姜明安

編者的話

中國在依法治國、法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中取得的成就，有目共睹。但不可否認(rèn)，中國正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型期，法治社會(huì)建設(shè)仍面臨著各種挑戰(zhàn)。其中，如何使得政府引導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)既保持活力和創(chuàng)新，又嚴(yán)格恪守法律規(guī)范，亟待思考和解決。“法無授權(quán)即禁止”是否會(huì)禁錮政府的開放思想和創(chuàng)新精神？如何切實(shí)提高各級國家機(jī)關(guān)公職人員運(yùn)用法治思維和法律手段治國理政的能力？

執(zhí)政者主動(dòng)、自覺和善于運(yùn)用法治思維和法律手段治國理政，會(huì)促進(jìn)相應(yīng)國家、地區(qū)的法治實(shí)踐，反過來，一個(gè)國家、地區(qū)的法治實(shí)踐又會(huì)給予相應(yīng)國家、地區(qū)執(zhí)政者更主動(dòng)、自覺運(yùn)用法治思維和法律手段的動(dòng)力、促力。一個(gè)國家、地區(qū)一旦形成了這種良性互動(dòng)，即可認(rèn)為其已步入了法治運(yùn)作和科學(xué)發(fā)展的正軌，進(jìn)入了法治社會(huì)的常態(tài)。

如何切實(shí)提高各級國家機(jī)關(guān)公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法律手段治國理政的能力呢？這需要在理論上對“法治思維”和“法律手段”的涵義、“法治思維”和“法律手段”的關(guān)系，以及“法治思維”和“法律手段”與法治的關(guān)系有正確的認(rèn)識和理解，并在此基礎(chǔ)上，探討如何培養(yǎng)國家公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，提高其運(yùn)用法律手段治國理政能力的方法和途徑。

法治、法治思維與法律手段的涵義與相互關(guān)系

要明確“法治思維”和“法律手段”的涵義，首先要明確“法治”的涵義，對“法治”有一個(gè)正確的認(rèn)識和理解。

法治。“法治”是相對于“人治”而言的。作為一種治國理政的方式，法治相較于人治，重視法和制度的作用甚于重視用人（選賢任能）的作用，重視規(guī)則的作用甚于重視道德教化的作用，重視普遍性、原則性甚于重視個(gè)別性和特殊性，重視穩(wěn)定性、可預(yù)期性甚于重視變動(dòng)性和靈活性，重視程序正義甚于重視實(shí)體正義。

但是，法治重視法和制度的作用并不否定用人（選賢任能）的作用。法治不僅不排斥選賢任能，而且追求和保障選賢任能，通過選賢任能實(shí)現(xiàn)法治的目標(biāo)。而“人治”則是指執(zhí)政者依其個(gè)人意志和偏好治國，“人治”并非指選賢任能，重視人的作用，“法治”和“人治”是兩種完全不同性質(zhì)的治國理政方式，不可能二者相互結(jié)合，相互補(bǔ)充和“共存共榮”。

法治重視規(guī)則的作用甚于重視道德教化的作用并不意味著法治否定或忽視道德教化的作用。但是，歷史和現(xiàn)實(shí)一再證明，因?yàn)榈赖陆袒哂兄匾饔镁蛯⒅仙秊榕c“法治”同等重要或更重要的治國理政方式是不正確和有害的。

法治重視普遍性、原則性、穩(wěn)定性、可預(yù)期性并不意味著法治否定或忽視個(gè)別性、特殊性、變動(dòng)性和靈活性。法律并非會(huì)把執(zhí)政者治國理政可做和應(yīng)做的一切都予以全面、具體和僵化的規(guī)定，讓執(zhí)政者只是依“法”（樣）畫葫蘆。事實(shí)上，法律一般都會(huì)賦予執(zhí)政者一定的自由裁量空間，只是這種自由裁量不同于“人治”的任意裁量，而是在堅(jiān)持普遍性、原則性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性的前提下的自由裁量，是在追求實(shí)質(zhì)正義和形式正義統(tǒng)一前提下的自由裁量。

法治重視程序正義甚于重視實(shí)體正義并不意味著法治否定或忽視實(shí)質(zhì)正義。法治顯然不是為法而法，為程序而程序，法治的目的是人的自由、幸福，即實(shí)質(zhì)正義。法治在重視程序正義的同時(shí)，一定不能忽視實(shí)質(zhì)正義，要通過運(yùn)用法律的原則、精神和法律賦予的裁量權(quán)，盡量消除或彌補(bǔ)某些程序可能對實(shí)質(zhì)正義的損害，實(shí)現(xiàn)程序正義與實(shí)質(zhì)正義的統(tǒng)一。

法治思維。以上我們明確了法治的基本涵義。有了這個(gè)前提，我們對法治思維和法律手段的涵義就比較好理解了。所謂“法治思維”，是指執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識活動(dòng)與過程。首先，法治思維是建立在法治理念的基礎(chǔ)上的，一個(gè)平時(shí)沒有法治理念的公職人員、領(lǐng)導(dǎo)干部遇到問題不可能突然形成法治思維；其次，法治思維是指執(zhí)政者運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神對所遇到或所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、思考的過程。在這種過程中，執(zhí)政者為認(rèn)識和解決所遇到或所要處理的問題，首先要確定法律依據(jù)（包括法律規(guī)范、原則、精神），然后通過判斷、推理，形成認(rèn)識和解決相應(yīng)問題的結(jié)論、決定。法治思維就是依這樣的邏輯思考和認(rèn)識乃至解決問題的過程。

法律手段。所謂“法律手段”是指執(zhí)政者通過制定、執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，運(yùn)用法律創(chuàng)制的制度、機(jī)制、設(shè)施、程序處理各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題、解決各種社會(huì)矛盾、爭議，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的措施、方式、方法。廣泛而言，法律手段包括立法、執(zhí)法、司法，也包括對法律所創(chuàng)制的制度（如政府信息公開制度、行政許可制度、行政處罰和行政強(qiáng)制制度、行政復(fù)議和仲裁制度）、機(jī)制（如市場機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、解紛機(jī)制）、設(shè)施（如行政裁判所、人民調(diào)解中心、法庭）、程序（如行政程序、ADR程序）的運(yùn)用、適用?！胺墒侄巍庇袝r(shí)是相對“經(jīng)濟(jì)手段”和“行政手段”而言，有時(shí)是相對“人治手段”而言。

三者的關(guān)系。法治、法治思維和法律手段的涵義既已明了，它們之間的關(guān)系也就躍然紙上。首先，法治決定法治思維和法律手段。法治思維和法律手段建立在對法治內(nèi)涵和要素有明確認(rèn)識和理解的基礎(chǔ)之上，一個(gè)對法治內(nèi)涵和要素不甚了解的執(zhí)政者，不可能有什么法治思維，不可能主動(dòng)、自覺和善于運(yùn)用法律手段；其次，法治思維支配法律手段。執(zhí)政者具有法治思維，必然會(huì)主動(dòng)、自覺運(yùn)用法律手段治國理政，反之，當(dāng)他遇到需要處理的問題時(shí)，通常首先會(huì)想到人治手段，在必須和只能運(yùn)用法律手段時(shí)，他也可能把法律手段用偏、用歪；第三，法治思維需要通過法律手段表現(xiàn)。法治思維雖然是一種思想認(rèn)識活動(dòng)和過程，但它必然要外化為法治行為，即通過法律手段治國理政。如果一個(gè)執(zhí)政者只會(huì)用法律規(guī)范、原則、精神來分析和思考問題，而不能和不會(huì)用法律手段解決問題，尚不能認(rèn)為這個(gè)執(zhí)政者具有法治思維。法治思維與法律手段的關(guān)系是：有法治思維的人必然樂用（但不一定善用）法律手段，而運(yùn)用法律手段的人卻不一定有法治思維（其運(yùn)用法律手段可能出于無奈，或可能僅以法為手段治民）；第四，法治思維和法律手段與一個(gè)國家、地區(qū)的法治實(shí)踐具有互動(dòng)作用。執(zhí)政者主動(dòng)、自覺和善于運(yùn)用法治思維和法律手段治國理政自然會(huì)促進(jìn)相應(yīng)國家、地區(qū)的法治實(shí)踐，反過來，一個(gè)國家、地區(qū)的法治實(shí)踐又會(huì)給予相應(yīng)國家、地區(qū)執(zhí)政者更主動(dòng)、自覺運(yùn)用法治思維和法律手段的動(dòng)力、促力。一個(gè)國家、地區(qū)一旦形成了這種良性互動(dòng)，即可認(rèn)為其已步入了法治運(yùn)作和科學(xué)發(fā)展的正軌，進(jìn)入了法治社會(huì)的常態(tài)。

法治思維的要求與法律手段的運(yùn)用規(guī)則

法治思維與法律手段不是完全平行的概念和范疇，法治思維決定和支配法律手段。因此，我們講法治思維的外化規(guī)則時(shí)用“要求”，而講對法律手段的實(shí)施規(guī)范時(shí)用“運(yùn)用規(guī)則”。

一是法治思維的要求。作為一個(gè)國家工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，在行使國家公權(quán)力時(shí)，無論是決策，還是執(zhí)行，或者是解決社會(huì)矛盾、爭議，基于法治思維，都應(yīng)遵守下述五項(xiàng)要求，并在整個(gè)決策、執(zhí)行和解紛的過程中隨時(shí)和不斷審視其行為是否遵守和符合這些要求：目的合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、手段合法、程序合法。如在行為過程中發(fā)現(xiàn)違反上述要求，應(yīng)及時(shí)主動(dòng)糾偏。

所謂“目的合法”，是指公權(quán)力行使者作出某一決策，實(shí)施某一行為，應(yīng)符合法律、法規(guī)明示或暗含的目的。例如，《行政許可法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，除可以當(dāng)場作出行政許可決定的外，應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起20日內(nèi)作出許可決定，20日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長10日。依法應(yīng)經(jīng)下級機(jī)關(guān)審查后報(bào)上級機(jī)關(guān)決定的，下級機(jī)關(guān)應(yīng)自受理之日起20日內(nèi)審查完畢?！缎姓S可法》明確其立法目的是規(guī)范行政許可行為，保護(hù)相對人合法權(quán)益。但是，一些地方政府發(fā)布的某些規(guī)范性文件卻完全違反了這一立法目的，如某省政府發(fā)布的關(guān)于采礦權(quán)證申辦的規(guī)范性文件中，將《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定由省級政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批和頒發(fā)采礦許可證的行政許可行為增添由縣、市兩級政府審批的前置程序，而且沒有規(guī)定審批的條件和時(shí)限。這樣，相對人申請采礦許可證就變得遙遙無期，《行政訴訟法》的立法目的無從實(shí)現(xiàn)?？h、市兩級政府的主管人員可以利用這種無條件和無限期的審批，讓申請人請客送禮，本應(yīng)獲得許可但請客送禮不甚周到的先申請人可能得不到許可證，后申請但請客送禮周到的申請人反而獲得了許可證。當(dāng)然，該省政府的規(guī)范性文件不僅違反了《行政許可法》的立法目的，而且違反了《行政許可法》的明確規(guī)定：許可申請要經(jīng)下級機(jī)關(guān)審查的程序只能由“法”而不能由文件規(guī)定；即使由“法”規(guī)定，也不能突破20日審查期限的限制。如果全國各地這樣的文件盛行，《行政許可法》就實(shí)際被廢止了。

所謂“權(quán)限合法”，是指公權(quán)力行使者作出某一決策，實(shí)施某一行為，應(yīng)符合法律、法規(guī)為之確定的權(quán)限。例如，《土地管理法》規(guī)定，建設(shè)用地征地審批權(quán)只有國務(wù)院和省級人民政府享有。這就意味著省級以下各級人民政府都不具有征地審批權(quán)，如果其不經(jīng)國務(wù)院或省級人民政府審批，即決定或批準(zhǔn)建設(shè)用地，即為越權(quán)。但近年來全國各地這種違法越權(quán)批地用地的情況很多。據(jù)國土資源部《通報(bào)》公布，2010年上半年全國即發(fā)現(xiàn)違法批地用地行為3萬件。

所謂“內(nèi)容合法”，是指公權(quán)力行使者作出某一決策，實(shí)施某一行為，應(yīng)符合法律、法規(guī)的具體規(guī)范以及法律的原則、精神。公權(quán)力行為要做到內(nèi)容合法，行為者不僅要熟悉法律的具體規(guī)范，而且要了解和把握法律的原則、精神。用“內(nèi)容合法”的要求衡量我們的許多公權(quán)力行為，其中大多存在這樣那樣的問題，以全國各地近年提出和發(fā)布的各種標(biāo)語口號來說，違反法律規(guī)范、原則、精神的就為數(shù)不少。如網(wǎng)絡(luò)和媒體上近年流傳較多的有：“誰影響嘉禾一陣子，我就影響他一輩子”，“不強(qiáng)拆，不上訪，爭當(dāng)良民好榮光”，等等。顯然，提出和發(fā)布這些標(biāo)語口號都是缺乏法治思維的。

所謂“手段合法”，是指公權(quán)力行使者作出某一決策，實(shí)施某一行為，其運(yùn)用的方式、采取的措施應(yīng)符合法律、法規(guī)的具體規(guī)范以及法律的原則、精神。法治思維要求，公權(quán)力行為不僅要目的合法，而且手段也要合法。一些公權(quán)力行使者往往對手段合法的要求不以為然，認(rèn)為只要目的合法、目的正當(dāng)，至于采取什么手段達(dá)到目的可以不予計(jì)較。例如江西宜黃強(qiáng)拆事件，導(dǎo)致被拆遷人自焚，一死兩傷，宜黃的一位官員竟然還撰文提出，“從某種程度上說，沒有強(qiáng)拆就沒有我國的城市化，沒有城市化就沒有一個(gè)‘嶄新的中國，是不是因此可以說沒有強(qiáng)拆就沒有‘新中國？”這種說法和認(rèn)識顯然沒有法治思維的影子，而是人治思維的體現(xiàn)。確切地說，是人治思維的一個(gè)“亞種”—“政績思維”的體現(xiàn)。

所謂“程序合法”，是指公權(quán)力行使者作出某一決策，實(shí)施某一行為，其過程、步驟、方式、時(shí)限等應(yīng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定（即法定程序）和正當(dāng)程序的要求。法定程序的基本原則是公權(quán)力行為應(yīng)公開、公正、公平，正當(dāng)程序的基本要求是公權(quán)力執(zhí)掌者對相對人做出不利行為應(yīng)說明理由、聽取申辯，不得自己做自己的法官等。對于法治思維的程序合法要求，許多執(zhí)政者往往不予重視。例如，根據(jù)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》關(guān)于加強(qiáng)行政決策科學(xué)化、民主化和規(guī)范化的要求，各級政府推出對環(huán)境、資源和公民權(quán)益可能產(chǎn)生重大影響的決策，應(yīng)通過座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等各種形式廣泛聽取社會(huì)公眾和專家的意見，以避免決策失誤給國家利益、社會(huì)公共利益和公民權(quán)益造成重大損失。但是，長期以來，許多地方推出的重大決策往往僅由黨委或政府的常務(wù)會(huì)議拍板，甚至由“一把手”一個(gè)人拍板，既不聽取人民群眾的意見，也不聽取專家學(xué)者的意見。如果有人質(zhì)疑，他們便會(huì)拍胸脯擔(dān)保沒問題，最后一旦決策失誤，造成重大損失，他們就拍屁股走人了事（所謂“三拍式”決策：拍腦袋、拍胸脯、拍屁股）。是什么原因?qū)е铝诉@些“三拍”決策呢？一個(gè)重要原因就是我們的執(zhí)政者缺乏民主科學(xué)的程序理念，缺乏法治思維。

二是法律手段的運(yùn)用規(guī)則。法律手段是執(zhí)政者治國理政的最重要的手段，但不是唯一手段。法治要求執(zhí)政者將法律手段作為治國理政手段的首選，但執(zhí)政者選擇了運(yùn)用法律手段治國理政不一定就是法治。法治思維要求法律手段運(yùn)用必須遵循一定規(guī)則。這些規(guī)則主要包括：優(yōu)先適用規(guī)則、協(xié)調(diào)適用規(guī)則、比例原則、程序制約規(guī)則。

所謂“優(yōu)先適用規(guī)則”，是指相應(yīng)事項(xiàng)的處理既有法律手段可以適用，又有其他手段可以適用，應(yīng)優(yōu)先適用法律手段。例如，解決各種社會(huì)矛盾和爭議，既可以運(yùn)用訴訟、復(fù)議、仲裁等法律手段解決，也可以運(yùn)用調(diào)解、協(xié)調(diào)、信訪、領(lǐng)導(dǎo)批示、辦公會(huì)議研究和發(fā)布“會(huì)議紀(jì)要”等非法律手段或法律性較低的手段解決。根據(jù)“優(yōu)先適用規(guī)則”，公權(quán)力執(zhí)掌者解決社會(huì)矛盾和爭議，應(yīng)首選訴訟、復(fù)議、仲裁等法律手段。只有在不具備適用法律手段條件（如相應(yīng)爭議不屬法院受案范圍，當(dāng)事人起訴已過時(shí)效等）或者法律手段已經(jīng)用盡，但爭議尚未解決的情況下，公權(quán)力執(zhí)掌者才應(yīng)該選擇法律手段以外的手段。但是目前我們一些地方的執(zhí)政者在處理解決社會(huì)矛盾、爭議時(shí)，往往不是首先選擇法律手段，而是首先選擇信訪、領(lǐng)導(dǎo)批示、辦公會(huì)議研究和發(fā)布“會(huì)議紀(jì)要”等非法律手段或法律性較低的手段。因?yàn)檫\(yùn)用這些方式處理問題，往往不是完全遵循法律標(biāo)準(zhǔn)，而是遵循“息事寧人”的標(biāo)準(zhǔn)。依此標(biāo)準(zhǔn)，你可能把當(dāng)事人的爭議解決了，他們不再“鬧事”了，但是，其他非依此標(biāo)準(zhǔn)對待的更多的人可能就不服了，新的更多的矛盾、爭議又產(chǎn)生了。此外，非法律手段用得過多，過頻繁，人們會(huì)慢慢喪失對法律的信仰，以后執(zhí)政者想回過來再用法律手段，法律手段到那時(shí)則可能就不“靈”了。

所謂“協(xié)調(diào)適用規(guī)則”，是指相應(yīng)事項(xiàng)的處理有多種手段（包括多種法律手段）可以適用時(shí)，在必要時(shí)可以綜合適用，并協(xié)調(diào)這些手段之間的相互關(guān)系，以求取得最佳的處理效果。例如，城市政府及其城管部門處理攤販占道經(jīng)營問題時(shí)，其可運(yùn)用的手段就有多種，如制定法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件規(guī)范攤販和城管的行為、對違法攤販采取行政處罰、行政強(qiáng)制措施、建立集貿(mào)市場，安排和引導(dǎo)攤販集中經(jīng)營、租門面經(jīng)營、開辦早市、晚市，讓攤販限時(shí)限地點(diǎn)經(jīng)營，等等。對于這類事項(xiàng)，執(zhí)政者即可以，而且應(yīng)該采取綜合手段治理，不能只想到處罰、強(qiáng)制，盡管處罰、強(qiáng)制是可選擇的重要和必要的法律手段之一。

所謂“比例原則”，是指執(zhí)政者處理相應(yīng)事項(xiàng)和相關(guān)問題，選擇適用的法律手段或其他手段的強(qiáng)度要與所處理的問題和事項(xiàng)的性質(zhì)相適應(yīng)，成比例，不能“高射炮打蚊子”。在處理相應(yīng)事項(xiàng)和相關(guān)問題有多種手段（包括多種法律手段）可以選擇時(shí)，一般應(yīng)選擇對行政相對人權(quán)益損害最小的手段。例如，對具有某種違法行為的企業(yè)，法律規(guī)定了多種制裁手段：罰款、停業(yè)整頓、吊銷證照、關(guān)閉。顯然，前兩種手段對行政相對人權(quán)益損害較小，后兩種手段對行政相對人權(quán)益損害很大，相當(dāng)于判該企業(yè)“死刑”。如果相應(yīng)企業(yè)違法行為不是極為嚴(yán)重、惡劣，對社會(huì)公共利益具有嚴(yán)重威脅，執(zhí)法機(jī)關(guān)就不應(yīng)選擇后兩種制裁手段（吊照、關(guān)閉），而應(yīng)選擇前兩種手段（罰款、停業(yè)整頓）。

所謂“程序制約規(guī)則”，是指執(zhí)政者處理相應(yīng)事項(xiàng)和相關(guān)問題，無論選擇何種手段，即使是法律手段，都應(yīng)嚴(yán)格遵守法定程序或正當(dāng)程序，受程序制約。執(zhí)政者不能認(rèn)為自己選擇的是法律手段，遵不遵守程序就無關(guān)重要。例如，政府制定規(guī)章和規(guī)范性文件無疑是法律手段，制定規(guī)章有法定程序規(guī)范，制定機(jī)關(guān)必須遵守《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》所規(guī)定的程序。制定規(guī)范性文件目前尚無全國統(tǒng)一的法定程序規(guī)范，制定機(jī)關(guān)則應(yīng)遵守正當(dāng)程序，如通過座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)聽取社會(huì)公眾和專家學(xué)者的意見、事前進(jìn)行必要性、合法性、可行性審查、論證等。又如，行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)、行政確認(rèn)、行政裁決等均是法律手段，前三者有法定程序規(guī)范，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須遵守《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的程序。而后三者目前尚無全國統(tǒng)一的法定程序規(guī)范，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)正當(dāng)程序：公開、公正、公平和說明理由、聽取申辯等。

法治思維與法律手段運(yùn)用能力的培養(yǎng)

在建設(shè)法治國家、法治政府的總工程中，培養(yǎng)和提高國家公職人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法律手段治國理政的能力是最重要的分工程之一。這項(xiàng)分工程主要包括下述三項(xiàng)內(nèi)容：

一是加強(qiáng)法治教育、培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)國家公職人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的社會(huì)主義法治理念。法治理念是法治思維的基礎(chǔ)，而法治思維又是自覺、主動(dòng)和善于運(yùn)用法律手段的前提。因此，要提高國家公職人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法律手段治國理政的能力，首先就要加強(qiáng)對他們的法治教育、培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)他們的社會(huì)主義法治理念。關(guān)于社會(huì)主義法治理念的內(nèi)涵，目前一般認(rèn)為包括五個(gè)方面，即依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)，五個(gè)方面相輔相成，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。當(dāng)然，對這個(gè)內(nèi)涵還可以繼續(xù)研究，如人權(quán)保障、權(quán)力制約、正當(dāng)法律程序等也應(yīng)該構(gòu)成社會(huì)主義法治理念的重要內(nèi)涵。至于法治教育、培訓(xùn)的方法，則應(yīng)該多樣化，增加實(shí)際案例教學(xué)的比重，使之有感染力、震憾力，以產(chǎn)生較好的實(shí)際效果。

二是推廣正反典型經(jīng)驗(yàn)，不斷引導(dǎo)和激勵(lì)公權(quán)力執(zhí)掌者主動(dòng)、自覺和善于運(yùn)用法治思維和法律手段治國理政。在我國這樣一個(gè)長期缺少法治傳統(tǒng)的國度，要推進(jìn)法治，建設(shè)法治國家、法治政府，必須注重樹立典型，即以主動(dòng)、自覺和善于運(yùn)用法治思維和法律手段處理和解決社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)矛盾、爭議的干部為典型，推廣這些典型治國理政的經(jīng)驗(yàn)，以帶動(dòng)和促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的法治。2010年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》要求各地、各部門“要重視提拔使用依法行政意識強(qiáng)，善于用法律手段解決問題、推動(dòng)發(fā)展的優(yōu)秀干部”，這是從組織路線上對法治建設(shè)的保障。在這方面，除了正面典型的引導(dǎo)作用外，反面典型的警示、警戒作用也是不可忽視的，對于那些堅(jiān)持人治思維，在決策、執(zhí)法和其他行使公權(quán)力過程中有法不依，濫用職權(quán)，給國家、社會(huì)公共利益和公民合法權(quán)益造成重大損害、損失的，要依法問責(zé)、追責(zé)。只有這樣，在組織、人事管理領(lǐng)域堅(jiān)持給人治亮“紅燈”，給法治開“綠燈”，才能促使我們整個(gè)國家公職人員和領(lǐng)導(dǎo)干部不斷自覺培養(yǎng)和提高運(yùn)用法治思維和法律手段治國理政的能力。

三是改善法治環(huán)境，通過外部制度環(huán)境影響和促進(jìn)公權(quán)力執(zhí)掌者的法治思維。法治環(huán)境與法治思維以及法律手段的運(yùn)用是辯證的和互動(dòng)的關(guān)系。法治思維增強(qiáng)了，會(huì)自然促進(jìn)法律手段的運(yùn)用；法律手段運(yùn)用多了和運(yùn)用有效了，自然會(huì)改善法治環(huán)境，而法治環(huán)境改善了，又會(huì)反過來影響和促進(jìn)公權(quán)力執(zhí)掌者的法治思維。這正是法治的良性循環(huán)。那么，怎樣改善法治環(huán)境呢？筆者認(rèn)為，認(rèn)真貫徹實(shí)施胡錦濤同志2010年3月28日在中共中央政治局組織的第二十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)提出的四個(gè)“更加注重”是最重要的和根本性的措施。這四個(gè)“更加注重”分別是：第一，更加注重制度建設(shè)。所謂“制度建設(shè)”，既包括進(jìn)一步完善推進(jìn)行政管理民主化、科學(xué)化、規(guī)范化的各項(xiàng)立法，特別是行政程序立法，也包括健全保障法律執(zhí)行、運(yùn)作、實(shí)施的各種具體制度，如保障行政公開、公正、公平的各種制度；第二，更加注重行政執(zhí)法和推進(jìn)政府管理方式創(chuàng)新。在這方面，加強(qiáng)行政決策程序建設(shè)和推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變有著特別重要的意義；第三，更加注重行政監(jiān)督和問責(zé)。監(jiān)督和問責(zé)是依法行政的重要保障，為此，必須進(jìn)一步強(qiáng)化政務(wù)公開，保障人民群眾批評政府、監(jiān)督政府權(quán)利的落實(shí)；第四，更加注重依法化解社會(huì)矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。依法化解社會(huì)矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定既是依法行政的目標(biāo)和要求，也是依法行政的保障。為此，應(yīng)建立多元化的解決社會(huì)矛盾、爭議、糾紛的機(jī)制，包括健全和完善調(diào)解、信訪、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟等各項(xiàng)相關(guān)制度。

（作者為北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任、教授、博導(dǎo)）