社會組織，泛指那些在社會轉(zhuǎn)型過程中由各個不同社會階層的公民自發(fā)成立的、在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。按照統(tǒng)計口徑，社會組織包括社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位。但在研究和實踐中，非營利組織和非政府組織的提法也較普遍。

一、我國社會組織發(fā)展現(xiàn)狀

（一）數(shù)量和結(jié)構(gòu)發(fā)展的重大變化

數(shù)量穩(wěn)定增長、質(zhì)量有所提升。2009年社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)注冊個數(shù)比2001年分別增長85%、132%，基金會由無到有，2009年底已有1843家，截至2009年底，全國共有社會組織43.1萬個，比上年增長4.1％。

社會團(tuán)體數(shù)量平穩(wěn)增長、基層數(shù)額比重加大。2009年全國共有社會團(tuán)體23.9萬個，比上年增長3.9%。按照社團(tuán)活動地域范圍劃分，全國性及跨省（自治區(qū)、直轄市）的1800個，省級及省內(nèi)跨地（市）域的23364個，地級社團(tuán)63043個，縣級社團(tuán)150540個。我國社會團(tuán)體的活動以縣為主，縣級社團(tuán)占62.99%，地級占26.38%，全國性社團(tuán)2008年占1%，2009年下降為0.75%。

民辦非企業(yè)單位增速慢。全國共有民辦非企業(yè)單位19萬個，比上年增長4.4％。其中：工商服務(wù)業(yè)類2080個，科技研究類9760個，教育類92703個，衛(wèi)生類27237個，社會服務(wù)類28060個，文化類7188個，體育類6591個，生態(tài)環(huán)境類1049個，法律類782個，宗教類271個，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類1466個，職業(yè)及從業(yè)組織類1628個，國際及其他涉外組織類56個，其他11608個。

基金會爆炸性增長。我國社會組織總體上呈現(xiàn)平穩(wěn)增長態(tài)勢，但基金會發(fā)展速度最快。到2009年底全國共有基金會1843個，比上年增長15.4%，其中：公募基金會1029個，非公募基金會800個。民政部登記的基金會148個。異軍突起的非公募基金會直接促進(jìn)了慈善捐款的升溫，帶來了慈善凈資產(chǎn)的大幅上升，2009年公募基金會和非公募基金會共接收社會各界捐贈183.6億元。

國際組織發(fā)展嚴(yán)重滯后。據(jù)國際協(xié)會聯(lián)盟統(tǒng)計，20世紀(jì)初的1909年，各類國際組織只有213個，到 1956年其總數(shù)就多達(dá)1117個，及至冷戰(zhàn)結(jié)束后的1990年，則驚人地猛增到26656個，81年間增加了125倍。60年代美國政府明確提出扶持國際組織，作為國際貿(mào)易的工具，而截止到2009年我國只有56個涉外組織，發(fā)展嚴(yán)重滯后。

（二）社會動員能力和自身影響力顯著增強(qiáng)

捐贈額。2009年，全國接收各類社會捐贈款物超過300億元，達(dá)到332.78億元。其中，捐款約227.5億元，物資折價約105.28億元。接收來自境外捐贈45.05億元，占全國接收捐贈總額的14.1%。2008年由于汶川地震等影響，個人捐贈首次超過企業(yè)捐贈，改寫了我國捐贈格局。

志愿者。社會組織發(fā)展與志愿者隊伍成長緊密相關(guān)，隨著社會組織的穩(wěn)步發(fā)展，我國的志愿服務(wù)機(jī)制最近數(shù)年得到了不斷地完善，據(jù)2008年統(tǒng)計全國志愿者規(guī)模接近1億人。

（三）存在發(fā)展不均衡現(xiàn)象

領(lǐng)域。我國社會組織主要分布在工商服務(wù)、科研、教育、衛(wèi)生、社會服務(wù)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域。按照社團(tuán)服務(wù)的主要領(lǐng)域劃分，工商服務(wù)業(yè)類22847個，科技研究類19786個，教育類12943個，衛(wèi)生類11521個，社會服務(wù)類30818個，文化類19687個，體育類12623個，生態(tài)環(huán)境類6702個，法律類3213個，宗教類4165個，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類45367個，職業(yè)及從業(yè)組織類16120個，其他32294個。

根據(jù)2009年中國慈善捐贈《2009年度中國慈善捐贈報告》，四成善款流向教育領(lǐng)域，教育、救災(zāi)和社會服務(wù)等領(lǐng)域仍然是國內(nèi)最能吸引捐贈資源的慈善領(lǐng)域。

地域。以民辦非企業(yè)單位為例，有明顯地域分布特點。民辦非企業(yè)單位登記數(shù)量超過3萬個的省份僅有山東省，為31820個，超過1萬個的省份有江蘇省、浙江省、湖北省、廣東省和四川省。從獲得捐贈資源看，廣東和北京為最多，四川因為災(zāi)后重建持續(xù)受到全國各地的關(guān)注，接受捐款比較多?！?009年度中國慈善捐贈報告》顯示，在我國慈善勸募市場格局中，中央部門和全國性慈善組織占據(jù)了較大市場份額。民政部、中國紅十字會總會、中華慈善總會以及全國性公募基金會共接收社會捐贈197.68億元，占全國接收捐贈總額的61.22%。這些機(jī)構(gòu)基本集中在北京，不過其慈善項目分布于全國各地，尤其是在西部和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)。

二、國內(nèi)外社會組織在社會管理中的地位與差距比較

（一）從創(chuàng)造社會財富能力比較相差30倍

根據(jù)薩拉蒙對22個國家社會組織比較研究的報告，以歐洲國家、美國、日本等22個國家的非營利部門構(gòu)成了一個1.1兆美元的產(chǎn)業(yè)，非營利支出平均達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.6%。根據(jù)民政部2010年報告，我國社會組織2009年形成固定資產(chǎn)1030.0億元，各類費用支出1094.7億元，社會組織增加值為493.1億元，占各類民政管理單位增加值比重為58%，占第三產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）增加值比重為0.345%。占GDP的比重不足0.15%，與國外差距30多倍。

（二）從吸納就業(yè)數(shù)量看相差5倍

22個國家數(shù)據(jù)顯示，這些國家的非營利部門雇用了將近1190萬全職工作人員，相當(dāng)于這些國家最大私營企業(yè)總和（330萬）的3.6倍。非營利就業(yè)占所有非農(nóng)就業(yè)的近5%，占所有服務(wù)行業(yè)就業(yè)的10%，2010年民政部報告，我國社會組織2009年吸納社會各類人員就業(yè)544.7萬人，相當(dāng)于非農(nóng)就業(yè)人口的1.1%，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的2%，從吸納就業(yè)數(shù)量看，國內(nèi)外相差5倍。

（三）從提供服務(wù)內(nèi)容看，無論在廣度和深度方面都有巨大鴻溝

國外社會組織提供廣泛的社會公共服務(wù)，滿足社會成員對公共物品的多元化需求。例如1990年法國30%以上的兒童日護(hù)理和55%以上的居民護(hù)理是由第三部門提供的；美國50%以上的醫(yī)院床位和50%以上的大學(xué)、日本75%以上的大學(xué)是由第三部門舉辦的；意大利40%以上的居民護(hù)理設(shè)施以及瑞典40%以上的新建或翻新的居民房屋是由第三部門提供。

以扶貧項目為例，從關(guān)懷國際的項目對象來看，1998年各種類型的扶貧項目覆蓋了非洲、亞洲、歐洲、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)的51個國家，共3530萬人；在行動援助1998年的總開支中，有12880萬美元用于直接援助，占其總經(jīng)費的比重為19%。在國際社會，面對貧困這一全球性的課題，NGO發(fā)揮著不可低估的作用。

國內(nèi)社會組織業(yè)務(wù)范圍涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動、民政、體育、環(huán)境保護(hù)、法律服務(wù)、社會中介服務(wù)、工傷服務(wù)、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)等社會生活的各個領(lǐng)域，但主要工作是參與社會救助、行業(yè)自律、學(xué)術(shù)交流，大量草根社會松散組織項目影響力幾十人、幾百人為常態(tài)，在社會建設(shè)方面差距非常大。

（四）從與政府關(guān)系看，國外是平等合作為主流，國內(nèi)是附屬配合為特征

國外社會組織與政府的關(guān)系是多種多樣的，主流以參與公共政策的制定，同政府合作互補(bǔ)、成為政府處理社會問題的伙伴為特征。

國內(nèi)社會組織從與政府關(guān)系角度可以分四類，第一類是政治地位特殊的，具有全國影響力的社會組織，如紅十字會、宋慶齡基金會等具有強(qiáng)烈的官辦性質(zhì)，下轄事業(yè)單位，有財政撥款；第二類是歷次體制改革后，原來的政府部門撤消合并，一部分轉(zhuǎn)制為行業(yè)管理組織，如中國鋼鐵協(xié)會、中國輕工總會等，這些協(xié)會對行業(yè)了解比較深入、與政府部門關(guān)系有延續(xù)性，因此發(fā)揮著行業(yè)管理者的作用，參與政府行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、產(chǎn)業(yè)扶持項目制定、代評項目、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等；第三類特別是全國性社會組織和政府發(fā)展成一種非正式合作的人脈模式，組織領(lǐng)導(dǎo)由退休部級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，開展業(yè)務(wù)獲得主管部門授權(quán)，影響力一般屬于行業(yè)內(nèi)部；第四類會員制學(xué)術(shù)團(tuán)體為政府提供特定領(lǐng)域內(nèi)咨詢，組織學(xué)術(shù)活動。國內(nèi)社會組織整體上是政府信用的一個延伸。

（五）從社會治理和社會穩(wěn)定實效看

一般認(rèn)為，社會組織是重要的社會部門，是社會運(yùn)行的三大支點之一。政府靠多層權(quán)力體系的機(jī)制運(yùn)行，企業(yè)靠市場機(jī)制運(yùn)行，而非營利組織則靠社會參與和利益協(xié)調(diào)的機(jī)制運(yùn)行。

社會組織自發(fā)組成，成員主要由具有很強(qiáng)感召力的共同目標(biāo)和得到組織成員自覺認(rèn)可的價值理念匯集在一起，如保護(hù)環(huán)境、反對戰(zhàn)爭、幫助弱者、救濟(jì)苦難等帶有很強(qiáng)的道德和宗教色彩，成員間容易形成相互支持、互相合作關(guān)系；社會組織倡導(dǎo)溝通、協(xié)商、理解的方式增加了社會信用的形成；社會組織植根于社區(qū)使公共的注意力集中到關(guān)鍵社會問題及其解決辦法上面去，提升了效率；通過公益捐贈，實行“富幫窮”使資源分配更趨公平，是新型社會治理的重要內(nèi)容。國內(nèi)社會組織從整體上講還談不上成為社會治理的重要組成部分，在維護(hù)社會秩序和穩(wěn)定方面發(fā)揮作用有限。

三、當(dāng)前社會組織參與社會管理面臨的主要問題與成因

（一）社會組織定性與定位不清

整體上講，整個社會對社會組織的地位作用認(rèn)識不夠到位。一些地方和部門在理解社會組織的地位、作用問題上存在認(rèn)識上的偏差，對社會組織的發(fā)展規(guī)律認(rèn)識不足，對新形勢下社會組織發(fā)展的意義、發(fā)展趨勢以及功能作用認(rèn)識不到位，還沒有把社會組織真正納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體布局，沒有把社會組織培育發(fā)展工作納入議事日程。從社會組織之間看，各個民間組織各自為戰(zhàn)，缺乏協(xié)同。中國的民間組織“雖然數(shù)量巨大，但是沒有構(gòu)成一個整體的第三部門，它們像一盤散沙，支離破碎地散落在轉(zhuǎn)型時期的中國社會中?！痹谶@種情況下，中國的民間組織很難最大能力地發(fā)掘和動員社會資源，在危機(jī)管理中發(fā)揮的作用受到很大影響，難于從整體上得到社會成員普遍的合法性認(rèn)同；從社會組織內(nèi)部看，許多民間組織沒有規(guī)范的戰(zhàn)略規(guī)劃和明確的定位，缺乏危機(jī)管理中實現(xiàn)組織目標(biāo)所需要的相關(guān)知識和技術(shù)，在危機(jī)管理中顯得熱情有余而整體業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，基本處于維持生存階段。

（二）社會組織自我生存與發(fā)展空間有限

大多數(shù)社會組織的活動資金極度缺乏，難以維持組織運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)前，我國大部分民間組織都面臨著活動資金嚴(yán)重不足的局面，許多民間組織一年活動經(jīng)費在10萬元以內(nèi)。由于缺乏合法身份和排他性法律條款設(shè)置，民間組織向社會公眾、政府組織募集資金相當(dāng)困難，也難于享受政府在財政和稅收上應(yīng)當(dāng)給予這個部門的必要支持和優(yōu)惠。

（三）社會組織管理制度不健全

我國對社會組織實行民政部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理的體制。民間組織在民政部門注冊的組織形式有三類：社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會（包括公募基金會和非公募基金會）。除了人員、活動場所、活動性質(zhì)等一般要求外，三類注冊方式均要求民間組織在登記時具備“業(yè)務(wù)主管單位”，即政府有關(guān)部門或政府授權(quán)的組織。除了注冊管理有比較明確的規(guī)定以外，社會組織其他管理基本空白。

（四）社會組織參與社會管理最大的障礙是社會信用缺失

信用的意思是能夠履行諾言而取得的信任，從國外社會組織運(yùn)作及在社會治理中發(fā)揮重要作用看，社會組織的號召力來源于其創(chuàng)造社會信用，它是第三方，有獨立立場；而國內(nèi)社會組織不屬于第三方機(jī)構(gòu)，它是政府信用的一個延伸，政府信用的神經(jīng)末梢，因此很難建立起公信力。這種情況非常不利于社會組織在社會管理體系中發(fā)揮更大的作用。

四、政策建議

（一）盡快為社會組織出“三定”方案，明確社會組織與政府、社會管理、社會發(fā)展關(guān)系

與政府關(guān)系。從國際經(jīng)驗看，社會組織是不同于政府與企業(yè)的第三部門，因此政府與社會組織是合作伙伴關(guān)系。

在社會管理中作用。從美國和加拿大的經(jīng)驗來看，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，人均經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高并不能消除貧困和被救助的人群，而且社會越發(fā)展，對公共服務(wù)的需求也越大。美國目前的人均GDP已經(jīng)接近4萬美元，加拿大人均GDP約3.4萬美元，但需要救助的人口均有增無減。中國近年來的經(jīng)濟(jì)增長速度一直很快，很多商品生產(chǎn)領(lǐng)域大部分商品都出現(xiàn)供求平衡甚至生產(chǎn)過剩的現(xiàn)象；但與此同時，我們也發(fā)現(xiàn)，很多提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的領(lǐng)域，還是供給短缺的，如民眾的上學(xué)難、看病難等問題，這些問題不僅僅是“大樓”的問題，更重要的是“大師”的問題，是服務(wù)的人、服務(wù)的精神和服務(wù)的品質(zhì)問題，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中質(zhì)量是隱性的，特別是公共服務(wù)的質(zhì)量政府是很難控制的，因此要大量引入社會組織，而政府應(yīng)在制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評估方面做文章。

在社會發(fā)展中功能。社會組織在西方社會的成功發(fā)展啟示我們：社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場發(fā)育會不斷推動公共服務(wù)需求的增長，非營利組織實行的那種有別于政府和市場的運(yùn)行規(guī)則，已使其成為支撐現(xiàn)代社會健康運(yùn)行的三大支柱之一。中國的社會組織要在社會管理、社會信用營造、提供公共服務(wù)、傳播中國文化方面發(fā)揮更重要的作用。

（二）創(chuàng)造有利于社會組織發(fā)展的制度環(huán)境

要把構(gòu)建社會組織體系當(dāng)作構(gòu)建社會主義和諧社會的一件大事來抓，在這方面走出一條中國特色社會主義的新路子。當(dāng)前，在社會組織的制度建設(shè)方面，應(yīng)注重以下幾個方面工作：一是完善非營利組織的法人地位，對非營利組織為企業(yè)、社團(tuán)、福利機(jī)構(gòu)的相關(guān)條件以及責(zé)任和義務(wù)要有更加明確的規(guī)定。二是完善非營利組織的稅收體制，在稅法中要對非營利組織的稅收有細(xì)致的規(guī)定，根據(jù)現(xiàn)實的發(fā)展，對社會捐款的接受單位、免稅范圍和比例做出相關(guān)的調(diào)整。三是深化事業(yè)單位的改革，使事業(yè)單位在人員聘用、工資管理、財務(wù)監(jiān)督、運(yùn)行目標(biāo)等方面更加符合精簡高效、財務(wù)公開、機(jī)制靈活、服務(wù)公益的要求。要注重加強(qiáng)管理，防止在非營利組織的社會發(fā)育過程中，重復(fù)出現(xiàn)當(dāng)初市場發(fā)育過程中存在的“一放就亂，一收就死”的現(xiàn)象。

（三）動員政府與事業(yè)單位人員到社會組織掛職，提升社會組織領(lǐng)域人力資源

中國政府有比較好的人力資源動員能力，干部輪換制、基層掛職、博士服務(wù)團(tuán)等，應(yīng)該準(zhǔn)許政府公務(wù)人員到社會組織掛職，加深對多元社會的理解，同時為社會組織發(fā)展提供更大的空間。

（四）在以下領(lǐng)域推動社會組織的優(yōu)先發(fā)展

在工商經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域加強(qiáng)行業(yè)自律和品牌實力建設(shè)。行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、聯(lián)合會、商會、研究會等準(zhǔn)許其在會員制基礎(chǔ)上經(jīng)營服務(wù)項目，不可經(jīng)營行業(yè)內(nèi)產(chǎn)品，行業(yè)內(nèi)新涌現(xiàn)出大型、超大型企業(yè)，行業(yè)組織在其中發(fā)揮重要作用的，給予財政獎勵。

在社會福利、公益慈善和社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域加大財政支持力度。根據(jù)社會組織承擔(dān)的社會管理和公共服務(wù)事項，以及社會組織發(fā)展不同階段的要求，分別采取政府購買服務(wù)等多種方式予以扶持，促進(jìn)社會組織規(guī)范和自我生存發(fā)展能力提升。

積極摸索推進(jìn)國際組織發(fā)展。國際組織是國際貿(mào)易的先頭部隊，國內(nèi)許多行業(yè)內(nèi)的制度、標(biāo)準(zhǔn)都有國際組織的身影，隨著中國經(jīng)濟(jì)實力的增強(qiáng)，文化影響力的建設(shè)提到議事日程，應(yīng)該推動國際組織發(fā)展，為中國在全球影響力提升和經(jīng)濟(jì)利益提供支撐。

（曾紅穎，國家發(fā)展改革委社會所副研究員、博士）