地執(zhí)行檔案法規(guī)，使檔案法規(guī)更具有可操作性更便于執(zhí)行。

對(duì)于市縣檔案行政管理部門(mén)來(lái)說(shuō)，第一，要明白自身在檔案法規(guī)體系建設(shè)中的定位；第二，要認(rèn)識(shí)規(guī)范性文件是檔案法規(guī)體系建設(shè)的重要組成部分；第三，要明確制定規(guī)范性文件是其重要的職責(zé)，也是完善檔案法規(guī)體系的重要工作；第四，檔案法規(guī)體系的建設(shè)需要靠所有各級(jí)檔案行政管理部門(mén)的共同努力來(lái)完成，而市縣檔案行政管理部門(mén)是其主力軍；第五，要做到真正有法可依，又具可操作性，主要是靠市縣檔案行政管理部門(mén)制定規(guī)范性文件來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而不能完全靠國(guó)家、省的檔案法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

總之，市縣檔案行政管理部門(mén)在檔案法規(guī)體系建設(shè)中，不僅是檔案法規(guī)的執(zhí)行者，更重要的角色是檔案法規(guī)體系的制定完善者，明確這一角色定位，并將其落到實(shí)處，對(duì)檔案法規(guī)體系建設(shè)和促進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展有著重要的意義。

注：本文為2011年度河南省檔案局科技項(xiàng)目《檔案立法技術(shù)研究》的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為：2011-R-05。

參考文獻(xiàn)：

[1] 新華網(wǎng)：《調(diào)查顯示公眾強(qiáng)烈支持政府清理“紅頭文件》http://news.xinhuanet.com/legal/2007-06/11/content_6224474.htm.

[2]姜明安，余凌云主編.行政法[M].北京：科學(xué)出版社，2010：148.

（劉東斌組稿 作者單位：開(kāi)封市檔案局 來(lái)稿日期：2011-12-18）