在中國，每5個人當中就有一個處于“人戶分離”狀態(tài)，離開生長之地，去尋覓更有吸引力的財富和生活。大都市的優(yōu)越和遷徙自由的實現(xiàn)卻并沒有帶來期望中的幸福感。因戶籍而產(chǎn)生的門檻，使他們在就業(yè)、教育、社會保障方面成為“二等公民”。

2012年2月，新一輪的戶籍制度改革啟動，意在消除捆縛在戶口之上的福利差異。戶口松綁無疑是城市包容的第一步，而同等國民待遇的實現(xiàn)則需要深層領(lǐng)域的開放和公平。

“戶籍只會帶來不方便”

2012年全國“兩會”前夕，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》。提出放開地級市戶籍、保障進城農(nóng)民的土地權(quán)益，直指多地發(fā)生的“土地換戶口”、“土地換社?！爆F(xiàn)象。作為自2010年確立的國務(wù)院重點任務(wù)之一，戶籍制度改革被寫入今年的《政府工作報告》。

3月18日，公安部副部長黃明稱，《居住證管理辦法》已經(jīng)形成草案，正在征求意見，年內(nèi)報國務(wù)院審定。具有“準戶口”性質(zhì)的居住證將替代暫住證。

近年來，戶籍改革的嘗試更多由地方政府主導(dǎo)，上海、廣東、浙江等省市相繼開始推行居住證制度。諸多亂象也隨之產(chǎn)生：居住證與權(quán)益分享相脫節(jié)、形同虛設(shè)，農(nóng)民的土地以“進城落戶”為名被剝奪。2011年末，中國大陸城鎮(zhèn)人口數(shù)量首次超過農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化仍將保持高速行進。在此背景下，中央層面的制度設(shè)計顯得尤為緊迫。

“嚴格說來，從2001年之后，中央就沒有專門出臺過戶口方面的改革措施了?！弊?986年開始研究戶籍制度的中國人民公安大學教授王太元對《南風窗》記者說。2001年，公安部開始推行全國范圍內(nèi)的小城鎮(zhèn)戶籍改革。此后，戶籍改革多是作為城鄉(xiāng)一體化、人才發(fā)展規(guī)劃的配套措施被推動。

在王太元看來，此項改革的實質(zhì)應(yīng)是與戶籍有關(guān)的社會管理各領(lǐng)域從計劃向市場的轉(zhuǎn)化，并非戶籍管理方式的簡單變更。作為公民信息管理手段，戶籍只會帶來不方便，而不會產(chǎn)生不公平，所有的問題都是緣于對戶口的濫用。

“例如，高考的不公平是因為招生人數(shù)分配指標的不公平，而不是因為戶口。北京考生上北大的概率是河南的46倍，山東、河北也都是比較吃虧的地方?！蓖跆f。

教育機會的不公平是戶籍劃分所導(dǎo)致的問題之一。對大多數(shù)“移民”而言，可以忍受“低人一等”的失落、可以忍受對城市的貢獻與回報不成正比，但卻不能忍受身份差異的代際傳遞。在流動人口規(guī)模巨大的城市，這樣的問題尤為突出。

“北京接納了我們作為這個城市的勞動力和納稅人，卻把我們的孩子拒之門外，這不公平也不人道，為所有納稅人提供不分戶籍不分貧富不分地位的公平的教育機會，是北京市政府的義務(wù)?！痹诜磸?fù)向教育部和北京市政府遞交的信函中，一群為隨遷子女爭取高考權(quán)利的非京籍家長這樣表明他們的立場。按照現(xiàn)行規(guī)定，參加高考的學生只能在戶籍地報考，這讓已經(jīng)自覺融入這座城市的外來者備受打擊。自2010年開始，他們組成了教育平等志愿者團隊，試圖通過上書陳情，推動高考戶籍限制政策取消。

中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授鄭風田稱，戶口背后所掛鉤的東西如果沒有得到有效解決，僅僅是登記制度變化，而背后的實質(zhì)性內(nèi)容不調(diào)整的話，這個改革的價值就大打了折扣。

戶籍管理改革的局限

公民權(quán)益的等級劃分，造成了戶口的含金量差異，原本毫無價值的紙冊成為不公正得以衍生的載體。“這次的改革終于承認不是用簡單的戶籍制度來解決問題了，戶口本身所占的比重減少，與戶口相關(guān)的分享社會資源和分配社會權(quán)益越來越重要。中央層面開始通盤考慮與戶口相關(guān)的社會政策，把它當作一個社會工程來看待?！蓖跆f，在《通知》全文中，只有放開地級市和城鎮(zhèn)限制屬于絕對的戶口管理，其他幾項如不得用戶口類別限制就業(yè)、保障農(nóng)民的權(quán)益都不是單一的戶籍問題。

而此前的改革幾乎都是從戶口管理著眼所進行的調(diào)整。1998年，公安部出臺《關(guān)于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，可以看作全國范圍內(nèi)戶籍改革啟動的開端。其中包括實行嬰兒落戶隨父隨母自愿政策，放寬解決夫妻分居問題的戶口政策，解決已退休老人返回原工作單位所在地或原籍投靠配偶、子女時的戶口政策，以及城市投資者和直系親屬在該城市落戶政策；2001年，公安部發(fā)布《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，規(guī)定全國所有的鎮(zhèn)和縣級市市區(qū)，取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標，不再實行計劃指標管理。凡在當?shù)赜泻戏ü潭ǖ淖∷⒎€(wěn)定的職業(yè)或生活來源的外來人口，均可辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

戶籍藩籬松動，將一部分人圈進了既有的優(yōu)等待遇范疇，實際上等于認可了戶口捆綁利益的事實，原有的福利差異并未改變。將戶籍改革限定在管理層面，由政府部門掌握閘門開放的條件和標準，在城市化尚未急速推進的情況下，二元戶籍造成的社會矛盾并未凸顯，而當全國流動人口的規(guī)模已經(jīng)超過2億時，有條件放開顯然已經(jīng)不能解決問題。

“農(nóng)民進入城市，隨著生產(chǎn)、生活的需要，逐步實現(xiàn)就業(yè)、子女教育、醫(yī)療保障的公平，這條路應(yīng)該是自然實現(xiàn)的，根本不需要官員去審批，決定到底是大學生還是農(nóng)民工應(yīng)該成為本地市民，而是應(yīng)該按照生活節(jié)奏滿足他們的合法需求，從事實上去認定，按照他們對城市的貢獻逐漸返還權(quán)益?！蓖跆f，被管制的人永遠不會有公平感，居住證制度的設(shè)計正是為外來人口提供上升階梯。

居住證是選擇階梯

2002年6月，上海市發(fā)布《引進人才實行〈上海市居住證〉制度暫行規(guī)定》，首先在全國推出了居住證制度。申領(lǐng)的對象僅限于具有高學歷的境內(nèi)外各類人才。此后，深圳、湖南、浙江等地相繼開始嘗試。實際上，在較早實行這項制度的城市，都帶有明顯的精英色彩，以吸引和留住人才為最終目標，居住證只不過是人才戰(zhàn)略的附屬物。

而2011年前后加入居住證制度實踐的城市，則更多將其作為替代“暫住證”的管控手段?！坝行┑胤降木幼∽C和暫住證沒有太大區(qū)別，不與進城外地人資源分配、權(quán)益分享掛鉤，不與本地常住戶口對接，這樣的居住證持有者永遠還是外地人，而不是本地市民。”王太元說，居住證是把一個人的合法生存考驗期變成制度性的選擇階梯，制度設(shè)計這個階梯，個人走到什么程度完全自由選擇，他在這個城市生活不下去，自然會離開。

2010年5月，國務(wù)院在深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見中，首次提出在全國范圍內(nèi)實行居住證制度。隨著《居住證管理辦法》的醞釀出臺，2012年無疑會是居住證從精英走向平民的轉(zhuǎn)折點。北京、安徽、江蘇、廣西等省市即紛紛宣布于今年開始推行。對于中央接手居住證制度主導(dǎo)設(shè)計，地方顯得積極性頗高，將城市人口的增長視作重要的政績。

2010年，重慶啟動戶籍制度改革時，就以2020年全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到60%以上作為目標。去年底，重慶宣布平均每天6299名農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶當上了城里人；而河北曾宣稱要在2015年使全省城鎮(zhèn)人口從3150萬增加到4100萬，而在該省去年末的城鎮(zhèn)化“十二五”規(guī)劃中，目標又悄然降低至3800萬。“有些省的規(guī)劃出來，上千萬的人口都變成城市人。這次的國務(wù)院通知強調(diào)戶籍改革屬于中央事權(quán)，實際上就是對一些地方下城市化指標的批評?！蓖跆f。

對北京這樣的大都市來說，更多的考量是居住證設(shè)計與人口控制的協(xié)調(diào)。2009年底，北京市實際常住人口為1970萬，已經(jīng)突破了1800萬的紅線。從去年開始，北京的戶籍限制更是延伸到了購房、購車?！氨本┑木幼∽C管理辦法去年基本擬定了，現(xiàn)在就等著中央法規(guī)的出臺。北京有700萬外來人口，必須穩(wěn)妥?！?/p>

制度通道一經(jīng)打開，中央和地方財政的分擔必須緊跟而上。目前各地的社保水平存在巨大差異，并且按照農(nóng)民、城市居民、城鎮(zhèn)職工、公務(wù)員的層級進行保障，在這種體制下，居住證很難與福利相掛鉤。中央和地方應(yīng)當明確提供權(quán)益的范疇和程度，中央公共財政必須保證國民待遇的均等化，“如果很多人都涌向上海、北京這樣的大城市，那么，平均在每個人身上的公共財政投入也應(yīng)該跟著轉(zhuǎn)移過去。”王太元認為，地方財政也不能再將對外來人口的保障視作負擔。

“暫住證”時代即將終結(jié)，與之相關(guān)聯(lián)的歧視、不公正、漂泊感能否一同消匿，則是居住證所要解決的問題。2003年的遷徙自由是在孫志剛血的代價下實現(xiàn)，而更具尊嚴的社會流動則依賴于個人奮斗渠道的建設(shè)。