潘偉杰

憲法及其所蘊(yùn)涵著的民主法制價(jià)值顯示著人類對(duì)自身尊嚴(yán)的深刻理解和制約國(guó)家權(quán)力的制度化努力。因此，自現(xiàn)代民族國(guó)家確立以來(lái)，人類社會(huì)都力圖通過(guò)憲法及其變遷，建構(gòu)國(guó)家層面的民主政治制度框架，協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的沖突并形成和鞏固社會(huì)共識(shí)。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)憲法制定與修改同樣以自己的方式體現(xiàn)著這一價(jià)值追求。

一、當(dāng)代中國(guó)憲法的制定與修改

（一）1954年憲法——革命后當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義民主政治合法性基礎(chǔ)的確立

1954年9月20日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次全體會(huì)議通過(guò)了新中國(guó)的第一部憲法——1954年憲法。該憲法總結(jié)了中國(guó)近代以來(lái)的制憲歷史經(jīng)驗(yàn)，主要參考吸引了蘇聯(lián)先后幾部憲法和東歐各人民民主國(guó)家的憲法，特別是蘇聯(lián)1936年憲法的內(nèi)容。五四憲法有序言、總綱、國(guó)家機(jī)構(gòu)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)、國(guó)旗國(guó)徽首都等內(nèi)容，共106條。五四憲法規(guī)定了人民代表大會(huì)制度。全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，由它產(chǎn)生國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院。此外，憲法還規(guī)定了民族區(qū)域自治制度以及公民的基本權(quán)利和義務(wù)。

五四憲法的制定極大激發(fā)了人民建設(shè)社會(huì)主義的熱情，國(guó)家在憲法的指引下蓬勃向前發(fā)展。同時(shí)，五四憲法的頒布標(biāo)志著革命后當(dāng)代中國(guó)社會(huì)完成了現(xiàn)代國(guó)家對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家的取代，現(xiàn)代民主政治對(duì)傳統(tǒng)專制統(tǒng)治的取代，以社會(huì)主義制度開啟了當(dāng)代中國(guó)對(duì)社會(huì)主義民主政治的追求。

（二）1975年憲法——革命后當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義民主政治合法性基礎(chǔ)的重創(chuàng)

1975年1月，四屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了1975年憲法。這部憲法是在“左”的思想指導(dǎo)下修改制定的，加上“四人幫”的干擾和破壞，使它存在嚴(yán)重的左傾錯(cuò)誤和缺陷。主要表現(xiàn)在：把階級(jí)斗爭(zhēng)作為國(guó)家的基本路線，把無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命的理論作為國(guó)家的指導(dǎo)思想，一些極左思想通過(guò)憲法得以確立；國(guó)家機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與設(shè)置上存在許多“左”的規(guī)定，比如取消了國(guó)家主席的建制；取消了國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)人民檢察院，其職權(quán)由各級(jí)公安機(jī)關(guān)行使；將公民的權(quán)利與義務(wù)合并，并將義務(wù)寫在權(quán)利之前，并取消了“公民在法律面前一律平等”的規(guī)定等；憲法典的篇幅僅30條，比1954年憲法減少了76條。

民主政治的制度化和權(quán)力運(yùn)作的程序化是現(xiàn)代國(guó)家區(qū)別于傳統(tǒng)國(guó)家的普遍訴求。1975年憲法從法律上大大弱化了這種訴求，從而偏離了1954年憲法所確立的社會(huì)主義民主政治建設(shè)的正確方向。

（三）1978年憲法——改革前當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義民主政治合法性基礎(chǔ)的恢復(fù)

1978年憲法共有4章60條，包括序言和總綱，國(guó)家機(jī)構(gòu)，公民的基本權(quán)利和義務(wù)，國(guó)旗、國(guó)徽、首都等部分，條文上比1975年憲法增加了1倍，更新的內(nèi)容主要有：1、確認(rèn)國(guó)家在新的歷史時(shí)期的總?cè)蝿?wù)，即實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化；2、強(qiáng)調(diào)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，重視社會(huì)主義法制建設(shè)，恢復(fù)檢察院的設(shè)置；3、注重科學(xué)、教學(xué)事業(yè)的地位和作用；4、取消1975年憲法的某些錯(cuò)誤規(guī)定；5、豐富了公民在政治、經(jīng)濟(jì)和文化教育權(quán)利方面的內(nèi)容。

1978年憲法一定程度上糾正了1975年憲法存在的缺陷，雖仍未擺脫“左”的影響，但標(biāo)志著改革前當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義民主政治合法性基礎(chǔ)的逐漸恢復(fù)。

（四）1982年憲法——改革前當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義民主政治合法性基礎(chǔ)的發(fā)展

1982年12月4日，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議表決通過(guò)了現(xiàn)行的1982年憲法。1982年憲法是新中國(guó)成立以來(lái)最好的一部憲法，具有以下重要特點(diǎn)：1、憲法總的指導(dǎo)思想是堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則；2、確定了國(guó)家的任務(wù)是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化，規(guī)定經(jīng)濟(jì)制度，倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)體制改革；3、重視政治制度建設(shè)和國(guó)家機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置，如恢復(fù)國(guó)家主席設(shè)置，恢復(fù)設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)，規(guī)定基層群眾自治組織，廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制；4、高度重視社會(huì)主義文化制度和精神文明建設(shè)；5、發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，規(guī)定中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。這是我國(guó)國(guó)家制度的核心內(nèi)容和根本準(zhǔn)則。1982年憲法在實(shí)施過(guò)程中，已經(jīng)4次部分修改，通過(guò)了31條憲法修正案。其中，1993年憲法修正案確立堅(jiān)持改革開放的國(guó)家戰(zhàn)略，從制度上把富強(qiáng)、民主、文明確立為國(guó)家建設(shè)的目標(biāo)。1999年憲法修正案把依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家作為國(guó)家治理的戰(zhàn)略訴求。2004年憲法修正案把物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展確立為社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，在愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線中增加了社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者的表述，增加了國(guó)家尊重和保障人權(quán)的規(guī)定。

1982憲法通過(guò)四次部分修改，及時(shí)確認(rèn)了改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中取得的成果和經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)了憲法的適應(yīng)性和生命力，從而使憲法更加符合發(fā)展變化的社會(huì)關(guān)系和改革開放的新需要，為社會(huì)主義民主政治在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)提供了憲法確認(rèn)，為國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型提供了法制保證。

二、當(dāng)代中國(guó)憲法及其變遷對(duì)民主法制建設(shè)的價(jià)值

新中國(guó)建立以來(lái)，當(dāng)代中國(guó)憲法的變遷在某種上反映了我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)，特別是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的歷程。1982年憲法不單單是恢復(fù)1954年憲法所確立的社會(huì)主義民主政治框架，也是1954年憲法所確立的社會(huì)主義民主政治的進(jìn)一步發(fā)展。時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的彭真在《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》中指出：“這個(gè)憲法修改草案繼承和發(fā)展了一九五四年憲法的基本原則，充分注意總結(jié)我國(guó)社會(huì)主義發(fā)展的豐富經(jīng)驗(yàn)，也注意吸收國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)；既考慮到當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)，又考慮到發(fā)展的前景?！彼?，1982年憲法對(duì)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)所具有的意義，不僅在于使當(dāng)代社會(huì)主義法制在這部新憲法下得以恢復(fù)，而且在于使當(dāng)代中國(guó)民主法制在這部新憲法下獲得新的發(fā)展。

第一，以憲法的形式規(guī)約了當(dāng)代中國(guó)民主法制建設(shè)的基本原則，即人民民主和社會(huì)主義。雖然1954年憲法已經(jīng)明確了人民民主和社會(huì)主義是當(dāng)代中國(guó)法制框架的原則，但是由于當(dāng)時(shí)尚未進(jìn)行社會(huì)主義改造，仍處于過(guò)渡時(shí)期，所以1954年憲法主要強(qiáng)調(diào)人民民主原則，至于社會(huì)主義原則，只作為當(dāng)代中國(guó)制度建設(shè)的一種理想和目標(biāo)來(lái)強(qiáng)調(diào)。到了20世紀(jì)80年代，社會(huì)主義已初步成為現(xiàn)實(shí)。在這樣的形勢(shì)下，1982年憲法同時(shí)強(qiáng)調(diào)人民民主和社會(huì)主義這兩條原則，1993年憲法修正案進(jìn)一步指出當(dāng)代中國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段的定位。1982年憲法及其修正案對(duì)民主和社會(huì)主義的強(qiáng)調(diào)是符合中國(guó)社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展基本要求的。其總綱第一條這樣寫道：“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度。禁止任何組織或者個(gè)人破壞社會(huì)主義制度?！痹趹椃ㄖ忻鞔_規(guī)定當(dāng)代中國(guó)國(guó)家成長(zhǎng)所恪守的社會(huì)主義制度，這就意味著當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理和法制建設(shè)必須著眼于社會(huì)主義制度的根本要求。1982年憲法取消了1975年憲法所規(guī)定的大民主，把社會(huì)主義民主與社會(huì)主義法制統(tǒng)一起來(lái)。沒(méi)有民主，就沒(méi)有社會(huì)主義，而沒(méi)有法制的民主就不是真正的民主，因?yàn)槊裰鞑痪S護(hù)法制，民主就不會(huì)存續(xù)多久。

第二，承認(rèn)公民權(quán)利與義務(wù)平衡性的現(xiàn)代法制精神成為當(dāng)代中國(guó)法制建設(shè)的價(jià)值訴求。當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義憲法秩序的建立為廣泛承認(rèn)并落實(shí)公民權(quán)利提供了制度依據(jù)。1982年憲法充分承認(rèn)公民權(quán)利，并強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利與義務(wù)的平衡。1982年憲法在公民權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定上遵循1954年憲法，同時(shí)也有新的豐富和發(fā)展。1954年憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的條款有14條，1975年憲法只有2條，1978年憲法有12條，而1982年憲法則增加到18條。更重要的是，1982年憲法對(duì)公民權(quán)利規(guī)定的內(nèi)容更加充實(shí)、具體、明確。與1954年憲法相比，1982年憲法在賦予公民廣泛權(quán)利的同時(shí)，也注意到了對(duì)公民應(yīng)承擔(dān)義務(wù)的規(guī)定，力求權(quán)利與義務(wù)平衡，這有助于更好地保證公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)權(quán)利與義務(wù)的平衡來(lái)實(shí)現(xiàn)公民對(duì)主權(quán)國(guó)家的認(rèn)同是現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)的制度要求。1982年憲法對(duì)公民權(quán)利這一現(xiàn)代憲制精神的確認(rèn)，標(biāo)志著我國(guó)法制現(xiàn)代化進(jìn)程進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期。

第三，加強(qiáng)和完善現(xiàn)代國(guó)家的代議民主政制，重構(gòu)符合社會(huì)主義民主政治建設(shè)需要的權(quán)力關(guān)系與權(quán)力運(yùn)作模式。在傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家的轉(zhuǎn)換過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的認(rèn)同，現(xiàn)代國(guó)家必須提供人民參與公共生活的制度安排，代議民主制度也正是作為國(guó)家認(rèn)同和民主精神的體現(xiàn)而成為現(xiàn)代國(guó)家形成后的一種普遍性制度安排。1982年憲法恢復(fù)并加強(qiáng)當(dāng)代中國(guó)的代議民主制度體系，在社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中積極推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)。這種努力體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是厘清黨與法律的關(guān)系。1982年憲法明確規(guī)定任何政黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)；二是推進(jìn)代議機(jī)關(guān)的制度化建設(shè)。1982年憲法明確強(qiáng)調(diào)代議機(jī)關(guān)在國(guó)家政權(quán)體系中的地位，以及為維護(hù)這種地位而提供了具體的制度安排；三是擴(kuò)大代議機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力。提升和規(guī)范代議機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力對(duì)于國(guó)家權(quán)力關(guān)系的制度化相當(dāng)重要。關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)的職權(quán)，1954年憲法規(guī)定了19項(xiàng)，1975年憲法只籠統(tǒng)規(guī)定為1條，1982年憲法增加到21項(xiàng)。1982年憲法對(duì)權(quán)力關(guān)系制度化安排的努力，體現(xiàn)了中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中更加重視推進(jìn)國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型。 （作者系復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授）