摘 要：檔案行政管理工作要做到嚴(yán)格依法行政，重點(diǎn)是嚴(yán)格執(zhí)法。嚴(yán)格執(zhí)法應(yīng)具有執(zhí)法的合法性、正確性、及時(shí)性和嚴(yán)肅性。加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法的措施：轉(zhuǎn)變檔案行政管理模式，走依法行政之路；提高檔案行政管理部門的依法行政意識(shí)；厘清檔案行政管理部門內(nèi)部職能；嚴(yán)格依法行政，嚴(yán)肅檔案行政執(zhí)法；建立一支高素質(zhì)的檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍。

關(guān)鍵詞：檔案行政管理；依法行政；執(zhí)法必嚴(yán)；行政執(zhí)法

“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，是社會(huì)主義法制建設(shè)的基本內(nèi)容與要求，其中，執(zhí)法必嚴(yán)是社會(huì)主義法制的關(guān)鍵。它要求執(zhí)法機(jī)關(guān)及工作人員，必須嚴(yán)格按法律的規(guī)定實(shí)施法律，堅(jiān)決維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。執(zhí)法必嚴(yán)同樣也是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下檔案法制建設(shè)的關(guān)鍵，執(zhí)法必嚴(yán)就是要嚴(yán)格執(zhí)法。檔案行政管理要做到依法行政，重點(diǎn)是嚴(yán)格執(zhí)法。

1 嚴(yán)格執(zhí)法的意義

1.1 嚴(yán)格執(zhí)法是維護(hù)檔案法律權(quán)威的需要?！稒n案法》是規(guī)范我國檔案事業(yè)最高效力的法律，它的精神實(shí)質(zhì)是保護(hù)和利用檔案，維護(hù)公民的合法權(quán)益和國家權(quán)益，維護(hù)正義和公平。那么，嚴(yán)格執(zhí)行《檔案法》以及所有關(guān)于檔案事務(wù)的規(guī)范性法律文件，不僅維護(hù)了《檔案法》的權(quán)威，而且，保障了正義和公平不受破壞。如果不嚴(yán)格執(zhí)法，就無法維護(hù)檔案法律的權(quán)威。

1.2 嚴(yán)格執(zhí)法是檔案法制建設(shè)的需要。檔案行政管理要走向依法行政，走上法制化的軌道，就必須嚴(yán)格執(zhí)法。嚴(yán)格執(zhí)法有兩層意義:一是執(zhí)法的嚴(yán)格性；二是懲罰的嚴(yán)厲性。雖然，嚴(yán)厲的懲罰對于那些嚴(yán)重檔案違法行為是十分必要的，但是，執(zhí)法對違法者的威懾力更主要的是在于執(zhí)法的嚴(yán)格性。一方面，執(zhí)法要嚴(yán)明、嚴(yán)格、嚴(yán)肅，另一方面，不得超權(quán)、越權(quán)執(zhí)法，即檔案行政管理部門的任何檔案行政執(zhí)法行為都必須根據(jù)法的規(guī)定來進(jìn)行，這是檔案法制建設(shè)的基本要求。如果執(zhí)法不嚴(yán)或執(zhí)法不規(guī)范，建立完善檔案法制就是空話。

1.3 嚴(yán)格執(zhí)法是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下檔案工作發(fā)展的客觀需要。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，經(jīng)濟(jì)在向多元化發(fā)展，檔案工作也向多樣化發(fā)展，從而使原來舊體制下依靠命令和政策來調(diào)節(jié)的方式已經(jīng)無法適應(yīng)。市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)是法制社會(huì)，因而，只有運(yùn)用法律，公平公正地加以調(diào)節(jié)、引導(dǎo)和管理，才能有效地解決各種復(fù)雜的檔案事務(wù)和問題。這是時(shí)代發(fā)展的客觀需要。

2 嚴(yán)格執(zhí)法的含義

嚴(yán)格就是認(rèn)真、不放松的意思。執(zhí)法，也稱“法律執(zhí)行”，“是指國家行政機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序，行使行政管理職權(quán)、履行職責(zé)、貫徹和實(shí)施法律的活動(dòng)”。[1]“嚴(yán)格執(zhí)法”，按照字面意思，就是認(rèn)真、不放松地執(zhí)行法律，這盡管是嚴(yán)格執(zhí)法的基本內(nèi)容，但僅僅這樣理解還不夠。嚴(yán)格執(zhí)法應(yīng)具有以下幾個(gè)特征：

2.1 執(zhí)法的合法性。合法性要求執(zhí)法行為必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，強(qiáng)調(diào)依法辦事。檔案行政管理機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)做出的行政執(zhí)法行為必須有法律上的依據(jù)，不得超出法律規(guī)定的范圍。檔案行政管理機(jī)關(guān)能做什么不能做什么，必須有法律的授權(quán)，超出授權(quán)的范圍就是越權(quán)，越權(quán)則無效。執(zhí)法的合法性具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是主體合法，檔案行政執(zhí)法的主體只能是享有執(zhí)法權(quán)限的檔案行政管理機(jī)關(guān)，并且，也只能依法行使執(zhí)法權(quán)，在職權(quán)范圍內(nèi)司其職；二是程序合法，檔案行政管理機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行，只有嚴(yán)格執(zhí)行法定程序，才會(huì)有正確的執(zhí)法；三是內(nèi)容合法，檔案行政管理機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法必須嚴(yán)格認(rèn)真地按照檔案法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容，依實(shí)體法之規(guī)定做出處理，維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。

2.2 執(zhí)法的正確性。正確性就是要求執(zhí)法結(jié)果的正確，處理正確是執(zhí)法公正的體現(xiàn)。執(zhí)法要求“法律面前人人平等”，在執(zhí)行法律法規(guī)時(shí)，要以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，在掌握法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不走樣，真正做到公平公正。要做到執(zhí)法的正確，就要求檔案行政執(zhí)法人員必須盡職盡責(zé)，對發(fā)生的違法行為勇于糾正并依法處理，不搞關(guān)系執(zhí)法、人情執(zhí)法，做到“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。一切以法律作為唯一的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，而不是唯“長官”意志。

2.3 執(zhí)法的及時(shí)性。及時(shí)性是嚴(yán)格執(zhí)法的重要措施，只有及時(shí)執(zhí)法才能將嚴(yán)格執(zhí)法落到實(shí)處。嚴(yán)格執(zhí)法要求檔案行政管理機(jī)關(guān)具有高度的責(zé)任感，在合法、正確的前提下，做到及時(shí)執(zhí)法，將檔案違法現(xiàn)象消除在萌芽狀態(tài)。對于需要立案查處的，要及時(shí)立案，及時(shí)辦案，及時(shí)結(jié)案。執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)都要遵守法律規(guī)定的時(shí)限，決不能拖而不辦，審而不決。

2.4 執(zhí)法的嚴(yán)肅性。嚴(yán)肅性要求敬畏法律，鄭重嚴(yán)謹(jǐn)?shù)貓?zhí)行法律。對公民、法人和其他組織的檔案違法行為，必須依照檔案法律的規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)法，不能摻雜檔案執(zhí)法人員個(gè)人的意愿，既要維護(hù)檔案法律的尊嚴(yán)，維護(hù)黨和國家的檔案權(quán)益，又要嚴(yán)格遵守公民、法人和其他組織的合法權(quán)益不受侵犯。檔案行政管理機(jī)關(guān)要嚴(yán)格執(zhí)法，落實(shí)到位，不留空白，不越權(quán)、不濫用職權(quán)、不消極執(zhí)法。所有管理檔案事務(wù)實(shí)施的檔案執(zhí)法行政行為都必須遵循憲法和法律法規(guī)規(guī)定，絕不允許有任何超越法律規(guī)定的“亂作為”、“濫作為”和“不作為”現(xiàn)象。

3 檔案行政執(zhí)法中存在的問題

對于檔案行政執(zhí)法中存在的問題，大都認(rèn)為主要是外部問題，如莊澍虹認(rèn)為：一是檔案行政執(zhí)法主體不確定；二是檔案法規(guī)體系不完善；三是現(xiàn)有檔案法規(guī)體系不夠科學(xué)及執(zhí)法人員素質(zhì)偏低；四是長期的政治管理模式造成了社會(huì)公眾的檔案意識(shí)不強(qiáng)，普遍對檔案行政執(zhí)法活動(dòng)不認(rèn)可、不支持。[2]筆者認(rèn)為，檔案行政執(zhí)法中存在的問題，外部問題不是主要的問題，檔案行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部的問題才是主要問題。比較突出的表現(xiàn)：

3.1 檔案行政管理機(jī)關(guān)不清楚法定的職責(zé)和行政權(quán)限而“不作為”。在實(shí)際工作中，一些檔案行政管理機(jī)關(guān)對自身的法定職責(zé)和行政權(quán)限究竟有多少，涉及的面有多寬不是很清楚。致使該實(shí)施的檔案行政執(zhí)法工作沒有去實(shí)施，從而形成不嚴(yán)格執(zhí)法的“不作為”現(xiàn)象。其一，對各行各業(yè)專業(yè)或業(yè)務(wù)檔案事務(wù)的檔案行政執(zhí)法基本是空白?！皳?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，就全國而言，‘建國’以來，僅標(biāo)題中，涉及‘檔案’的法律法規(guī)規(guī)章就有241部；而全文中，涉及‘檔案’的法律法規(guī)規(guī)章更是多達(dá)4621部?！?[3]這些法律法規(guī)涉及各行各業(yè)的檔案事務(wù)，其中，許多都是民生和專業(yè)檔案的范疇。這些法律法規(guī)既是檔案行政管理機(jī)關(guān)依法行政的依據(jù)，也是檔案行政執(zhí)法內(nèi)容。但是，在這方面幾乎是空白。其二，對個(gè)人保管的檔案行政執(zhí)法監(jiān)管工作幾乎是空白。許多檔案行政管理機(jī)關(guān)對本行政區(qū)域內(nèi)個(gè)人保存的“對國家和社會(huì)有保存價(jià)值的”檔案從未做過調(diào)查摸底或登記備案工作，對其內(nèi)容、數(shù)量、價(jià)值、保管情況一概不知。至于對因保管條件惡劣或者其他原因被認(rèn)為可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重?fù)p毀和不安全的采取代為保管、收購或者征購措施，對其在流轉(zhuǎn)中的捐贈(zèng)、買賣和出境的監(jiān)控管理，幾乎都是空白。其三，檔案行政管理機(jī)關(guān)負(fù)有對同級(jí)檔案館和下級(jí)檔案館、檔案行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行檔案行政執(zhí)法監(jiān)督、行政監(jiān)督檢查和查處檔案違法案件的職責(zé)。但是，這方面的檔案行政執(zhí)法也幾乎是空白。

3.2 檔案行政執(zhí)法流于形式。一些檔案行政管理機(jī)關(guān)的檔案行政監(jiān)督檢查，不是“運(yùn)動(dòng)”式，就是“蜻蜓點(diǎn)水”式，難以解決實(shí)際問題，基本上流于形式。有的是“檔案監(jiān)督檢查力度不夠，對檔案執(zhí)法檢查采取應(yīng)付了事的態(tài)度”，或“出于檔案行政部門人員過少，在執(zhí)法檢查時(shí)對下發(fā)整改通知書的單位和部門不能及時(shí)監(jiān)督。無人抓監(jiān)督，無人抓落實(shí)，也就無法追究責(zé)任”。[4]有的是“平時(shí)執(zhí)法檢查過于注重表面形式，不看效果；僅停留在檢查，不追查結(jié)果；一味追求面廣量大的執(zhí)法檢查，不能從檔案管理部門本身的總體執(zhí)法能力出發(fā)搞好工作”。[5]檔案行政執(zhí)法成了走過場。

3.3 檔案行政執(zhí)法定位不明確。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，要求檔案行政管理轉(zhuǎn)到依法行政的法制軌道上，檔案行政管理職能由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代指令性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代的依法行政為主的管理模式。但是，“那種幾十年一貫制所形成的習(xí)慣性工作方法和思維定勢，仍然或多或少、或明或暗地左右著檔案行政管理，無形中，制約了檔案法制建設(shè)的進(jìn)程”。[6]從而致使一些檔案行政管理機(jī)關(guān)對檔案行政執(zhí)法定位不明，強(qiáng)調(diào)“行政執(zhí)法是業(yè)務(wù)指導(dǎo)的保障”[7]“檔案執(zhí)法檢查需要以檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)為基礎(chǔ)，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)需要檔案執(zhí)法檢查做保障”。[8]檔案行政管理職能的轉(zhuǎn)變基本上還是停留在口頭和表面上，沒有把檔案行政管理職能定位在依法行政的以檔案行政執(zhí)法為主上，而使檔案行政執(zhí)法的職能淪為擺設(shè)。

3.4 檔案行政執(zhí)法概念不清晰，致使檔案行政執(zhí)法行為過窄。行政執(zhí)法有“廣義”和“狹義”之分，“廣義的行政執(zhí)法，是行政主體為貫徹、執(zhí)行法規(guī)而采取的一切行政行為，既包括行政主體為貫徹、執(zhí)行法規(guī)，而制定的不針對具體人和事的具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為，即抽象行政行為，也包括行政主體依法針對特定的人和事，而直接采取的削弱權(quán)利、加重義務(wù)的行政處理行為，即具體行政行為，還包括行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等非強(qiáng)制性行政行為”。[9]然而，許多檔案行政管理部門都對檔案行政執(zhí)法做狹義的理解，也就是開展檔案行政監(jiān)督檢查和查處檔案違法案件而已。對于諸如檔案行政強(qiáng)制、行政許可、行政確認(rèn)、行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政處罰等檔案行政執(zhí)法行為，不是不開展實(shí)施就是不按照法律法規(guī)規(guī)定的程序?qū)嵤?/p>

3.5 檔案行政執(zhí)法對違法現(xiàn)象制止不力。在現(xiàn)實(shí)中，存在著許多諸如檔案文件材料收集不齊全、不按規(guī)定整理歸檔、保管安全隱患多等違法現(xiàn)象，其中，大都?jí)虿簧狭覆樘?，多是需要限期整改或給予行政處罰的。然而，一些檔案行政管理機(jī)關(guān)由于礙于親戚、朋友、同學(xué)等的情面，或是面對所謂“強(qiáng)勢”部門，或是工作中有求于的部門，或是其他種種原因，致使對于這些違法現(xiàn)象該給予行政處罰的基本不處罰，限期整改的也是期限一拖再拖，結(jié)果是“限期整改成為空口懲罰，違法行為依然繼續(xù)”。[10]對于一些需要立案查處的，則采取“睜一只眼閉一只眼”或是“民不告官不究”的做法，生怕因?yàn)椴樘幰黄疬`法案件影響一個(gè)地區(qū)檔案工作的大好局面。結(jié)果是既損害了檔案法律的權(quán)威，又助長了違法“氣焰”，使檔案法規(guī)更難貫徹，也加大了檔案行政執(zhí)法的難度。

4 加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法的措施

4.1 轉(zhuǎn)變檔案行政管理模式，走依法行政之路。檔案行政執(zhí)法中存在種種問題，其主要原因或者說根本原因是檔案行政管理機(jī)關(guān)沒有轉(zhuǎn)變管理職能，沒有實(shí)行依法行政，沒有實(shí)現(xiàn)由檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主管理模式向以檔案行政執(zhí)法為主管理模式的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變檔案行政管理模式，首先是檔案行政管理機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變管理思想、管理理念，把管理思想轉(zhuǎn)變到依法行政為核心上，把工作的重點(diǎn)放在檔案行政執(zhí)法上。其次，必須明確檔案行政管理機(jī)關(guān)只能在憲法和法律法規(guī)的范圍內(nèi)活動(dòng)，依法決策，依法處理問題，凡是超越法律規(guī)定的行政權(quán)力都是非法和無效的。自覺地把行政行為納入法制化軌道，職責(zé)的劃分、行使的范圍、運(yùn)行的程序等都要嚴(yán)格依法。最后，將檔案行政管理職能轉(zhuǎn)到依法行政上。也就是說，檔案行政管理機(jī)關(guān)的主要核心職能是檔案行政執(zhí)法。面對各種檔案事務(wù)，要運(yùn)用一切檔案行政執(zhí)法方法，履行檔案法律賦予的檔案行政管理職能，實(shí)施檔案法律法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定，管理好檔案法定范圍內(nèi)的檔案事務(wù)，保障檔案事業(yè)的健康發(fā)展。

4.2 提高檔案行政管理機(jī)關(guān)的依法行政意識(shí)。要大力加強(qiáng)檔案行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制學(xué)習(xí)教育，通過法制學(xué)習(xí)教育，切實(shí)提高檔案行政管理機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的依法行政意識(shí)，鞏固依法治檔理念，用依法行政的思想指導(dǎo)整個(gè)檔案行政管理工作。提高檔案行政管理人員的依法行政意識(shí)，加強(qiáng)檔案法制觀念，用執(zhí)法必嚴(yán)的理念來約束檔案行政管理的權(quán)力，將嚴(yán)格依法行政的理念貫穿到整個(gè)檔案行政管理的具體行政行為之中。

4.3 厘清檔案行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部職能。按照行政權(quán)力法定化的要求，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代管理模式的職能，已經(jīng)“壽終正寢”，不再是合法的行政職能，代之的是依法行政的檔案行政執(zhí)法職能。檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職能如果說還殘存的話，它已經(jīng)縮小弱化為檔案行政指導(dǎo)。如何履行檔案行政執(zhí)法職能，并將其落到實(shí)處，合理配置行政資源、明確行政職能是關(guān)鍵。在目前情況下，法規(guī)科（股）應(yīng)負(fù)責(zé)行政執(zhí)法監(jiān)督（包括對檔案行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政執(zhí)法監(jiān)督、對下級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督等）、查處違法案件，實(shí)施檔案行政強(qiáng)制、行政處罰等。業(yè)務(wù)指導(dǎo)科（股）應(yīng)更名“監(jiān)督科（股）”或“監(jiān)督指導(dǎo)科（股）”，負(fù)責(zé)實(shí)施檔案行政監(jiān)督檢查、行政許可、行政確認(rèn)、行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等。對于檔案行政指導(dǎo)職能，必須有清楚的認(rèn)識(shí)。檔案行政指導(dǎo)是非強(qiáng)制性行政行為，必須堅(jiān)持合法、準(zhǔn)確的原則，不能把檔案行政指導(dǎo)變成檔案行政誤導(dǎo)，如果產(chǎn)生誤導(dǎo)，造成行政相對人受損害時(shí)，檔案行政管理機(jī)關(guān)必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

4.4 嚴(yán)格依法行政，嚴(yán)肅檔案行政執(zhí)法。檔案行政管理機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按檔案法律的規(guī)定，履行法定的職能，實(shí)施檔案法律，堅(jiān)持嚴(yán)格檔案行政執(zhí)法，堅(jiān)決維護(hù)檔案法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。一要嚴(yán)格執(zhí)行檔案法律法規(guī)的規(guī)定行使檔案行政管理職能，管理檔案事業(yè)。二要嚴(yán)格執(zhí)行程序法的規(guī)定來進(jìn)行檔案行政管理，所有管理檔案事務(wù)實(shí)施的檔案執(zhí)法行政行為都要遵循憲法和法律法規(guī)規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)法，不得有任何超越法律規(guī)定的檔案執(zhí)法行政行為而形成違法“亂作為”。三要依照所有涉及檔案事務(wù)的法律法規(guī)規(guī)定，管理檔案事務(wù)。要嚴(yán)格執(zhí)法，落實(shí)到位，不留空白。既不能有任何超越涉及檔案事務(wù)的法律法規(guī)規(guī)定的范圍來進(jìn)行檔案行政執(zhí)法而形成“濫作為”，也不得置這些檔案法律法規(guī)的規(guī)定于不顧不執(zhí)法而形成違法“不作為”。

4.5 建立一支高素質(zhì)的檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍。檔案行政管理機(jī)關(guān)要抓好檔案執(zhí)法隊(duì)伍的政治思想建設(shè)，加強(qiáng)法律業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，使其具有強(qiáng)烈的事業(yè)心和責(zé)任感，能夠熟練掌握檔案法律法規(guī)及有關(guān)法律法規(guī)知識(shí)，不斷強(qiáng)化檔案依法行政的理念，不斷提高檔案行政執(zhí)法的能力和水平。

注：本文為2011年度河南省檔案局科技項(xiàng)目《檔案執(zhí)法理論與實(shí)踐研究》的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為：2011-R-06。

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（作者單位：濮陽市檔案局 來稿日期：2012-04-18）