推動國家海洋戰(zhàn)略的出臺,成為84歲的張海峰余生的最大心愿。近兩年,他召集了一些人,準(zhǔn)備申請一個研究海洋戰(zhàn)略的項目。這位國家海洋局前政治部主任說,這個事不能再等了,“越等越被動”。
在過去的很多年,中國已經(jīng)錯過了一些機會。國家海洋局原政策研究室副主任許森安說,如果當(dāng)年在永濟礁修建了機場,或者在西沙海戰(zhàn)和赤瓜礁海戰(zhàn)后能恢復(fù)更多的島礁,“目前在南沙的格局就會大不相同?!?/p>
在過去的幾十年,在外國所占據(jù)的南沙島礁上,逐漸完成了從占領(lǐng)到占有再到經(jīng)營的轉(zhuǎn)變,而中國實際控制的島礁依然鮮見民事的蹤影。在2009年提交“外大陸架劃界案”熱潮中,越南、菲律賓、印尼、馬來西亞陸續(xù)提出了7個劃界案,個個都挑戰(zhàn)中國在南沙的主權(quán)。
雖然中國多年來實行“擱置爭議,共同開發(fā)”政策。然而,爭議擱置之時,周邊國家卻未停止開發(fā)的腳步。如今,在南沙密密匝匝的油井中,沒有一口是中國的。
中國的海洋法律,近些年雖成果不菲,但多為部門立法,部門之間缺乏協(xié)調(diào),也缺少更高階位的法律?!稇椃ā防镏两駴]有“海洋”的字眼,《海洋基本法》也遲遲難以出臺。這讓中國的海洋法律體系,缺少統(tǒng)領(lǐng)全局的頂級食物鏈。而法律的出臺,又遭遇管理體制的藩籬。
中國對海洋的開發(fā),一方面綜合開發(fā)力度不夠,開發(fā)的盲點很多,產(chǎn)業(yè)之間比例失調(diào);另一方面,局部海域又開采過度,海水養(yǎng)殖遍地開花,近海的生態(tài)遭到破壞。海洋的開發(fā)缺少一個全局的考量。
以上問題,每個追問下去,都能追到海洋戰(zhàn)略上。許森安說,中國的海洋缺少一個戰(zhàn)略層面的考量,它應(yīng)該有幾個層面的內(nèi)容組成:首先,你得知道海洋對中國意味著什么,是非常重要,還是可有可無?如果重要,重要到什么程度?是因為它的產(chǎn)值占GDP的10%,還是它承載著中國未來的可持續(xù)發(fā)展?在這方面,張海峰有個判斷,他認(rèn)為再過50年,中國的經(jīng)濟就要以海洋為核心?!翱催@個問題,要往后看很多年。”
弄清楚海洋的地位,接下來是下一個層次:端正對海洋的態(tài)度。一是要保護(hù)好海洋,另一個是要開發(fā)好海洋。前者的含義是“不能讓海洋受到侵犯與破壞”,后者則是“我從海洋中要什么”。
接下來要進(jìn)入制度層面:怎么保護(hù)海洋,怎么開發(fā)海洋。要把這些內(nèi)容都寫進(jìn)法規(guī)中。比如維權(quán)怎么做,由誰來做,誰來配合,海岸帶怎么開發(fā),遠(yuǎn)海怎么開發(fā),國際海底區(qū)域怎么開發(fā),要有一個怎樣的體制,這些都要用一個有體系的法律加以保障。這一系列法律包涵的內(nèi)容,一是憲法,二要有海洋基本法,三要有海域法和部門立法,四要有相應(yīng)的法律配套??傊?,一要讓法律有權(quán)威,二要讓法律落地。在立法尚不成熟的領(lǐng)域,可以先用政策替代,但一定要明確。
而接下來,就是執(zhí)法的問題。法律需明了,執(zhí)法則“執(zhí)法必嚴(yán)”。
這樣,從上到下,海洋問題就融匯貫通。而其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是中央能認(rèn)識到海洋的重要性,有決心和力度。這是個“頂層設(shè)計”問題。
近些年,至少從中央的重要文件上,可以看到海洋的地位正在提升:2002年的中共十六大報告提出要“實施海洋開發(fā)”;2004年的《政府工作報告》,提出 “應(yīng)重視海洋資源開發(fā)與保護(hù)”;2006年的“十一五規(guī)劃”,提出了要“促進(jìn)海洋經(jīng)濟發(fā)展”;2009年的《政府工作報告》,強調(diào)要“合理開發(fā)利用海洋資源”;2011年的“十二五規(guī)劃”,用了整整一段專門介紹海洋,不僅提出要“制定和實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略”,還提出了“陸海統(tǒng)籌”的概念。
許森安說,“海洋發(fā)展戰(zhàn)略”與“海洋戰(zhàn)略”不是一個層面的概念,前者只是一個經(jīng)濟問題,后者則是包括經(jīng)濟、政治、文化和軍事的全局考量。