劉振宇 陳金全

〔摘要〕 面對社會糾紛激增且日趨復(fù)雜化的形勢，深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道在實踐中探索建立了以人民調(diào)解為依托，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動配合的大調(diào)解機制。西鄉(xiāng)基層大調(diào)解的創(chuàng)新舉措包括：構(gòu)建組織網(wǎng)絡(luò)，突出調(diào)解的權(quán)威性；抓好隊伍建設(shè)，突出調(diào)解的專業(yè)性；創(chuàng)新工作機制，實現(xiàn)調(diào)解的聯(lián)動性。西鄉(xiāng)基層大調(diào)解存在的問題是：大調(diào)解的設(shè)計定位和價值目標(biāo)過度行政化；大調(diào)解解紛方式之間界限不明、銜接不暢；大調(diào)解的自身建設(shè)和外部支撐有待加強。進(jìn)一步完善基層大調(diào)解機制，要在發(fā)展趨向上科學(xué)定位，體系架構(gòu)上理順內(nèi)部關(guān)系，強化機制上形成有效銜接等。

〔關(guān)鍵詞〕 基層大調(diào)解，西鄉(xiāng)，糾紛解決，人民調(diào)解

〔中圖分類號〕D913 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2012）02-0137-05

當(dāng)前，中國正處于重要戰(zhàn)略發(fā)展機遇期和社會矛盾凸顯期，各種因素的綜合作用導(dǎo)致新時期社會糾紛出現(xiàn)新的特征，數(shù)量激增且呈現(xiàn)出日益復(fù)雜化的態(tài)勢。與這一新特征形成鮮明對照的是，既有糾紛解決機制出現(xiàn)了一系列問題，特別是在基層表現(xiàn)得尤為突出。社會糾紛主要發(fā)生在基層，化解糾紛的重心也在基層，而基層恰恰又是各種司法資源相對匱乏、解紛能力相對脆弱的地方。為有效應(yīng)對基層解決糾紛的現(xiàn)實需求，廣東省深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道在實踐中摸索建立了一套多元化糾紛解決經(jīng)驗——大調(diào)解模式，即在基層黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由政法綜治部門牽頭、調(diào)解中心具體負(fù)責(zé)、職能部門共同參與，整合基層各種解紛資源調(diào)處矛盾糾紛?！? 〕 本文試圖通過對西鄉(xiāng)大調(diào)解這一個案的考察，剖析其實施過程中的創(chuàng)新經(jīng)驗以及存在的主要問題，并提出有針對性的應(yīng)對措施，希冀能夠為新時期我國基層糾紛解決的路徑探索貢獻(xiàn)一點力量。

一、基層大調(diào)解的產(chǎn)生背景

基層大調(diào)解模式始于西鄉(xiāng)并不是偶然的，而是有著較為深刻而復(fù)雜的社會背景，準(zhǔn)確地說，是社會糾紛呈現(xiàn)出的新特點和基層既有糾紛解決機制存在的問題催生了大調(diào)解模式。

（一）社會糾紛呈現(xiàn)的新特點。西鄉(xiāng)街道位于深圳市寶安區(qū)南部，總面積106平方公里，是特區(qū)工業(yè)布局最密集、人流物流最繁忙、外來人口最集中的地區(qū)。作為一個以外來勞務(wù)工為主體的移民社會，西鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的分化重組以及陌生人社會下人際關(guān)系的疏遠(yuǎn)，導(dǎo)致社會糾紛數(shù)量激增并出現(xiàn)一系列新變化：一是糾紛類型多樣化。傳統(tǒng)的婚姻、家庭、鄰里糾紛逐漸讓位于合同、產(chǎn)權(quán)、物業(yè)、勞動爭議、交通事故、醫(yī)患爭議等新型糾紛。二是糾紛動因利益化。以往的基層糾紛多是圍繞家長里短產(chǎn)生的小事，當(dāng)事人鬧矛盾更多地是為爭個面子。隨著民商事活動的頻繁，圍繞經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生的沖突大量涌現(xiàn)。三是糾紛結(jié)構(gòu)復(fù)雜化。某些糾紛涉及部門多、領(lǐng)域廣，如企業(yè)改制、土地征收、城區(qū)改造引發(fā)的群體性糾紛。四是糾紛沖突易激化。社會轉(zhuǎn)型即是對原先利益格局的調(diào)整，這種調(diào)整帶來的陣痛使民眾心理承受能力脆弱，加之失業(yè)人員、無地農(nóng)民、外來民工等弱勢群體的存在，糾紛如不能迅速平息，很可能成為突發(fā)性社會問題的重要誘因。

（二）基層現(xiàn)有糾紛解決機制存在一定問題。這主要包括：

1.司法審判在解決基層糾紛上面臨困難?；鶎由鐣m紛發(fā)生的重要變化，對基于“司法中心論”指導(dǎo)下建立的一元化審判模式帶來了不小的沖擊。一方面，受案量的逐年遞增早已突破法院所能承受的極限，面對“訴訟爆炸”，司法審判顯得力不從心。2010年西鄉(xiāng)法庭共受理各類案件7483宗，但在編法官僅有6人，長期超負(fù)荷的工作嚴(yán)重影響著法官的身心健康。另一方面，司法審判存在的結(jié)構(gòu)性問題使之難以滿足民眾高效、公正的解紛需求：（1）高昂的訴訟成本和低下的司法效率形成強烈反差，給民眾維權(quán)造成現(xiàn)實障礙。（2）執(zhí)行難的痼疾仍然阻卻著司法救濟(jì)功能的實現(xiàn)。（3）司法腐敗引發(fā)民眾對司法公正的質(zhì)疑，降低了公眾對司法救濟(jì)的信心。

2.傳統(tǒng)的人民調(diào)解制度存在缺陷。近年來，如火如荼的務(wù)工潮致使西鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)?？涨芭蛎?，迄今人口已達(dá)一百多萬，而負(fù)擔(dān)繁重社會治理任務(wù)的居委會，人數(shù)不過五、六人，工作任務(wù)重、時間緊、難以認(rèn)真對待人民調(diào)解工作；缺乏經(jīng)費支持、辦公條件簡陋，工作與待遇嚴(yán)重脫鉤，嚴(yán)重制約著人民調(diào)解工作作用的發(fā)揮。隨著孕育人民調(diào)解的鄉(xiāng)土社會為喧囂的大都市所取代，傳統(tǒng)人民調(diào)解的功能日趨萎縮和退化：（1）面對涉法糾紛和公民權(quán)利意識的增強，調(diào)解人員的法律知識儲備相形見絀，完全依賴道德、情感的調(diào)解方法作用十分有限。（2）由于調(diào)解協(xié)議缺乏強制力，最后仍需通過其他方式解決，促使當(dāng)事人想方設(shè)法規(guī)避。

3.塊狀化解紛格局存在一定弊病。我國基層糾紛解決呈現(xiàn)塊狀化布局的特征，各自為營、互不配合。以西鄉(xiāng)為例，派出所、司法所、勞動辦、信訪辦、綜治辦乃至城建、國土、安監(jiān)、工商等部門均有職權(quán)范圍內(nèi)調(diào)處糾紛的權(quán)力。這種塊狀化解紛格局存在著一定弊?。阂皇怯捎诋?dāng)前出現(xiàn)的一般都是主體眾多、涉及面廣的復(fù)雜糾紛，靠一個部門“單打獨斗”實難奏效。二是解紛權(quán)限模糊助長了某些部門“自掃門前雪”的工作惰性，遇到糾紛推諉塞責(zé)，加之解紛主體林立，當(dāng)事人弄不清楚應(yīng)該找哪個部門解決，往往告狀無門，從而貽誤解紛時機、延長解紛鏈條、加重社會成本，更有甚者導(dǎo)致矛盾激化，致使糾紛向上訪事件、惡性案件、群體性事件轉(zhuǎn)化。

二、基層大調(diào)解的創(chuàng)新舉措

從2006年開始，西鄉(xiāng)黨委、政府直面轉(zhuǎn)型時期基層糾紛解決面臨的各種新問題新情況，以人民調(diào)解為依托，整合民間的、行政的、司法的解紛力量，優(yōu)化配置資源，在全國率先走出一條富有創(chuàng)新特色的基層大調(diào)解之路。

（一）構(gòu)建組織網(wǎng)絡(luò)，突出調(diào)解的權(quán)威性。“黨政主導(dǎo)、權(quán)威性高”是西鄉(xiāng)“大調(diào)解”的突出特點。西鄉(xiāng)在實踐中搭建起“上下相應(yīng)、左右銜接、縱向到底、橫向到邊”的塔式調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。首先，設(shè)立街道社會矛盾排查調(diào)解中心統(tǒng)籌基層糾紛解決事務(wù)，改變過去單靠社區(qū)居委會化解糾紛的薄弱局面。其次，堅持便民原則。在糾紛相對集中、群眾習(xí)慣去解決矛盾的地方（如派出所、勞動辦、人民法庭、交警中隊、社區(qū)）設(shè)立了43個調(diào)解工作室。解紛組織“網(wǎng)絡(luò)化”的優(yōu)勢在于，一是把解紛觸角延伸向糾紛發(fā)生的最前沿，解決了基層解紛組織的虛、空問題；二是黨政部門的強勢介入，在增強“大調(diào)解”公信力的同時，能夠調(diào)動各種解紛力量平息糾紛。

（二）抓好隊伍建設(shè)，突出調(diào)解的專業(yè)性?！皩Ｂ氄{(diào)解、專兼結(jié)合”是西鄉(xiāng)大調(diào)解的成功創(chuàng)新。首先，西鄉(xiāng)大調(diào)解突破傳統(tǒng)人民調(diào)解員年齡大、待遇低、法律知識欠缺的瓶頸，組建起專職化的調(diào)解隊伍。專職調(diào)解員由街道人事部門通過嚴(yán)格的程序面向社會公開招聘。專職調(diào)解員工作固定、待遇豐厚、文化程度較高，有的還具有律師資格，法學(xué)知識和調(diào)解經(jīng)驗相對豐富，極大地提高了調(diào)解的效率和成功率。其次，鑒于社區(qū)調(diào)解員貼近基層的優(yōu)勢，進(jìn)一步夯實兼職調(diào)解隊伍。由于絕大多數(shù)兼職調(diào)解員從事社區(qū)工作，他們熟悉社區(qū)的大事小情、了解居民的所思所想，便于糾紛的察覺、跟蹤、調(diào)處，在矛盾排查方面發(fā)揮著不可替代的作用。再次，通過專職調(diào)解員、公益律師到社區(qū)掛點、示范調(diào)解、組織培訓(xùn)等措施，提高兼職調(diào)解員的綜合法律素質(zhì)。“專兼結(jié)合”調(diào)解隊伍的組建，既實現(xiàn)了糾紛解決的專業(yè)化，又能充分反映社情民意，實現(xiàn)了兩者的優(yōu)勢互補。

（三）創(chuàng)新工作機制，實現(xiàn)調(diào)解的聯(lián)動性?！罢腺Y源、部門聯(lián)動”是西鄉(xiāng)大調(diào)解的顯著特征。西鄉(xiāng)在基層解紛實踐中實現(xiàn)了如下的制度創(chuàng)新：（1）受理分流機制。按照“統(tǒng)一受理、集中梳理、歸口管理”的原則，調(diào)解中心和工作室集中受理各類糾紛后，依據(jù)案件性質(zhì)、涉及范圍、難易程度等情況進(jìn)行分流，把不適宜自己調(diào)處的案件及時移交相關(guān)部門或明確告知當(dāng)事人救濟(jì)途徑，從而在第一時間把糾紛納入合理的解決渠道，減少民眾“告狀難”問題。（2）分級調(diào)處機制。第一級：以居委會為依托，調(diào)處簡單的民間糾紛；第二級：以調(diào)解工作室為依托，發(fā)揮專職調(diào)解員的作用，解決一般性糾紛；第三級：以調(diào)解中心為依托，采取專職調(diào)解員上報信息，律師主調(diào)的形式，化解較為復(fù)雜、疑難的糾紛。（3）聯(lián)動調(diào)處機制。按照“部門聯(lián)手、上下聯(lián)動”的原則，對跨部門、跨行業(yè)的重大、疑難、群體性糾紛，由調(diào)解中心組織有關(guān)部門聯(lián)合調(diào)處。（4）市民評理機制。西鄉(xiāng)吸收轄區(qū)內(nèi)的人大代表、政協(xié)委員、離退休干部及社會賢達(dá)組建評理團(tuán)，對重大、疑難、復(fù)雜糾紛，在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，采取由專職調(diào)解員主調(diào)，評理團(tuán)票決，根據(jù)表決結(jié)果擬定調(diào)解協(xié)議。（5）訴調(diào)對接機制。明確告知當(dāng)事人人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同的性質(zhì)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵守和履行。同時，人民調(diào)解組織積極協(xié)助各類調(diào)解協(xié)議、司法文書的執(zhí)行。（6）案件跟蹤回訪機制。通過抽樣回訪，了解當(dāng)事人思想動向，敦促其履行協(xié)議，做到糾紛不積累、不復(fù)發(fā)。（7）信息溝通機制。人民調(diào)解、行政調(diào)解、法庭擁有各自的信息網(wǎng)絡(luò)，經(jīng)常組織各部門通過聯(lián)席會議、座談會等形式，加強信息的收集、交流，做到早預(yù)測、早預(yù)防。（8）糾紛排查預(yù)警機制。建立網(wǎng)絡(luò)化排查組織，按照“抓早、抓小、抓苗頭”的要求，一般糾紛、重點情況經(jīng)常排查、敏感時期專項排查，及時掌握糾紛的動態(tài)、規(guī)律，從源頭上防止糾紛的擴(kuò)散、激化?？傊?，西鄉(xiāng)大調(diào)解克服了過去基層解紛組織各自為政的弊端，形成多重解紛部門聯(lián)動運作，多種解紛方式合力調(diào)處的新局面，大大提升了基層糾紛解決的應(yīng)對能力。

三、基層大調(diào)解存在的問題

西鄉(xiāng)大調(diào)解作為基層糾紛解決的一種創(chuàng)新形式，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可循，作為尚未定型的新生事物難免存在某些缺陷與不足。

（一）大調(diào)解的設(shè)計定位和價值目標(biāo)過度行政化。西鄉(xiāng)大調(diào)解在設(shè)計之初就體現(xiàn)出對行政權(quán)力的高度依賴，“黨政主導(dǎo)”的定位不利于大調(diào)解的長遠(yuǎn)發(fā)展。首先，維穩(wěn)這一單一化的目標(biāo)要求有可能偏離公正公平的價值。強調(diào)維穩(wěn)容易導(dǎo)致過度關(guān)注群體性糾紛，而忽視對個體權(quán)利的保護(hù)；缺乏必要的程序保障，可能導(dǎo)致證據(jù)滅失；促使當(dāng)事人妥協(xié)的現(xiàn)象，可能造成權(quán)利保護(hù)的失衡。其次，由于大調(diào)解突出人的主觀能動性的發(fā)揮，從而擠壓了自發(fā)秩序的生成空間，面臨適應(yīng)社會變遷的能力和作為“社會穩(wěn)定器”功能的弱化。再次，由于基層行政資源的有限性，大調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)的設(shè)置主要迎合的是黨委、政府的關(guān)注點，與民眾的解紛需求并不完全一致，導(dǎo)致解紛組織分布不均或存在漏洞。

（二）大調(diào)解解紛方式界限不明、銜接不暢。西鄉(xiāng)大調(diào)解在整合解紛資源過程中存在著盲目性的傾向。由于不同解紛方式在性質(zhì)、組成、適用范圍、解決原則、程序要求以及效力等方面存在差異，把各種解紛資源簡單揉合在一起，容易喪失獨立運行的空間，致使人民調(diào)解、仲裁、司法蛻變?yōu)樾姓α拷鉀Q糾紛的工具。解紛方式之間界限不明的另一潛在風(fēng)險是行政權(quán)力的過分介入。一是一味強調(diào)調(diào)解指標(biāo)的作用，增加了強制調(diào)解的發(fā)生幾率，行政部門往往變調(diào)處為管理，甚至強迫當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。二是公權(quán)的強制性有可能干涉調(diào)解的合意性。譬如，盡管企業(yè)對員工的傷亡事故沒有法律責(zé)任，但面對行政部門的聯(lián)調(diào)“壓力”，最終被迫承擔(dān)人道意義上的高額賠償。三是片面追求快速解紛和實質(zhì)正義可能削弱調(diào)解的合法性。例如，在處理群體性事件時，可能出現(xiàn)撇開法律一味“擺平”糾紛的現(xiàn)象，助長了“小鬧小解決，大鬧大解決”這一社會現(xiàn)象?？傊?，解紛方式之間界限模糊的狀況加大了大調(diào)解的運行風(fēng)險，長此以往，會消解其存在的社會公信力，甚至可能走向法治的對立面。

另外，西鄉(xiāng)大調(diào)解還存在解紛方式銜接不順暢的問題。這一方面是由解紛機制自身的屬性造成的，司法審判的強制性、人民調(diào)解的民間性、行政調(diào)解的職權(quán)性決定了相互之間存在著沖突和張力；另一方面，既有銜接措施更多的是原則性、理念性要求，缺乏可操作的具體規(guī)定。

（三）大調(diào)解自身建設(shè)和外部支持有待加強。與其他解紛方式相比，人民調(diào)解過于單薄和邊緣化，鑒于此，西鄉(xiāng)大調(diào)解主要通過強化解紛主體的權(quán)威性、專業(yè)化等措施擴(kuò)展人民調(diào)解的適用空間。除此以外，調(diào)解組織的分布、適宜的調(diào)解范圍、調(diào)解協(xié)議的效力等都可能成為影響民眾選擇人民調(diào)解作為解紛手段的因素，這就涉及到人民調(diào)解的自身完善問題。

此外，構(gòu)建大調(diào)解長效機制離不開立法、財力、人力的支持，在這方面西鄉(xiāng)大調(diào)解同樣不容樂觀。其一，大調(diào)解現(xiàn)在僅是應(yīng)對基層糾紛解決的臨時性措施，立法上尚未得到正式確認(rèn)，很可能因領(lǐng)導(dǎo)的變動或注意力改變而遭致削弱。其二，經(jīng)費主要來源于街道財政預(yù)算外撥款，隨著財政體制改革的深入，今后預(yù)算外經(jīng)費將大幅減少，一旦失去財力支持，大調(diào)解的前景不堪設(shè)想。其三，就人員保障來看，大調(diào)解吸收人才的方式單一且后備力量缺乏。

四、完善基層大調(diào)解的應(yīng)對措施

針對西鄉(xiāng)運用大調(diào)解解決基層糾紛存在的問題，著眼于其作用的充分發(fā)揮，筆者認(rèn)為還需要從以下方面加以完善。

（一）發(fā)展趨向上要科學(xué)定位。西鄉(xiāng)大調(diào)解的創(chuàng)建離不開行政權(quán)力的支撐，在我國自治型社會尚未走向成熟的情況下，由政府主導(dǎo)解紛有其必要性。但從長遠(yuǎn)看，基層糾紛解決應(yīng)該回歸社會，所以，未來大調(diào)解的重心應(yīng)轉(zhuǎn)向培育社會解紛機制上，充分發(fā)揮自發(fā)秩序的社會自治力?！? 〕首先，公權(quán)救濟(jì)可能導(dǎo)致的功能錯位、行為失范等問題表明行政權(quán)力不宜過分干預(yù)糾紛調(diào)處，更不能包辦代替。其次，由于社會具有自我消解糾紛的“自凈能力”，所以應(yīng)當(dāng)讓不同解紛機制在市場上自行定位，完全沒有必要通過行政手段圈定解紛資源的領(lǐng)域。再次，社會自治型解紛的基礎(chǔ)源于民眾對自發(fā)秩序的認(rèn)同感、對解紛產(chǎn)品的認(rèn)可度，能夠在維護(hù)公共秩序的同時更好地體現(xiàn)民意。

培育社會自治型解紛秩序并不意味著政府可以撒手不管、放任自流，而是要實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)型，從個案糾紛的參與者轉(zhuǎn)向宏觀監(jiān)控的管理者。政府應(yīng)當(dāng)出臺社會化解紛組織申請資質(zhì)的具體規(guī)定和程序，健全相應(yīng)的運行、銜接、管理制度，建立有效的績效評估和監(jiān)督機制，并引入競爭機制，通過市場優(yōu)勝劣汰，打造出更多資質(zhì)良好、信譽過硬的社會化解紛力量?？傊?，政府要在基層解紛中制定決策、監(jiān)督引導(dǎo)、協(xié)調(diào)各方的作用，把自身的政治、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理、服務(wù)優(yōu)勢。

（二）體系架構(gòu)上要理順內(nèi)部關(guān)系。完善基層大調(diào)解體系，既要注意糾紛解決方式的銜接，又要保持各種解紛資源的獨立，不能因為盲目追求效率而混同解紛方式間的合理界限。具體應(yīng)當(dāng)以解紛機制的功能定位為基礎(chǔ)搭建大調(diào)解合理的體系架構(gòu)。第一，堅持人民調(diào)解的自治性要求，確保調(diào)解自愿，不刻意追求調(diào)解率，更不應(yīng)下達(dá)硬性調(diào)解指標(biāo)；遵守調(diào)解合意，不得采取任何強迫的方法強制調(diào)解；保證調(diào)解公正，不要一味地讓雙方妥協(xié)，致使當(dāng)事人權(quán)利打折。第二，規(guī)范行政權(quán)力，對行政調(diào)解的范圍、職權(quán)、程序、監(jiān)督作出明確、嚴(yán)格的限定，防止行政權(quán)力不恰當(dāng)?shù)亟槿朊耖g調(diào)解、仲裁和司法。第三，推進(jìn)司法改革，積極引入“能動司法”①，豐富司法調(diào)解體系，大力發(fā)展訴外調(diào)解，充分發(fā)揮司法在大調(diào)解中的作用，但同時不得妨礙司法獨立，保證司法的程序性、裁判性，不因聯(lián)動聯(lián)調(diào)影響司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約?！? 〕

（三）強化機制上要形成有效銜接。實現(xiàn)解紛方式的有效銜接是完善基層“大調(diào)解”的重要內(nèi)容。要使基層解紛資源形成整體優(yōu)勢，需要解決好調(diào)前、調(diào)中、調(diào)后三階段的銜接問題，創(chuàng)建全方位的銜接機制。

首先，完善調(diào)解前的銜接機制。除發(fā)揮既有案件分流機制，引導(dǎo)不同性質(zhì)的糾紛進(jìn)入合理的解紛渠道外，還應(yīng)建立委托調(diào)解制度，基層行政職能部門、法庭對已受理的糾紛，解決過程中發(fā)現(xiàn)更適宜人民調(diào)解的，在當(dāng)事人同意的情況下，依法委托調(diào)解，充分發(fā)揮人民調(diào)解在基層糾紛解決中的“過濾”和“先導(dǎo)”作用。其次，發(fā)展調(diào)解中的銜接機制。一是完善工作對接，包括行政、司法人員為人民調(diào)解提供經(jīng)驗、知識、法律意見以及涉案材料；人民調(diào)解為其他調(diào)解、仲裁、司法做好外圍的安撫、勸解工作?！? 〕二是加強人員對接，一方面加強行政、司法人員對人民調(diào)解工作的指導(dǎo)、培訓(xùn)，另一方面，基層行政職能部門、法庭可以邀請人民調(diào)解員、評理團(tuán)成員以助調(diào)員、陪審員等多種形式參與調(diào)解和審判。最后，健全調(diào)解后的銜接機制。依據(jù)我國現(xiàn)行法律，行政調(diào)解協(xié)議、人民調(diào)解協(xié)議不具備法律強制力，尤其對民間性的人民調(diào)解而言，調(diào)解協(xié)議的效力問題已成為制約其發(fā)展的軟肋。筆者認(rèn)為，調(diào)解協(xié)議的效力，作為程序問題，最終也只能依賴程序本身解決，一個可行的方案是進(jìn)一步強化訴調(diào)對接機制：（1）基于法庭委托開展的人民調(diào)解，調(diào)解協(xié)議經(jīng)司法人員審查后賦予法律效力，一方拒絕履行的，對方可以申請強制執(zhí)行，若調(diào)解協(xié)議以金錢為給付內(nèi)容，當(dāng)事人可直接申請支付令。（2）建立司法審查和公證確認(rèn)機制，對當(dāng)事人意思表示真實且合法的調(diào)解協(xié)議依法賦予法律強制力。（3）對僅保留調(diào)解筆錄，沒有簽署書面調(diào)解協(xié)議的，可建立專門的“綠色通道”，對案件實行優(yōu)先立案、優(yōu)先審判、優(yōu)先執(zhí)行，調(diào)解筆錄在訴訟中具有證明力。

（四）實現(xiàn)轉(zhuǎn)型上要完善自身建設(shè)。要推動人民調(diào)解由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，使之不斷走向社會化、法制化。社會化是指人民調(diào)解由社區(qū)自治向更廣泛的社會自治邁進(jìn)。一是要進(jìn)一步培育新型調(diào)解組織，設(shè)立各種企業(yè)內(nèi)、行業(yè)內(nèi)（如消費者協(xié)會、各類商會等）、區(qū)域內(nèi)（如經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、商業(yè)區(qū)、物業(yè)小區(qū)等）的調(diào)解組織，真正搭建起覆蓋全社會的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。二是要進(jìn)一步拓寬調(diào)解外延。調(diào)解是當(dāng)事人在自愿、合法基礎(chǔ)上對糾紛解決達(dá)成的合意，靈活便捷、高效低廉的特點迎合了民眾的解紛需求。因此，除民間糾紛外，對法律明確授予當(dāng)事人自由處分權(quán)的非單純民事性質(zhì)的糾紛、刑事附帶民事訴訟糾紛、刑事自訴糾紛、涉嫌過失犯罪的輕微傷害糾紛也可以探索性地引入人民調(diào)解?！? 〕 （P112 ）法制化是指完善必要的程序規(guī)范以克服人民調(diào)解的隨意性。人民調(diào)解雖是典型的非正式解紛方式，但卻包含著自身程序化的契機?！?〕（P29）（1）為保護(hù)公民的私權(quán)利，應(yīng)以不公開調(diào)解為原則。（2）為確保調(diào)解的中立性與公正性，可以賦予當(dāng)事人對調(diào)解人員的選任權(quán)和回避權(quán)。（3）嚴(yán)格案件受理、分流、調(diào)處、回訪等流程，強調(diào)依法調(diào)解，防止證據(jù)滅失；設(shè)立合理的調(diào)解期限，督促糾紛及時調(diào)處。（4）規(guī)范登記、記錄、歸檔制度，解決調(diào)解協(xié)議表達(dá)不清、要件殘缺、保存不當(dāng)?shù)葐栴}。

（五）進(jìn)一步優(yōu)化外部支撐。有力的外部支撐體系是大調(diào)解長期發(fā)揮作用的重要前提。進(jìn)一步優(yōu)化大調(diào)解的外部支撐，應(yīng)從以下幾方面著手：第一，利用深圳特區(qū)特別立法權(quán)的優(yōu)勢，以立法形式確認(rèn)大調(diào)解的性質(zhì)、地位、職能、作用，對基層各種解紛方式的組織形式、適用范圍、基本程序、效力以及相互之間的界限和銜接作出明確規(guī)定，為大調(diào)解形成長效機制提供法律保障。第二，引入“政府購買服務(wù)”解決大調(diào)解面臨的經(jīng)費問題。政府購買服務(wù)是西方國家的一項社會福利制度，指政府在財政預(yù)算中拿出經(jīng)費，通過直接撥款或公開招標(biāo)等方式購買各類公共服務(wù)機構(gòu)提供的社會服務(wù)?！? 〕 大調(diào)解在性質(zhì)上屬于社會公共產(chǎn)品的范疇，因此政府完全可以采取購買的形式，制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，根據(jù)解紛主體的解紛數(shù)量、解紛效果提供相應(yīng)的經(jīng)費和優(yōu)惠政策（如稅收、補貼等）。另外，隨著我國社會自治發(fā)育程度的提高，還可以向社會團(tuán)體獲取資金，實現(xiàn)大調(diào)解經(jīng)費供給渠道的多元化。第三，積極探索人才引進(jìn)的新路徑，不斷壯大基層解紛力量，比如可以向律師事務(wù)所購買服務(wù)，以社會工作者（義工）的形式吸收法律志愿者參與調(diào)解等。

注 釋：

①對司法運行方式的定位，目前法學(xué)界存在著“克制司法”與“能動司法”兩種主張。“克制司法”著眼于形式正義，要求司法權(quán)始終處于絕對被動、中立、終局的角色，而“能動司法”則著眼于實質(zhì)正義，主張對社會糾紛采取適度干預(yù)。

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責(zé)任編輯 楊在平