張朝方

[摘要]金融危機(jī)的爆發(fā)，國際貿(mào)易摩擦增多。而反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施作為世界貿(mào)易組織(WorldTradeOrganization,簡(jiǎn)稱WTO)允許各成員國采取的保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的三種貿(mào)易救濟(jì)措施手段被許多成員國視為救命稻草，動(dòng)輒實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)措施，貿(mào)易救濟(jì)措施遭到了濫用，淪為了貿(mào)易保護(hù)主義的工具。為了遏制貿(mào)易救濟(jì)措施的濫用，WTO各成員國紛紛呼吁要實(shí)施公共利益原則，一些國家已經(jīng)將公共利益原則納入了法律體系。但是，目前各國對(duì)于如何界定貿(mào)易救濟(jì)措施中的公共利益還沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，公共利益原則的實(shí)施也缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中沒有發(fā)揮出應(yīng)有的積極作用。

[關(guān)鍵詞]貿(mào)易救濟(jì)措施公共利益鋼鐵制

貿(mào)易救濟(jì)措施是指一國在國際貿(mào)易的過程中，因進(jìn)口產(chǎn)品的進(jìn)入而造成或可能造成對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害而采取的消除損害或損害威脅的手段。它是伴隨著對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展而出現(xiàn)的一種保護(hù)國家公共利益的貿(mào)易保護(hù)形式。它是秉著自由和公平的理念而被確立為一項(xiàng)重要的貿(mào)易法律制度。

從各國的實(shí)踐看，通過貿(mào)易救濟(jì)措施予以保護(hù)的產(chǎn)業(yè)主要有兩種，一種是沒有形成競(jìng)爭(zhēng)能力的幼稚產(chǎn)業(yè)，主要存在于發(fā)展中國家；另一種是己失去競(jìng)爭(zhēng)能力的夕陽產(chǎn)業(yè)，主要存在于發(fā)達(dá)國家。幼稚產(chǎn)業(yè)是一國經(jīng)濟(jì)的新生兒，在一定的期限內(nèi)對(duì)幼稚產(chǎn)業(yè)實(shí)施保護(hù)可以為國際社會(huì)所認(rèn)可。但發(fā)達(dá)國家通常以夕陽產(chǎn)業(yè)保護(hù)論作為實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)的依據(jù)，表現(xiàn)出明顯的貿(mào)易保護(hù)主義傾向。

一、貿(mào)易救濟(jì)措施遭到濫用

近年來，隨著貿(mào)易摩擦的增多，各國紛紛采用反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)。全球貿(mào)易救濟(jì)案件呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.反傾銷是全球貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查的主要形式

1995年~2008年，世貿(mào)組織成員共啟動(dòng)3810起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查。其中，43個(gè)世貿(mào)組織成員啟動(dòng)了3427起反傾銷調(diào)查，占全球貿(mào)易救濟(jì)案件總數(shù)的89.9%；18個(gè)世貿(mào)組織成員啟動(dòng)了215起反補(bǔ)貼調(diào)查，占比5.6%；40個(gè)世貿(mào)組織成員啟動(dòng)168起貿(mào)易保障措施調(diào)查，占比4.4%。由此可見，在3種貿(mào)易救濟(jì)形式中，反傾銷仍是“主力”。

2. 2008年的貿(mào)易救濟(jì)措施立案數(shù)有所回升

通過對(duì)歷年貿(mào)易救濟(jì)案件走勢(shì)與全球經(jīng)濟(jì)走勢(shì)的對(duì)比，我們發(fā)現(xiàn)全球國內(nèi)生產(chǎn)總值增速與全球貿(mào)易救濟(jì)立案數(shù)基本呈背離狀，即全球GDP增速提高，貿(mào)易救濟(jì)立案數(shù)減少；反之，GDP增速放緩，貿(mào)易救濟(jì)立案數(shù)增加。

2008年，全球危機(jī)迅速蔓延全球，各國國內(nèi)需求疲軟，國際市場(chǎng)萎縮，企業(yè)面臨爭(zhēng)奪國際、國內(nèi)市場(chǎng)的雙重壓力。在這種情況下，為扶持和保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、防范國際市場(chǎng)萎縮導(dǎo)致的貿(mào)易轉(zhuǎn)移，許多國家出臺(tái)形形色色的貿(mào)易保護(hù)措施。

3.貿(mào)易救濟(jì)措施中存在違規(guī)操作

在貿(mào)易救濟(jì)措施的實(shí)施過程中，存在著許多違規(guī)操作行為。以傾銷幅度的計(jì)算為例，發(fā)達(dá)國家的通常做法是把國內(nèi)市場(chǎng)上低于成本的銷售排除在外，或者在計(jì)算正常價(jià)值時(shí)將高利潤包括在內(nèi)，從而提高正常價(jià)值，這樣計(jì)算出的傾銷幅度通常高得驚人。例如，墨西哥就曾對(duì)我國鞋類征收高達(dá)1050%的反傾銷稅。

4.貿(mào)易救濟(jì)措施忽視公共利益原則

貿(mào)易救濟(jì)措施忽視公共利益原則表現(xiàn)在兩方面：一方面，貿(mào)易救濟(jì)措施在實(shí)施過程中征收的反傾銷稅、反補(bǔ)貼稅原本是為了彌補(bǔ)傾銷和補(bǔ)貼給進(jìn)口國造成的損害，保護(hù)了進(jìn)口國進(jìn)口廠商的利益，但卻沒有考慮到傾銷也會(huì)在一定程度上給消費(fèi)者帶來收益，忽視了在實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)措施中受到負(fù)面影響的其他利害方（消費(fèi)者、國內(nèi)下游產(chǎn)業(yè)和其他合作商等）。因此說，在實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)措施時(shí)考慮到公共利益能避免貿(mào)易救濟(jì)措施本身的局限性。

另一方面，貿(mào)易救濟(jì)措施被濫用后，已經(jīng)變成了一種保護(hù)國內(nèi)進(jìn)口商、實(shí)施貿(mào)易保護(hù)主義的工具。征收反傾銷稅、反補(bǔ)貼稅，配額等措施不能從根本上解決問題，相反，會(huì)給整個(gè)世界的國際貿(mào)易福利帶來損失，還有可能由于反傾銷稅，反補(bǔ)貼稅、配額等措施導(dǎo)致對(duì)方國家的貿(mào)易報(bào)復(fù)行為, 從而會(huì)減少本國的貿(mào)易出口, 起不到實(shí)現(xiàn)本國國際收支平衡的作用, 甚至?xí)斐蓢H貿(mào)易秩序的扭曲，加劇國際市場(chǎng)間的隔斷, 這與貿(mào)易救濟(jì)措施的理念和初衷以及WTO 的自由貿(mào)易和公平競(jìng)爭(zhēng)的根本宗旨是相悖的。

二、貿(mào)易救濟(jì)措施中的公共利益概念

公共利益適用于很多領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)、政治學(xué)和法律領(lǐng)域等等，隨著人們對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)在不斷深化，無論在什么歷史階段，無論公共利益概念適用于哪個(gè)領(lǐng)域，公共利益都不是個(gè)人利益的簡(jiǎn)單聚合，不能僅僅為社會(huì)中一部分成員占有和享用，而是表現(xiàn)為社會(huì)全體成員從社會(huì)整體繁榮與進(jìn)步中普遍受惠，公共利益的本質(zhì)是維護(hù)整體利益，實(shí)現(xiàn)整體利益最大化。

雖然目前各國對(duì)公共利益原則還沒形成普遍統(tǒng)一的明確定義，但不少學(xué)者們已經(jīng)著手對(duì)反傾銷領(lǐng)域中公共利益的含義進(jìn)行研究，并提出了自己的見解。

可以將貿(mào)易救濟(jì)措施中的公共利益原則理解為涵蓋了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益和進(jìn)口商、下游產(chǎn)業(yè)及消費(fèi)者等利害關(guān)系方利益在內(nèi)的國家整體利益，即如何在保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的合法利益的同時(shí)保護(hù)利害關(guān)系方的利益，其最終目的是為了避免因?yàn)楸Ｗo(hù)局部利益而使整體利益受損，從而實(shí)現(xiàn)國家福利水平最大化。

不恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用關(guān)稅措施雖然在一定程度上會(huì)增加國內(nèi)就業(yè)機(jī)會(huì)，但對(duì)消費(fèi)者的利益以及社會(huì)福利造成嚴(yán)重的損害。可以說，它是以犧牲國內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)者的利益為代價(jià)，保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的。

其次， 進(jìn)口配額是指一國政府為保護(hù)本國工業(yè)，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)某種商品的進(jìn)口數(shù)量或進(jìn)口金額作出限制性規(guī)定。進(jìn)口配額同樣給進(jìn)口國的消費(fèi)者及整個(gè)社會(huì)帶來損失。

最后，無論是采用關(guān)稅形式還是采用配額形式，都會(huì)提高進(jìn)口國國內(nèi)價(jià)格，造成對(duì)出口國經(jīng)濟(jì)的影響，也使進(jìn)口國的消費(fèi)者剩余減少，還有可能會(huì)形成報(bào)復(fù)性貿(mào)易損失，國家整體福利水平降低，不僅損害了進(jìn)口國公共利益，也造成國際貿(mào)易雙方的整體公共利益下降。所以，以公共利益原則為判斷準(zhǔn)則，各國政府就會(huì)更關(guān)注于國民經(jīng)濟(jì)整體，站在國家整體福利水平的高度上作出明智選擇，避免貿(mào)易救濟(jì)措施成為片面保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的手段。

三、歐盟鋼鐵緊固件反傾銷案對(duì)進(jìn)出口雙方的公共利益影響

2007年11月9日，歐盟委員會(huì)決定對(duì)中國出口的鋼鐵緊固件發(fā)起反傾銷調(diào)查，調(diào)查期為2006年10月1日~2007年9月30日，替代國為印度，涉案產(chǎn)品海關(guān)編碼為73181290、73181491、73181499、73181559、73181569、73181581、73181590、73182100、73182200。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年，中國鋼鐵緊固件對(duì)歐出口5.32億美元，案件調(diào)查期內(nèi)出口額約為7.6億美元。本案中共有123家中國企業(yè)應(yīng)訴，歐盟委員會(huì)先后抽取17家企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)查。

2009年1月31日，歐盟委員會(huì)發(fā)布公告，對(duì)原產(chǎn)于中國的鋼鐵緊固件作出反傾銷終裁。只有西螺（蘇州）精密緊固件有限公司和煙臺(tái)安國特緊固件有限公司獲得零稅率，其他公司的稅率為26.5%~85%。

該案涉及金額達(dá)7.6億美元，涉案從事鋼鐵緊固件生產(chǎn)和貿(mào)易的1700多家企業(yè)。涉案金額之大、波及面之廣使本案從立案以來就備受關(guān)注。本案裁決中關(guān)于抽樣、同類產(chǎn)品、傾銷認(rèn)定、損害認(rèn)定都值得關(guān)注。

案件涉及的公共利益方：一是歐盟不相關(guān)進(jìn)口商/貿(mào)易商的利益，歐盟不相關(guān)的進(jìn)口商在調(diào)查期間提出答復(fù)中主張，如果實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)措施，負(fù)面效果將來自兩方面：（1）歐盟欠缺足夠的產(chǎn)能以在涉案產(chǎn)品上維持與此前相同的供應(yīng)量；（2）涉案產(chǎn)品價(jià)格升高，而這又無法轉(zhuǎn)嫁給最終消費(fèi)者，導(dǎo)致進(jìn)口商的利潤損失；二是用戶和消費(fèi)者的利益，建筑行業(yè)是緊固件的一個(gè)主要用戶，并且處于嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)低迷期。此時(shí)如實(shí)施緊固件貿(mào)易救濟(jì)措施，將更加重建筑行業(yè)的低迷前景；三是競(jìng)爭(zhēng)和貿(mào)易扭曲效果，眾多進(jìn)口商、出口商及其協(xié)會(huì)主張，貿(mào)易救濟(jì)措施的實(shí)施將會(huì)加劇歐盟2家最大供應(yīng)商的控制地位，導(dǎo)致市場(chǎng)壟斷，資源浪費(fèi)，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序進(jìn)行。

實(shí)施此次貿(mào)易救濟(jì)措施，以上各利益方將不同程度的受到利益損害，并最終對(duì)整個(gè)公共利益產(chǎn)生不利影響。

本案件給我們的的啟示：在歐盟對(duì)華緊固件反傾銷案件的調(diào)查中，有20多點(diǎn)與WTO現(xiàn)行規(guī)則相違背，但歐盟委員會(huì)仍作出了肯定性裁決，足以顯示其貿(mào)易保護(hù)的傾向。主要體現(xiàn)以下幾點(diǎn)：

1.“沒有原告”的官司。至今歐盟以保護(hù)原告利益為由，未向外透漏申訴方的名單，中國企業(yè)達(dá)了一場(chǎng)“沒有原告”的官司。

2.偏袒自己人。在此次歐盟反傾銷調(diào)查中，歐洲在華獨(dú)資企業(yè)成為惟一受益人，其對(duì)出口仍舊享受零稅率。

3.同類產(chǎn)品的問題。歐洲緊固件分銷商協(xié)會(huì)表示，從中國進(jìn)口的緊固件產(chǎn)品與歐洲本土生產(chǎn)的產(chǎn)品部存在同質(zhì)性，所涉及反傾銷產(chǎn)品除極少部分外，其他產(chǎn)品歐洲產(chǎn)商早已不再大量生產(chǎn)。

4.損害問題。歐洲緊固件分銷協(xié)會(huì)認(rèn)為中國緊固件出口對(duì)歐洲緊固件市場(chǎng)部構(gòu)成威脅，此舉反而將危機(jī)歐洲分銷商及其員工的利益，給歐盟市場(chǎng)造成不可挽回的損失，公共利益被侵害。

我國緊固件生產(chǎn)和出口大國的地位以及出口低附加值、勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的特性使得我國產(chǎn)品在金融危機(jī)背景下極易引起貿(mào)易摩擦，我國應(yīng)時(shí)時(shí)警惕，完善相關(guān)制度。

四、完善我國貿(mào)易救濟(jì)措施中公共利益原則

1.賦予利害關(guān)系方相應(yīng)的程序性權(quán)利

雖然我國貿(mào)易救濟(jì)措施的立法中都增添了“應(yīng)當(dāng)符合公共利益”的條款，并且也賦予了利害關(guān)系方一定的程序性權(quán)利，體現(xiàn)了對(duì)于公共利益的維護(hù)。但是，仍舊存在著不足。我國 《反傾銷條例》和 《反補(bǔ)貼條例》中只是采用了 “己知的出口經(jīng)營者和進(jìn)口經(jīng)營者、出口國 〔地區(qū))政府以及其他有利害關(guān)系的組織、個(gè)人”的字樣將所有的利害關(guān)系方包含在內(nèi)。 《保障措施條例》規(guī)定 “商務(wù)部應(yīng)當(dāng)為進(jìn)口經(jīng)營者、出口經(jīng)營者和其他利害關(guān)系方提供陳述意見和論據(jù)的機(jī)會(huì)?！笨梢?，我國的貿(mào)易救濟(jì)措施條例沒有明確地將下游產(chǎn)業(yè)以及消費(fèi)者明確地列入利害關(guān)系方。

本文前面的經(jīng)濟(jì)分析己經(jīng)證明了實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)措施對(duì)下游產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)者造成了負(fù)面影響，所以應(yīng)當(dāng)對(duì)下游產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)者的利益給予足夠的關(guān)注，通過立法將下游產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)者明確地列入利害關(guān)系方中，保障下游產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)者組織擁有與申訴方平等的權(quán)利。

一方面，從立法上賦予進(jìn)口商、下游用戶、消費(fèi)者以及他們的協(xié)會(huì)相應(yīng)的權(quán)利:使他們有權(quán)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向調(diào)查機(jī)關(guān)提交與公共利益有關(guān)的信息，查閱與公共利益有關(guān)的文件，了解其他利益團(tuán)體提交的非保密信息。并有權(quán)申請(qǐng)召開聽證會(huì)，主張他們的利益，說明反傾銷措施會(huì)如何影響他們的商業(yè)活動(dòng)，例如救濟(jì)措施是否會(huì)導(dǎo)致他們制造成本的增加，市場(chǎng)份額的下降，就業(yè)和盈利的減少等。

另一方面，調(diào)查機(jī)關(guān)根據(jù)各利益方提供的信息，進(jìn)行實(shí)地考察，并成立專家組評(píng)估反貿(mào)易救濟(jì)措施給申訴產(chǎn)業(yè)帶來的收益，給其他相關(guān)利益方(主要是貿(mào)易商和進(jìn)口商、上游供應(yīng)商、下游用戶和消費(fèi)者)造成的成本，采取貿(mào)易救濟(jì)措施可能引起的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況以及國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系的變化等因素。

2.進(jìn)行成本收益分

為了使貿(mào)易救濟(jì)措施的實(shí)施既考慮到國內(nèi)產(chǎn)業(yè)也考慮整個(gè)國家的公共利益，就必須進(jìn)行成本收益分析。這里的成本，是指貿(mào)易救濟(jì)措施給下游產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)者及進(jìn)口商、貿(mào)易商帶來的損失，收益是指貿(mào)易救濟(jì)措施給國內(nèi)產(chǎn)業(yè)及其上游產(chǎn)業(yè)帶來的利益。進(jìn)口國政府可以對(duì)消費(fèi)者剩余、生產(chǎn)者剩余、稅收等指標(biāo)進(jìn)行分析。

從程序上，分以下三個(gè)階段進(jìn)行，首先對(duì)實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)措施給其他相關(guān)利害關(guān)系方帶來的影響進(jìn)行評(píng)估，然后對(duì)實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)措施給國內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來的影響進(jìn)行評(píng)估，最后比較上述兩個(gè)階段的結(jié)果，并進(jìn)行權(quán)衡。

（1）第一階段，貿(mào)易救濟(jì)措施對(duì)于相關(guān)利害關(guān)系方的影響

正常情況下，相關(guān)利害關(guān)系方包括以下四類:上游供應(yīng)商、涉案產(chǎn)品的貿(mào)易商和進(jìn)口商、下游產(chǎn)業(yè)、最終消費(fèi)者。

首先，要考慮貿(mào)易救濟(jì)措施對(duì)上游產(chǎn)業(yè)帶來的影響。如果上游工業(yè)向國內(nèi)工業(yè)提供的原材料數(shù)量和價(jià)值較小，或者進(jìn)口國生產(chǎn)商可以從進(jìn)口國之外取得大部分原材料，則可以認(rèn)為貿(mào)易救濟(jì)措施對(duì)上游產(chǎn)業(yè)影響不大。

其次，要考慮貿(mào)易救濟(jì)措施對(duì)于進(jìn)口產(chǎn)品的貿(mào)易商和進(jìn)口商的不利影響。在這個(gè)環(huán)節(jié)中，通常考察:貿(mào)易商和進(jìn)口商在銷售相關(guān)產(chǎn)品過程中的重要性、貿(mào)易商和進(jìn)口商通過減少利潤來消化成本上漲因素的能力和貿(mào)易救濟(jì)措施對(duì)于貿(mào)易商和進(jìn)口商未來生存能力的影響。

再次，要評(píng)估貿(mào)易救濟(jì)措施對(duì)下游產(chǎn)業(yè)的影響。在這個(gè)環(huán)節(jié)中，主要審查三點(diǎn):貿(mào)易救濟(jì)措施對(duì)相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)條件的影響，對(duì)投入成本的影響以及下游產(chǎn)業(yè)對(duì)貿(mào)易救濟(jì)措施可能做出的反應(yīng)。

最后，還要考慮對(duì)最終消費(fèi)者的影響。通過相關(guān)消費(fèi)者機(jī)構(gòu)或協(xié)會(huì)了解消費(fèi)者的意愿，給予一定的補(bǔ)償。

（2）第二階段，確定實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)措施對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響

根據(jù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)份額、價(jià)格和利潤幅度、生產(chǎn)能力、就業(yè)狀況、產(chǎn)業(yè)規(guī)模等指標(biāo)來評(píng)估實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)措施對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響。具體而言，如果進(jìn)口產(chǎn)品造成國內(nèi)市場(chǎng)份額嚴(yán)重下降往往是實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)措施的理由。如果貿(mào)易救濟(jì)措施能改變國內(nèi)產(chǎn)業(yè)大量失業(yè)的局面，幫助其擴(kuò)大生產(chǎn)，達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)，降低單位生產(chǎn)成本，增加盈利，應(yīng)該認(rèn)為采取貿(mào)易救濟(jì)措施符合公共利益。

（3）第三階段，綜合評(píng)估

在這一階段中，根據(jù)成本收益分析法對(duì)前面兩個(gè)階段的結(jié)果進(jìn)行權(quán)衡。用總收益減去總成本，得出凈收益。如果凈收益小于零，就不應(yīng)該實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)措施，此時(shí)，政府可以考慮調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策。如果凈收益大于零，就應(yīng)該實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)措施對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)實(shí)施保護(hù)。

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