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        “82憲法”30年的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

        2012-04-29 00:00:00閔杰
        中國新聞周刊 2012年46期

        今年是中國現(xiàn)行憲法(八二憲法)頒布實(shí)施30周年?!白匪菪轮袊闪⒁詠?0多年我國憲法制度的發(fā)展歷程,我們可以清楚地看到,憲法與國家前途、人民命運(yùn)息息相關(guān)。”12月4日,在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話中,中共中央總書記習(xí)近平如此總結(jié)。

        “這篇講話,把憲法和法律的很多問題說到了極致?!?2月5日,在中國政法大學(xué)舉辦的“法治政府建設(shè)新要求座談會(huì)”上,中紀(jì)委常委、最高人民法院副院長江必新提出,必須重新評(píng)估認(rèn)識(shí)憲法在國家整個(gè)政治生活和社會(huì)生活中的地位和作用,真正地把憲法和法治作為治國的基本方略。

        “經(jīng)過30年的探索,最大的成功是,我們真正認(rèn)識(shí)到了在社會(huì)和國家治理中,最根本的價(jià)值理念和制度安排就是憲法。通過憲法來治理國家、來執(zhí)政,成為一個(gè)社會(huì)共識(shí),并建構(gòu)一個(gè)新的憲法的價(jià)值共識(shí)。”中國憲法學(xué)研究會(huì)會(huì)長、中國人民大學(xué)法學(xué)院院長韓大元對(duì)《中國新聞周刊》如此表示。

        1982—1992:通過憲法確認(rèn)改革

        1980年8月18日,鄧小平在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議的講話中提出全面修改憲法的建議。

        在“八二憲法”制定之前,中國先后制定過三部憲法。1954年憲法所蘊(yùn)含的憲法理念和國家基本制度,成為之后歷次制憲的藍(lán)本。1975年制定的憲法,是“文化大革命”的產(chǎn)物。粉碎“四人幫”后制定的1978年憲法也受“文革”較大的影響,仍然肯定“無產(chǎn)階級(jí)文化大革命”。

        “八二憲法是鄧小平親自領(lǐng)導(dǎo),重大憲法問題由鄧小平做了最后的政治決斷,比如說檢察機(jī)關(guān)要不要、兩院制在中國能否實(shí)行等,他是從國家體制的角度來看待憲法問題?!表n大元認(rèn)為,“八二憲法”對(duì)文化大革命的教訓(xùn)進(jìn)行了深刻反思,在公民的人身自由、言論自由等基本權(quán)利方面,鄧小平強(qiáng)調(diào)通過憲法加以保障。

        “鄧小平最大的貢獻(xiàn),是在十一屆三中全會(huì)之前,1978年在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出了‘有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究’16字方針,”中國憲法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長、中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員莫紀(jì)宏在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)說,“30多年來,這16字方針一直是法治建設(shè)總的指導(dǎo)思想?!?/p>

        “鄧小平的法制最核心思想,就是要通過民主和法律制度的建設(shè)來建設(shè)國家,不因個(gè)人思想或注意力的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變,這里面有對(duì)文革教訓(xùn)的深刻認(rèn)識(shí)?!敝袊ù髮W(xué)法學(xué)院副院長焦洪昌說,鄧小平特別提出,要把《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》的思想和對(duì)文革的反思,帶到憲法的起草中來。

        “八二憲法很重要的共識(shí)是廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制,也是在小平同志有關(guān)重要講話的基礎(chǔ)上,通過憲法規(guī)范加以明確化的。”韓大元指出,上世紀(jì)80年代的時(shí)候,中國憲政理念雖然不是特別完整,但是限制公權(quán)力、廢除終身制、保障公民的基本權(quán)利這些思想已經(jīng)有了初步的形成。

        1983年,在新憲法頒布一周年的時(shí)候,時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長的彭真就進(jìn)一步貫徹執(zhí)行憲法的若干問題發(fā)表了講話,其中提到,“沒有社會(huì)主義法制,社會(huì)主義制度、人民的合法的自由和權(quán)利就都沒有保障。在這方面,十年內(nèi)亂給了我們痛苦的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)?!?/p>

        韓大元告訴《中國新聞周刊》,彭真具體領(lǐng)導(dǎo)了起草委員會(huì)的工作,在強(qiáng)調(diào)憲法規(guī)范本身的科學(xué)性、尊重憲法本身內(nèi)在的規(guī)律方面,做了很重要的貢獻(xiàn)。

        “彭真最重要的思想,是民主法治,他強(qiáng)調(diào)最多的是如何把民主法治作為憲法里面確定的最核心的制度,來加以規(guī)定和貫徹落實(shí)?!苯购椴J(rèn)為,彭真的憲法思想中,一個(gè)讓人印象深刻之處在于:怎么強(qiáng)化在人大制度下,執(zhí)政黨能遵守憲法和法律?!氨緛頊?zhǔn)備設(shè)立憲法委員會(huì),但彭真認(rèn)為光設(shè)這么一個(gè)機(jī)構(gòu)不管用,關(guān)鍵在執(zhí)政黨能否遵守憲法和法律?!?/p>

        1988年,現(xiàn)行憲法進(jìn)行了首次修改,最重要的內(nèi)容是將“私營經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充”寫入憲法。

        “82年憲法只規(guī)定有個(gè)體經(jīng)濟(jì),沒有開放私營經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)。但是從82年到88年這六年時(shí)間,實(shí)際上改革已經(jīng)有很大突破,出現(xiàn)了包括‘傻子瓜子’這樣的企業(yè),已經(jīng)大大突破了個(gè)體經(jīng)濟(jì)不能超過8個(gè)人的限制?!苯购椴赋?,包括1988年關(guān)于土地制度的修改,也是緣于廣東深圳等地土地使用權(quán)限轉(zhuǎn)讓的探索,“很多案例都是改革在先,然后再通過修憲把已經(jīng)被實(shí)踐證明了的經(jīng)驗(yàn)寫入憲法,成為一項(xiàng)基本制度?!?/p>

        而從1989年到90年代初,韓大元告訴《中國新聞周刊》,當(dāng)時(shí)整個(gè)民主政治和法制的發(fā)展,由于特殊的環(huán)境和背景,人們的認(rèn)識(shí)不一致。整個(gè)國家對(duì)憲法和法治的推動(dòng)力,處于新的探索階段,制度實(shí)踐空間非常有限。

        1992—2002:逐步拓展憲法的功能

        1992年1月18日至2月21日,鄧小平視察武昌、深圳、珠海、上海等地,發(fā)表重要講話:改革的膽子要大一些,不能像小腳女人一樣。

        “1992年鄧小平南巡講話,對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革影響是比較大的。如果沒有南巡講話,憲法里推行的市場經(jīng)濟(jì)就有可能往回倒退了?!苯购椴嬖V《中國新聞周刊》,鄧小平南巡講話以后,怎樣推行市場經(jīng)濟(jì)、怎樣推進(jìn)法治,開始步入一個(gè)新的10年快速發(fā)展期。

        韓大元說,在江澤民擔(dān)任中共中央總書記期間,“依法治國”開始成為黨治理國家的基本方略。在這期間,經(jīng)歷了1993年和1999年的兩次修憲,“市場經(jīng)濟(jì)入憲”“依法治國入憲”成為最主要的亮點(diǎn)。

        “在紀(jì)念憲法實(shí)施十周年的時(shí)候,發(fā)表講話的是全國人大常委會(huì)委員長喬石。那個(gè)時(shí)候還是委員長講話,總書記和中央的領(lǐng)導(dǎo)人只是參加這個(gè)大會(huì)?!苯购椴榻B說,讓他印象深刻的是,江澤民相關(guān)講話關(guān)注的是憲法和黨的指導(dǎo)思想之間的關(guān)聯(lián),所以在憲法修改的時(shí)候特別把鄧小平理論作為中國特色的理論寫入憲法。

        “江澤民當(dāng)時(shí)提出的另一個(gè)重要觀點(diǎn)是憲法要真正實(shí)施首先在立法,通過立法把政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)的發(fā)展規(guī)律轉(zhuǎn)化成具體的法律和制度?!苯购椴J(rèn)為,江澤民執(zhí)政時(shí)期提出到2010年建立社會(huì)主義法律體系,這是非常重要的,“這10年里法治發(fā)展比較快,但是由于前幾年的一些風(fēng)波,政治改革相對(duì)比較緩慢。”

        “這個(gè)階段提出依法治國,是因?yàn)榻?jīng)過一段時(shí)間思考后,盡管經(jīng)歷了風(fēng)波,但執(zhí)政黨意識(shí)到,法治才是最根本的途徑,又開始重新回到法治軌道上來?!表n大元說。

        2002—2012:尋求更好的手段推動(dòng)憲法

        在韓大元看來,從2002年胡錦濤擔(dān)任中共中央總書記之后,執(zhí)政黨通過憲法來治理國家,以及在依法治國中強(qiáng)調(diào)憲法的重要性開始通過理論進(jìn)行概括,并體系化?!氨憩F(xiàn)就是2002年紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒布20年的時(shí)候,明確提出依法治國首先要實(shí)施憲法。在2004年全國人民代表大會(huì)成立50周年的時(shí)候,進(jìn)一步概括為我們現(xiàn)在引用的‘依法治國,首先是依憲治國;依法執(zhí)政,首先是依憲執(zhí)政’這16個(gè)字。”

        “胡錦濤同志于2002年12月4日,在紀(jì)念現(xiàn)行憲法20周年之際發(fā)表了講話,特別強(qiáng)調(diào)幾點(diǎn):一是憲法發(fā)展是無止境的,要隨著時(shí)代的變化而變化;二是要加強(qiáng)憲法監(jiān)督程序建設(shè);三是全國人大常委會(huì)要勇于承擔(dān)憲法實(shí)施的監(jiān)督職責(zé),再一個(gè)就是強(qiáng)調(diào)全國人大常委會(huì)要履行憲法解釋的職能?!蹦o(jì)宏發(fā)現(xiàn),胡錦濤在講話中提的要求很具體,同時(shí)還強(qiáng)調(diào)黨要在憲法和法律框架內(nèi)活動(dòng)。

        而在焦洪昌看來,胡錦濤在紀(jì)念現(xiàn)行憲法20周年的講話,是第一次由中共總書記發(fā)表憲法紀(jì)念講話,顯示出執(zhí)政黨對(duì)憲法更加重視?!坝∠笞钌畹氖呛\濤這個(gè)時(shí)期非常強(qiáng)調(diào)怎么監(jiān)督憲法的實(shí)施?!苯购椴硎?,胡錦濤特別強(qiáng)調(diào)人大常委會(huì)要解釋憲法,人大要監(jiān)督憲法實(shí)施,建立起憲法監(jiān)督的制度。

        2004年5月份,全國人大常委會(huì)成立了法規(guī)備案審查室,專門審查包括國務(wù)院所立行政法規(guī)在內(nèi)的、全國各位階法規(guī)是否違憲違法。

        “成立法規(guī)審查室,當(dāng)時(shí)各界期望很高,希望通過它來啟動(dòng)除法律以外的行政法規(guī)和地方性法規(guī)的違憲審查?,F(xiàn)在看起來,作為一個(gè)工作機(jī)構(gòu),功能有限,對(duì)民眾提出的違憲審查建議沒有做出很好回應(yīng),顯得比較神秘,公眾對(duì)它缺乏了解?!表n大元指出,此外,按照《立法法》第90條的規(guī)定,擁有違憲違法審查權(quán)的5個(gè)國家機(jī)關(guān),包括國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì),10多年來也沒有行使過這樣的權(quán)力。

        2003年,由于“孫志剛事件”的發(fā)生,引發(fā)國內(nèi)對(duì)收容遣送制度的大討論。同年5月,三名法學(xué)博士向全國人大常委會(huì)遞交審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書,認(rèn)為該辦法違憲。

        “孫志剛事件的時(shí)候,大家認(rèn)為這是啟動(dòng)違憲審查機(jī)制的一個(gè)很好的契機(jī),希望全國人大委員會(huì)對(duì)國務(wù)院原來的遣送條例作出廢除的舉動(dòng),給全社會(huì)一個(gè)很好的示范。最后雖然廢除了,但還是由國務(wù)院自己來廢除,并沒有通過全國人大對(duì)國務(wù)院條例監(jiān)督的方式。”韓大元有些遺憾地表示,雖然問題解決了,但沒有用大家期待的違憲審查的方式。

        而在此前的1999年還出現(xiàn)過齊玉苓案。原告齊玉苓以受教育權(quán)被侵犯為由上訴,在層層波折后,最高人民法院最終作出批復(fù),認(rèn)定被告陳曉琪等侵犯了齊玉苓依據(jù)憲法享有的受教育權(quán)。“齊玉苓案”被稱為“中國憲法司法化第一案”,最高人民法院針對(duì)該案作出的批復(fù)也開創(chuàng)了中國憲法作為民事審判依據(jù)的先河。

        “由此可以看出,當(dāng)公民的憲法權(quán)利受到侵犯時(shí),可以憲法為依據(jù)來做判斷,然后通過司法方式來解決。但由于各種原因,最高法院最后又廢除了這個(gè)司法解釋?!表n大元告訴《中國新聞周刊》,30年來,整體上憲法實(shí)施方面有很多進(jìn)展,但距離學(xué)術(shù)界和公眾的期待還有一些差距。

        2012:通過憲法來凝聚社會(huì)共識(shí)

        “習(xí)近平在12月4日的講話中,更強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨必須要遵守憲法,按照憲法來治理國家。執(zhí)政黨把憲法實(shí)施作為一個(gè)戰(zhàn)略性的考慮,把憲法實(shí)施作為依法治國的核心和出發(fā)點(diǎn)。”韓大元說。

        “習(xí)近平總書記特別提到一句話,要使人民賦予我們的權(quán)力為人民謀利益,這是個(gè)重大觀念的轉(zhuǎn)變,以前沒有提過?!苯购椴硎?,以前的表述是黨領(lǐng)導(dǎo)人民,而現(xiàn)在是“權(quán)為民所賦”,透露出黨的權(quán)力是人民賦予的,這是憲法理念一個(gè)重大的變化。

        韓大元分析說,在當(dāng)前新的治理模式下,要通過憲法來尋求社會(huì)共識(shí),包括執(zhí)政黨在內(nèi)的國家意志和人民意志要通過憲法這樣一個(gè)平臺(tái)表達(dá)出來,使它成為整個(gè)國家和社會(huì)發(fā)展的基本共識(shí),“習(xí)近平的講話也是對(duì)執(zhí)政黨治國理政理念的一個(gè)階段性的總結(jié),對(duì)于憲法問題很多新的論述,也為憲法后30年的發(fā)展,奠定了一個(gè)良好的基礎(chǔ)?!?/p>

        不過,韓大元也明確指出,這30年來憲法發(fā)展中最需要吸取教訓(xùn)的地方之一是,如何真正把憲法作為國家發(fā)展的價(jià)值目標(biāo),而不要作為國家實(shí)現(xiàn)某個(gè)目的的手段,“目前把憲法作為工具化的現(xiàn)象還普遍存在,為達(dá)到某個(gè)目的就重視憲法,不需要的時(shí)候就不重視憲法?!?/p>

        韓大元還建議,要進(jìn)一步強(qiáng)化憲法監(jiān)督,提供制度性保障,比如說在全國人大成立一個(gè)專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法委員會(huì),由它來負(fù)責(zé)有關(guān)違憲的問題,肯定有利于推動(dòng)中國違憲審查制度的發(fā)展,跟現(xiàn)有的人大制度也沒有理念上和制度上的沖突。

        “另一個(gè)薄弱之處在于憲法教育,特別是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、公權(quán)力的憲法教育非常薄弱,一些領(lǐng)導(dǎo)干部、掌握國家權(quán)力的人,仍然不把憲法作為國家的根本法?!表n大元提出,下一步強(qiáng)化的重點(diǎn)是理念的轉(zhuǎn)變,憲法的生命在于實(shí)施,得不到實(shí)施就沒有生命,如果憲法沒有生命,國家就沒有前途,人民的命運(yùn)就得不到保障。

        (實(shí)習(xí)生劉靜、范曉、丁洪法對(duì)本文亦有貢獻(xiàn))

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