朱杰

《上海市公共場所控制吸煙條例》自2010年3月施行，這部“軟法”的實(shí)施效果如何，能否破解社會(huì)領(lǐng)域法規(guī)普遍面臨的執(zhí)法難題，一直是社會(huì)各方關(guān)注的焦點(diǎn)?！稐l例》實(shí)施以來，市人大常委會(huì)持續(xù)開展執(zhí)法檢查，推動(dòng)政府切實(shí)加強(qiáng)控?zé)熜麄鹘逃捅O(jiān)督管理，鞏固各類法定場所控?zé)煶晒?，建立健全公共場所控?zé)煹拈L效機(jī)制。從總體來看，在各方面的共同努力下，《條例》普法宣傳不斷深入，全社會(huì)禁煙意識(shí)進(jìn)一步得到增強(qiáng)，《條例》正在被越來越多的市民所接受，其實(shí)施效果也在逐步顯現(xiàn)。據(jù)市健康教育所進(jìn)行的本市公共場所控?zé)煚顩r年度監(jiān)測顯示，《條例》的社會(huì)知曉率和公眾支持率始終保持在85%以上，法定控?zé)焾鏊鼰煱l(fā)生率由實(shí)施前的37.6%下降到2011年的18.1%，勸阻率由實(shí)施前的19%提高到2011年的53.7%。11月21日，市十三屆人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議聽取和審議了關(guān)于本市貫徹實(shí)施《條例》情況的報(bào)告和相關(guān)執(zhí)法檢查報(bào)告。

公共場所控?zé)熓且粓觥俺志脩?zhàn)”

公共場所吸煙是每個(gè)人天天都會(huì)遇到的復(fù)雜問題。一方面，公共場所控?zé)熌軠p輕煙霧對(duì)身體健康的負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)公共場所有效控?zé)熂仁俏覈炇鹗澜缧l(wèi)生組織《煙草控制框架公約》后必須履行的公約義務(wù)，又是一個(gè)地區(qū)文明形象的重要標(biāo)志之一。另一方面，全國和全市煙民眾多，吸煙有害健康的理念尚未深入人心，支持公共場所控?zé)煹纳鐣?huì)共識(shí)尚未建立；吸煙屬于個(gè)人習(xí)慣，而吸煙易戒煙難，不抽煙、少抽煙、不在公共場所吸煙的行為習(xí)慣難以在短期內(nèi)建立起來；中國社會(huì)的吸煙文化賦予吸煙以交際等社會(huì)功能；煙草行業(yè)對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和吸納就業(yè)仍然發(fā)揮比較重要的作用；部分類別公共場所的所有者、經(jīng)營者、從業(yè)者放任吸煙行為，相當(dāng)數(shù)量市民沒有有效勸阻吸煙行為。

公共場所控?zé)焼栴}的復(fù)雜性決定了《上海市公共場所控制吸煙條例》的立法理念和監(jiān)督模式。借用毛澤東同志在《論持久戰(zhàn)》中主張的觀點(diǎn)，對(duì)公共場所控?zé)煿ぷ饕磳?duì)“速勝論”和“亡國論”，而要打一場持久戰(zhàn)。

面對(duì)龐大的吸煙人群，認(rèn)為只要制定一部全面禁止公共場所吸煙的法律就能一蹴而就地做到全面禁煙的想法是脫離現(xiàn)實(shí)的。那樣的法律就算制定出來，也會(huì)因難以有效實(shí)施而成為“景觀立法”，不能對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，反而減損了法律的權(quán)威，不利于“依法治國”、“依法治市”方針的貫徹實(shí)施。因此，《條例》提出了實(shí)事求是的控?zé)熌繕?biāo)，如名稱采用“控制吸煙”，提出“限定場所、分類管理”的控?zé)熢瓌t，設(shè)立由健康促進(jìn)委員會(huì)牽頭、相關(guān)部門各司其職的控?zé)煴O(jiān)管體制，這些制度設(shè)計(jì)合理，充分考慮了目前控?zé)熜蝿莺捅O(jiān)管工作的實(shí)際，符合階段性的發(fā)展特點(diǎn)，體現(xiàn)了科學(xué)立法的要求。

同時(shí)，認(rèn)為《條例》出臺(tái)后會(huì)因?yàn)榉ú回?zé)眾、監(jiān)管力量有限等原因?qū)е码y以有效實(shí)施使得全面禁煙可能落空的想法也是非常消極的。就是因?yàn)榭責(zé)熑蝿?wù)非常艱巨而復(fù)雜、公共場所違規(guī)吸煙現(xiàn)象仍屢見不鮮，才需要對(duì)公共場所吸煙現(xiàn)象打一場持久戰(zhàn)，弘揚(yáng)咬定青山不放松的精神，堅(jiān)持不懈、持之以恒地推動(dòng)《條例》的貫徹實(shí)施，督促政府及有關(guān)方面嚴(yán)格執(zhí)行《條例》規(guī)定。盡管每一次的進(jìn)步看似不明顯，但只要持續(xù)不斷地做下去，就能夠積小勝為大勝。

常委會(huì)開展為期兩年的執(zhí)法檢查

正是本著這樣的理念，市人大常委會(huì)高度重視《條例》的貫徹實(shí)施情況。《條例》施行僅半年，常委會(huì)即啟動(dòng)了為期兩年的執(zhí)法檢查，劉云耕主任親自在執(zhí)法檢查動(dòng)員會(huì)上對(duì)執(zhí)法檢查工作進(jìn)行部署，鐘燕群副主任率領(lǐng)市人大教科文衛(wèi)委對(duì)《條例》規(guī)定的各類公共場所逐一進(jìn)行深入檢查。

執(zhí)法檢查組從公共場所類型多樣、控?zé)熞蟛灰坏忍攸c(diǎn)出發(fā)，堅(jiān)持“分類推進(jìn)、突出重點(diǎn)、滾動(dòng)跟蹤”的工作思路。“分類推進(jìn)”，即每個(gè)季度對(duì)一類公共場所進(jìn)行檢查，分別針對(duì)醫(yī)療、教育、機(jī)關(guān)、娛樂、餐飲、旅館、網(wǎng)吧、公共交通等公共場所進(jìn)行了八個(gè)系列的暗訪檢查。“突出重點(diǎn)”，即抓住《條例》的主要規(guī)定，重點(diǎn)檢查有關(guān)場所的控?zé)熜麄鹘逃闆r、控?zé)熤贫嚷鋵?shí)和監(jiān)管部門執(zhí)法等情況?！皾L動(dòng)跟蹤”，即每次檢查后都向有關(guān)部門提出改進(jìn)意見，要求其在下季度執(zhí)法檢查時(shí)匯報(bào)整改落實(shí)情況，力求通過“回頭看”使整改措施落到實(shí)處。在暗訪中，執(zhí)法檢查組采取組織教科文衛(wèi)委委員暗訪、委托各區(qū)縣人大常委會(huì)教科文衛(wèi)工委暗訪、請市人大代表自行暗訪等形式開展檢查。部分代表全程參與了執(zhí)法檢查活動(dòng)。執(zhí)法檢查組還充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，邀請本市主要媒體參加執(zhí)法檢查活動(dòng)，及時(shí)報(bào)道《條例》實(shí)施的成效與不足。

從2010年10月至今年10月的兩年間，執(zhí)法檢查組對(duì)105家醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展檢查；對(duì)部分教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行暗訪，共檢查大、中、小學(xué)和中職等學(xué)校236所；對(duì)國家機(jī)關(guān)控?zé)熐闆r進(jìn)行暗訪，檢查了人民大廈、市政大廈內(nèi)46個(gè)市級(jí)機(jī)關(guān)辦公樓層和40個(gè)區(qū)縣政府部門以及30個(gè)街鎮(zhèn)機(jī)關(guān)；對(duì)娛樂場所晚間營業(yè)時(shí)段的控?zé)熐闆r進(jìn)行暗訪，共暗訪娛樂場所196家；對(duì)餐飲場所控?zé)熐闆r進(jìn)行檢查，先后暗訪大中型餐飲場所10家；對(duì)37家旅館進(jìn)行暗訪檢查，暗訪對(duì)象涵蓋各類星級(jí)賓館和經(jīng)濟(jì)型酒店；在下午和晚間對(duì)網(wǎng)吧控?zé)熐闆r進(jìn)行執(zhí)法檢查，共暗訪大小網(wǎng)吧19家；赴上?；疖囌?、上海長途汽車總站等公共交通相關(guān)場所及部分公用事業(yè)、國家機(jī)關(guān)提供公共服務(wù)的辦事場所進(jìn)行暗訪。

一些重點(diǎn)場所的控?zé)熾y題仍需破解

盡管《條例》取得初步成效，但執(zhí)法檢查也發(fā)現(xiàn)，餐飲、娛樂、網(wǎng)吧、經(jīng)濟(jì)型旅館等重點(diǎn)場所仍屬于控?zé)煹摹爸貫?zāi)區(qū)”。比如，網(wǎng)吧對(duì)禁煙規(guī)定的實(shí)施和監(jiān)管力度普遍不足，現(xiàn)場吸煙的情況比較普遍，煙蒂、煙灰時(shí)有發(fā)現(xiàn)，煙味明顯。而在一些經(jīng)濟(jì)型酒店，禁煙標(biāo)識(shí)普遍較小，一些標(biāo)識(shí)沒有按規(guī)定列出監(jiān)督舉報(bào)電話，禁煙標(biāo)識(shí)擺放不顯眼；在非吸煙區(qū)或非吸煙客房內(nèi)配置煙具，放任住宿人員吸煙。一些餐飲場所的吸煙區(qū)和非吸煙區(qū)之間缺乏有效的物理隔離，無法徹底阻隔煙霧擴(kuò)散；部分餐飲企業(yè)雖有控?zé)熤贫鹊鋵?shí)不力，不積極勸阻顧客吸煙。還有一些娛樂場所違規(guī)配置煙具或以不銹鋼碗等代替煙具等等。

針對(duì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的情況，常委會(huì)組成人員在審議中一致認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)開展形式多樣、內(nèi)容豐富、注重實(shí)效的宣傳活動(dòng)，普及吸煙有害健康的知識(shí)，宣傳《條例》內(nèi)容，促進(jìn)社會(huì)形成支持公共場所禁煙的共識(shí)，特別要高度重視對(duì)青少年的宣傳工作，引導(dǎo)青少年從小養(yǎng)成抵制吸煙的行為習(xí)慣。有的委員認(rèn)為，在全社會(huì)控?zé)煹拇蟓h(huán)境下，各級(jí)政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部更要起表率作用。

也有一些委員感到，從執(zhí)法檢查情況看，目前本市控?zé)煿ぷ鞯幕A(chǔ)尚不牢固，一旦《條例》的監(jiān)督執(zhí)法有所松懈，已經(jīng)取得的成果就可能付諸東流。對(duì)此，政府及其有關(guān)部門應(yīng)該在現(xiàn)有成效的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大監(jiān)督執(zhí)法力度，改進(jìn)監(jiān)督執(zhí)法方式，著力解決餐飲、娛樂、網(wǎng)吧、經(jīng)濟(jì)型旅館等重點(diǎn)場所的控?zé)熾y題。同時(shí)，市、區(qū)兩級(jí)人大也要繼續(xù)推進(jìn)執(zhí)法檢查工作。

執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，《條例》有關(guān)吸煙區(qū)和非吸煙區(qū)的劃分等規(guī)定較為原則，影響操作性和執(zhí)法的統(tǒng)一性；《條例》將“不聽勸阻”作為對(duì)吸煙者予以處罰的前置條件，相關(guān)部門反映處罰力度較弱，影響實(shí)施效果。對(duì)此，一些委員建議適時(shí)啟動(dòng)《條例》修改工作，對(duì)吸煙區(qū)面積設(shè)定上限，簡化個(gè)人處罰要件。另外，有的委員認(rèn)為，隨著控?zé)熤R(shí)的不斷普及和社會(huì)共識(shí)的不斷形成，上海也可以在適當(dāng)時(shí)候擴(kuò)大禁煙場所的范圍，逐步實(shí)現(xiàn)公共場所全面禁煙的終極目標(biāo)。