基層權力行使中的“失控”現(xiàn)象說明，直接面對民眾的基層權力該是重新定位的時候了。在新的社會格局下，如何建立良性的干群關系、引入上級權力的監(jiān)督和制約，以及調適權力本身的內部結構，《南風窗》記者專訪了中共中央直屬機構中央編譯局的世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部主任何增科。

他認為，上級政府對于基層政府的人事權和財權等監(jiān)督手段已經很大程度異化，基層存在比較嚴重的“民主赤字”，這是權力失控的核心根源。從長遠來講，這要靠民主和法治來解決，從任命制走向選舉制，讓老百姓掌握問責的權力，以民主促民生。

走出維穩(wěn)思維的誤區(qū)

《南風窗》：不久前發(fā)生的云南巧家縣爆炸案、陜西鎮(zhèn)坪縣強制引產等事件，似乎預示著這些年基層權力“失控”的現(xiàn)象沒有多大好轉。是什么原因造成了這種失序？

何增科：從鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政權來說，民主赤字比較嚴重，所以權力失控多發(fā)生在這個環(huán)節(jié)。

其實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原本的設計就是一個派出機構，不是完整的一級政府，本身監(jiān)督機制就不健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表大會每年基本上只開一次，而且只有3天，剩下的時間就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府說了算，人大主席團只是在開會的時候才發(fā)揮作用，至于閉會期間如何監(jiān)督政府，沒有明確的規(guī)定，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身沒有政協(xié)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力是缺少監(jiān)督的。

縣一級雖然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)有監(jiān)督，但是力度和人數(shù)有限，比較薄弱?？h里對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)督方式是派出紀檢員，通常就是一個人，作用也不是很大，而監(jiān)察這一塊縣里是沒有派出機構的。所以，現(xiàn)實的情況是，一個地方上訪太嚴重了，才會引起重視。

《南風窗》：一方面是權力無處不在，濫用導致失控，但另一方面，基層的治理能力不斷弱化，某些維穩(wěn)思維致使“不出事邏輯”成為一些基層政權的主導思想，如何看待這種兩面性？

何增科：穩(wěn)定要靠利益表達和公民參與的制度化。通過協(xié)商政治、法治渠道來解決矛盾，維穩(wěn)才會走入良性的軌道。改變不正確的維穩(wěn)思維，我們需要改變信訪的一票否決制，哪個地方信訪多了就一票否決，這樣一種施加壓力、包穩(wěn)定的方式，使基層干部疲于應付，應該及早廢除。其實，無論是村還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，老百姓都有大量公共服務的需求，基層政權更應該想辦法去滿足公共需求，而不是維穩(wěn)。

在這方面，成都的做法值得肯定。那里實行村級公共服務和管理的專項經費制，每年核定20萬經費的額度讓村里報項目，經過村民的討論，村委會申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則主要負責對項目的審查和監(jiān)督，讓他們有事可干同時又不包辦。如果不給他們資源，權力當然是懸浮的。像韓國上世紀70年代的鄉(xiāng)村運動也是這么做的，政府購買服務，讓老百姓自選菜單，以項目制的方式推動社會管理和公共服務，滿足基層。

讓老百姓掌握問責的權力

《南風窗》：由于社會矛盾的增多，民眾對基層政府的抵觸感已經越來越強，加上近年來中央層面的民生政策，民眾對基層權力的疏離感更在加深，這種緊張關系應該如何緩解？

何增科：在社會保障方面，中央可以“一竿子插到底”，直接給錢，但公共服務卻無法通過這種方式實現(xiàn)?，F(xiàn)在，老百姓覺得基層政府“沒用”，他們的很多需求無法得到滿足，政府也感到委屈，覺得自己辦了很多事情還不討好。

社會政策的邏輯起點是了解社會需求，如果政府和老百姓的溝通不暢，他們以為的民生工程在老百姓眼中就是做樣子。更好的辦法是，在社會政策的制定和執(zhí)行過程中，以民主促民生，讓老百姓充分表達自己的意見和需求，讓他們參與實施和評價。

《南風窗》：執(zhí)政黨對基層組織建設可以說一直比較重視，今年又是基層組織建設年，回顧一下上級權力對基層權力監(jiān)督手段的演進，存在哪些缺陷？

何增科：在目前的體制下，上級對下級通過任命制實現(xiàn)管理，由專門機構進行監(jiān)督，出了問題就免職。但是現(xiàn)在任免權異化了，為了得到任命，基層官員腐化上層官員，跑官、要官，使任命的權威打了折扣；其次，紀檢、監(jiān)察機關本身對下級政府的監(jiān)督又有局限性，領導不想動誰的時候，這些機關束手無策，查誰不查誰領導說了算，因此，懲治的威力也大打折扣；還有財權，財政轉移支付理論上應該有嚴格的計算公式，給誰不給誰，應該要能經得起考驗，但事實是誰跑得勤、跑得快、活動的能量大，誰得到的財政轉移支付就多。由于腐敗、行賄的競爭，靠財政轉移支付監(jiān)督的手段也被異化了。所以，人事權和財權都在失去它的效力。

從長遠來講，這種異化要靠民主和法治來解決。從任命制走向選舉制，讓老百姓掌握問責的權力。同時，用法治的方式合理劃分中央和地方的職責和資源配置。司法也不應該地方化，如果地方違反了全國性的法律，司法就可以去糾正它。

《南風窗》：從基層權力的內部運行來說，如何處理黨委和政府的關系，避免黨政“一把手”的問題？

何增科：我們一直強調民主執(zhí)政，但是現(xiàn)在基層的執(zhí)政方式是縣委書記干縣長的活，而不擔縣長的名和責，縣委書記又是縣人大主任，自己決策、自己監(jiān)督，同時又不用擔責任。

所以，將來改進的第一個方向應該是縣委書記不再兼縣人大主任，同時，縣委書通過黨內的競爭性選舉成為黨委的領導人，再經過人大選舉成為縣長，進到政府里邊去干政府的工作，接受人大的監(jiān)督。如果政府的工作做得不好，就應該被免去縣長職務，不能再參與政府的管理，同時也應該辭去黨委領導的職務。

在政府、人大以及黨委的關系上有重大突破，才能形成真正的責任政治。

三級政權、兩級自治

《南風窗》：一直以來在學界中都有“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的主張，這樣的權力分配設計是否合理，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間在整個政權格局中應該處于何種地位，才能更好地實行治理？

何增科：我認為比較合理的模式是三級政權、兩級自治。中央、省、縣政權之外，市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應該自治。隨著城市化的發(fā)展，村一級自治單位已經顯得過小了，未來很多鄉(xiāng)會合并為城鎮(zhèn)，部分縣會發(fā)展為城市，這兩級應該實現(xiàn)自治。市和縣在有些部分就會逐漸產生權力重合，縣級政權作為一種過渡，保留它可以更好地服務農村，城市自治就可以將重心放到基礎設施建設和公共服務上。

《南風窗》：2004年提出社會管理創(chuàng)新以來，基層也有一些動作，但是他們可能很難真正理解現(xiàn)代政治的語匯和思維方式，怎么評價基層的創(chuàng)新？

何增科：社會管理創(chuàng)新有兩種類型，一種是問題驅動型、一種是精英驅動型。

第一種就是某個地方發(fā)生了嚴重的群體性事件，促使當?shù)氐母南腋鼜垼热缳F州的甕安、云南的孟連，面臨問題、壓力、危機和干群沖突時，才會有創(chuàng)新的舉措。

另外一種就是當?shù)氐念I導有事業(yè)感，想做點事、留點名，所以進行改革。民主政治中，天然就有改革的動力，老百姓的意愿和要求在選舉中能夠得到回應，而這種創(chuàng)新的動力更多的是靠領導自覺，有局限性。他們常常會面臨雙重風險，一個是法律風險，特別是涉及政治改革時，很有可能突破現(xiàn)行法條的規(guī)定，甚至面臨坐牢的風險。還有一個是政治風險，要揣摩上級領導人的心思，試探改革的紅線。

有一個數(shù)字我們看到了很吃驚，2000年由中央編譯局發(fā)起的政府創(chuàng)新獎，6屆中地方政府申報的案例總共是1800多個，而哈佛大學舉辦的美國政府創(chuàng)新獎，一屆的案例就超過2000多項，創(chuàng)新的活力和動力差別非常大。

目前，地方對社會管理創(chuàng)新的理解可以分為三類：一類是社會控制，這有可能導致回到權力對社會生活全控的時代，這一種可以叫作維穩(wěn)型；第二種是民生型，就是多做一些讓老百姓高興的事情，建立各種民生工程；第三種就是在維護老百姓的權益方面做一些事情，叫作維權型。

我認為，社會管理創(chuàng)新應該朝著社會管理的民主化、自治化、法治化和科學化推進，只有符合這四個方向的社會管理創(chuàng)新才值得鼓勵和肯定。