“農(nóng)村集體土地征收補償未來會提高到現(xiàn)在補償價格的至少10倍？”河北省遷安市遷安鎮(zhèn)新寨村農(nóng)民馬金山看到新聞后直嘀咕。

2012年11月28日，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過了《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》（以下簡稱《草案》），對農(nóng)民集體所有土地征收補償制度作了修改，會議決定將草案提請全國人大常委會審議。

在中共十八大召開期間，國務(wù)院總理溫家寶曾直言，本屆政府任期內(nèi)，要著力“抓緊研究制定收入分配制度改革方案和制定農(nóng)村集體土地征收補償條例”。如今，農(nóng)地征收改革破題在即。

會議結(jié)束后，修改細(xì)節(jié)并未對外公布。未參與草案討論的北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安對此評論稱，“征收補償應(yīng)該會提高到現(xiàn)在補償值的至少10倍”，很快這句話就成為一些網(wǎng)絡(luò)媒體的頭條新聞。這讓馬金山和很多村民一樣，都渴望成為“被征地補償”的一員。

“光是多補一些錢，是偽城鎮(zhèn)化，只是簡單地解決一部分商業(yè)性項目用地的矛盾?！敝袊嗣翊髮W(xué)土地資源管理系教授葉劍平接受《中國新聞周刊》采訪時說。

葉劍平承擔(dān)著國土資源部土地征收補償制度研究的課題。他認(rèn)為，土地征收補償應(yīng)該“平衡各方利益，包括商業(yè)性用地的被征地農(nóng)民、公益性用地的被征地農(nóng)民、歷史上的被征地農(nóng)民，甚至讓那些哪怕是依舊種田的農(nóng)民也能享受各種福利?！边@也被視為未來集體土地征收補償制度的調(diào)整方向。

“補償會適當(dāng)提高，但不可能是10倍”

“補償會適當(dāng)提高，但不可能是10倍?！眳⑴c《草案》起草、討論的業(yè)內(nèi)權(quán)威人士告訴《中國新聞周刊》。

葉劍平承擔(dān)著國土資源部土地征收補償制度研究的課題，在他看來，權(quán)衡各方，三條原則比較實際，是未來能夠?qū)嵤┫氯サ姆桨浮Ｆ湟?，要體現(xiàn)對權(quán)利的尊重，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)；其二，根據(jù)土地原用途價格公平合理補償農(nóng)民，但應(yīng)在原用途價值的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高現(xiàn)金補償金額，作為強制征收的對價；其三，建立一套科學(xué)的、完善的失地農(nóng)民社會保障體系。

“征你一頭牛，補你一頭豬?！边@是一些地方對征地補償?shù)男蜗蟊扔鳌８鶕?jù)《中華人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。但因農(nóng)地產(chǎn)值相對較低，按此標(biāo)準(zhǔn)即便足額發(fā)放補償費用，也難以滿足農(nóng)民失地之后的生活保障和發(fā)展需要。這也是一些農(nóng)民反對、抵制土地征收的直接原因。

接受《中國新聞周刊》采訪時，姜明安舉例說：一畝地一般征收補償不超過6萬元，折合到每平方米補償不足100塊錢。政府以一畝地6萬元的價格征收后，轉(zhuǎn)手就可以通過招拍掛賣給開發(fā)商，價值600萬元，巨大的價差導(dǎo)致了矛盾頻發(fā)。

但是，如果一畝地賣了600萬元，是否600萬元全部給農(nóng)民就合適？姜明安表示，如果所有賣地的錢都給農(nóng)民，政府就沒有充足的資金改善醫(yī)療、教育、民生建設(shè)等方面。他認(rèn)為，把全部賣地收入都給農(nóng)民并不合理。

但問題在于，目前政府用于房地產(chǎn)的土地轉(zhuǎn)讓金收入，刨除必要的支出外，還有溢價。這些費用的用途在哪里？“在財政都不透明的情況下，增值的用途也不可能透明?！比~劍平說。

如何補償能做到公平合理？但具體補償多少，取決于政府對征收的集體土地所做的規(guī)劃，規(guī)劃成商品住宅用地，很值錢；規(guī)劃成綠地、垃圾場，就不太值錢。在不動產(chǎn)評估問題上，按原用途評估其價值是最基本的規(guī)則。“對于土地而言，要根據(jù)原用途最佳使用方式來決定補償。由于政府征地是強制行為，應(yīng)當(dāng)再加上一部分額外的補償?！比~劍平說，最大限度彌補因征地所受損失，確保被征收農(nóng)民生活水平不因征地而降低。

“農(nóng)民成為交易主體，百分之九十的市委書記都反對？”

新的集體土地征收，還需要解決一個無法回避的問題：誰來賣地？

“讓農(nóng)民自己賣土地，真正成為土地的主人?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授姜明安等多位學(xué)者，多年呼吁要明確農(nóng)民是土地交易主體。

但學(xué)者們的這一設(shè)想，首先就面臨著法律障礙。在現(xiàn)行憲法框架下，國家是土地交易的主體，集體土地不得由農(nóng)民直接對外出售。若要開展建設(shè)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地就必須先征為國有，然后才能上市交易。“但值錢的地都是規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地”，葉劍平說，在城市規(guī)劃區(qū)外的集體土地則不太值錢。

此外，現(xiàn)實障礙也不容忽視。一些農(nóng)村地區(qū)，補償款被鯨吞等腐敗現(xiàn)象層出不窮。無論是烏坎事件，還是江蘇邳州暴力征地致死人命案，都與征地款截留有關(guān)。

“村支書、村長和會計三個人就定了，就像是他們?nèi)齻€人的土地?！边w安市當(dāng)?shù)匾晃淮甯刹扛嬖V記者。人們常說，“別拿村長不當(dāng)干部”，其中就含這個意思。

一般來說，農(nóng)村土地征用的補償費用包括土地補償費、安置補償費及地上附著物和青苗的補償費四項。除后兩項明確歸農(nóng)民個人外，前兩項均為集體所有。這意味著農(nóng)民獲得土地征收補償，必須通過集體來發(fā)放。

但是，“集體”權(quán)力的運作，要靠一系列政治規(guī)則來規(guī)定和保證。“從技術(shù)角度講，難以落實的集體權(quán)力，容易變成農(nóng)村基層官員手中個人的權(quán)力。如果這點不落實，集體土地上市交易可能會導(dǎo)致極大的腐敗?！比~劍平說。

燕京華僑大學(xué)校長華生還有著一個擔(dān)心：“縮小征地范圍，只征公益性用地，農(nóng)民是土地交易主體，假定這些話是對的，也是可以做的，它暗含著的前提是，土地財政現(xiàn)在就要立即結(jié)束?！?/p>

據(jù)不完全統(tǒng)計，從1999年至2011年，13年間，全國土地出讓收入總額約12.75萬億元，幾乎年均1萬億元。華生告訴《中國新聞周刊》，無論是讓政府來賣地，還是農(nóng)民賣地，繞不開的就是，用什么樣的機制來替代土地財政。

姜明安笑稱：“農(nóng)民成為交易主體——百分之九十的市委書記都反對我的建議，老百姓喜歡，但的確暫時不能實現(xiàn)?！苯靼埠粲?，《土地管理法》要大修，他希望通過立法打通城市和農(nóng)村、土地和房屋、集體和國有、征收和交易的阻隔。

“有這么多障礙，修法也只能是有限目標(biāo)，不是簡單讓農(nóng)民自己賣地或者補償提高10倍，就會解決征地矛盾?！比~劍平說。

曾經(jīng)參與《草案》研討的北京大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)教授張千帆對《中國新聞周刊》表示，此次修法的重點是提高集體土地的征收補償標(biāo)準(zhǔn)，并不涉及農(nóng)村集體土地交易主體等問題。

“想賣地，又害怕賣地”

河北省遷安市遷安鎮(zhèn)新寨村村民馬金山經(jīng)?？吹胶芏嗾鞯夭疬w的新聞，有人一夜一貧如洗，有人一夜暴富。從心里，他也希望成為那個暴富的人。

前兩年新寨村村西修路征地、村南治理河流污染，新建一個公園征地，因為是公共利益，村民的補償不多，一畝地有四五萬元的補償。馬金山聽說了遷安市城南平房改造拆遷，很多人三間瓦房換了城里一套三居室，而灤河以西的規(guī)劃建設(shè)中，不少農(nóng)民分到上百萬元補償款?！澳敲炊噱X，誰不羨慕？”

但是很多規(guī)劃都與馬金山無關(guān)，他仍然“被規(guī)劃”為只是一個種地的農(nóng)民。想賣地，又害怕賣地。無一技之長，沒了土地，何以安放自己的人生？馬金山的一個親戚是位獨身老人，2001年就賣了農(nóng)地，得3萬元“巨款”后打算享受人生。沒想到之后物價、房價飛漲，到2008年就花光了。

土地被征收后，農(nóng)民怎么生活，臺灣的經(jīng)驗或許可以借鑒。

上世紀(jì)50年代，臺灣地區(qū)進行土地改革時，當(dāng)局曾勸農(nóng)戶不要為了眼前的享受便宜賣地，并在農(nóng)村成立互助組織，對農(nóng)民進行培訓(xùn)，使農(nóng)民成為訓(xùn)練有素的產(chǎn)業(yè)工人，或者成為種植高收益產(chǎn)品的農(nóng)場主，這一舉措被認(rèn)為為日后臺灣經(jīng)濟起飛奠定了基礎(chǔ)。

健康的城市化與農(nóng)村現(xiàn)代化的過程，使得臺灣減少了貧民窟，減少了未經(jīng)過培訓(xùn)的低端的勞動力，減少了未來的社會隱患。一旦大量的農(nóng)民失去土地，在城鎮(zhèn)又失業(yè)、基本生活保障受到威脅的時候，將容易引發(fā)社會問題。

“實現(xiàn)最大范圍的公平，而不是僅實現(xiàn)一部分人的公平?！比~劍平說，征地補償需要政府在就業(yè)、社會保障上發(fā)力，要讓被征地農(nóng)民真正融入城市。“重點要解決好被征地農(nóng)民的社保和工作問題，還有住房問題和隨遷子女的教育問題等等。這才是土地出讓增值收益應(yīng)當(dāng)重點解決的問題?！?/p>

換言之，不能把補償和安置兩個問題混在一起，將所有失地農(nóng)民的安置問題甩給社會。

“未來的改革思路應(yīng)該是，財產(chǎn)性補償以貨幣化的方式支付，即現(xiàn)金補償；安置補償則通過就業(yè)安置、生活保障性安置、納入城市社會保障體系等方式實現(xiàn)，改變此前一次性發(fā)放征地補償款的結(jié)構(gòu)。”國土資源部法律中心顧問、中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所社會問題研究中心主任楊重光告訴《中國新聞周刊》。