何源

摘要 中國2012年3月底啟動北京市碳排放權(quán)交易試點是一項很有價值的制度創(chuàng)新，但在制度實行的過程中可能會面臨污染企業(yè)成本轉(zhuǎn)嫁、監(jiān)管者權(quán)力機構(gòu)腐敗、碳排放權(quán)許可證初始分配不公、市場操縱和價格投機等預(yù)期問題。

關(guān)鍵詞 限額 可交易許可證 經(jīng)濟 北京碳排放權(quán)交易試點

中圖分類號：X32文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

1 背景：中國限額—可交易許可證制度創(chuàng)立

2012年3月28日，北京市正式啟動碳排放權(quán)交易試點，并啟動了碳排放權(quán)交易電子平臺系統(tǒng)。

北京市發(fā)改委介紹，北京市碳排放權(quán)交易試點是基于總量控制的二氧化碳直接排放權(quán)和間接排放權(quán)交易綜合制度試驗，鼓勵非強制市場參與者實施溫室氣體減排項目參與交易。

北京市將把北京市轄區(qū)內(nèi)2009～2011年年均直接或間接二氧化碳排放總量1萬噸（含）以上的固定設(shè)施排放企業(yè)（單位）強制納入到碳交易主體范圍。根據(jù)《北京市碳排放權(quán)交易試點實施方案（2012～2015）》，北京市計劃所有強制市場參與者將被設(shè)定排放總量控制目標(biāo)和分配二氧化碳排放配額，并實行強制市場參與者排放報告制度。

中國的五年規(guī)劃及其中的每一年都有二氧化碳減排目標(biāo)，根據(jù)減排目標(biāo)來實行碳排放總量控制，將單位二氧化碳排放量以單位碳排放權(quán)可交易許可證的形式分配到各排污企業(yè)，這樣可以更好地實現(xiàn)減排目標(biāo)。那么，中國實行限額—可交易許可證制度的現(xiàn)實問題有哪些？本文就從介紹美國的限額—可交易許可證制度的實施效果來明晰限額—可交易許可證制度的內(nèi)容及價值，并在此基礎(chǔ)上，探討我國建立該制度時所預(yù)期的幾個問題。

2 美國的限額—可交易許可證制度的內(nèi)容——以1990年創(chuàng)立的硫排放可交易許可證為例

1990年，美國國會推行清潔空氣法修正案，正式使用了可交易許可證，將其運用于酸雨控制計劃中。與之前的排污權(quán)交易項目相比，該修正案鼓勵跨企業(yè)、跨州交易，并賦予企業(yè)更多的自由選擇權(quán)。美國在1990年的實施的限額—可交易許可證制度是真正現(xiàn)代意義上的可交易許可證制度，當(dāng)時只是作為一種輔助性環(huán)境治理工具，后來直至現(xiàn)在成為了美國的主要經(jīng)濟與環(huán)境政策工具。

限額就是控制了污染量或資源量，將單位污染量或資源量轉(zhuǎn)換為單位排污權(quán)或資源開采權(quán)可交易許可證，就是給定了可交易許可證的供給量，使得可交易許可證的供給量在有效使用期限內(nèi)始終不變。

可交易就是利用市場供求關(guān)系來巧妙地調(diào)節(jié)環(huán)境治理的經(jīng)濟成本和方式，以達(dá)到治理環(huán)境問題的目的。“排污權(quán)交易的本質(zhì)，在于利用經(jīng)濟手段解決環(huán)境問題，把排污權(quán)作為一種商品進行買賣。排污權(quán)市場化的實質(zhì)是使企業(yè)擁有環(huán)境物品的產(chǎn)權(quán)，在利益最大化的導(dǎo)向作用下，使企業(yè)在購買排污權(quán)和自行治理之間做出對自己有利的選擇?！?/p>

美國1990年推行硫排放可交易許可證制度，首先確定了減排目標(biāo)，并以此作為許可證限額標(biāo)準(zhǔn)。美國立法的意圖是大約減少一半的排污量，即每年減少1000萬噸。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，美國發(fā)放了900萬噸的可交易許可證。

硫含量許可證采取的初始分配方式是“無償分配”。初始分配方式采用“無償分配”主要是基于政治上的考慮， 因為若強行撤銷企業(yè)已取得的排污權(quán)，而通過有償拍賣等方式將這些排污權(quán)再分配，則很可能會遭到現(xiàn)有企業(yè)的竭力反對，從而使得可交易許可證初始分配變得困難重重。

“政府根據(jù)歷史上的燃料消費和嚴(yán)格規(guī)定的排污率向這些企業(yè)分配排放許可。年末，如果某企業(yè)將其排放量降至政府定額下，則可將多余的許可出售。反之，如果其超標(biāo)排放則可能被處以超量1噸罰款2 000美元的懲罰。”

每年年底，所涉及企業(yè)要提供證明資料，以便確認(rèn)其遵守政策的情況，假如超過每年允許的硫排放量，那么有60天的寬限期以便企業(yè)購買額外的硫排放許可證；假如許可證用不完，可以出售或者儲存起來供將來使用。

對于工業(yè)技術(shù)先進、創(chuàng)新能力強的企業(yè)，減排目標(biāo)更容易實現(xiàn)，減排的成本更低。這些先進企業(yè)所持有的可交易許可證可以出售給其他技術(shù)落后、減排成本高的高污染企業(yè)，從而獲得減排收益，起到激勵作用；或者將可交易許可證在有效期限內(nèi)儲存起來，以便于日后擴大生產(chǎn)所需。而對于工業(yè)技術(shù)落后、創(chuàng)新能力弱的企業(yè)，要實現(xiàn)減排目標(biāo)很困難，減排的成本更高，允許這些落后企業(yè)向先進企業(yè)購買可交易許可證解決減排規(guī)制問題，付出價格成本購買先進企業(yè)低成本的減排能力，使得整體產(chǎn)業(yè)的減排總成本降低，另外給足了落后企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的成本空間和時間空間，避免嚴(yán)苛的環(huán)境規(guī)制導(dǎo)致經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)上的抵制和衰退。

運用限額—可交易許可證制度的手段來解決環(huán)境問題，對企業(yè)的激勵效果更加明顯，相比稅費制度，企業(yè)可以從升級技術(shù)和出售可交易許可證中獲益；限額—可交易許可證制度的運行成本比較低，可交易許可證的價格由市場自我調(diào)節(jié)形成，不需要政府從中進行技術(shù)性的調(diào)研、評估和定價，而稅費制度的設(shè)立需要政府很高的經(jīng)濟技術(shù)水平；限額—可交易許可證制度相比稅費制度，更具有適應(yīng)宏觀經(jīng)濟形勢變化的靈活性。

接下來，筆者就限額—可交易許可證制度的以上運行機制原理和優(yōu)勢來討論1990年美國創(chuàng)立硫排放限額—可交易許可證制度以來的實施效果。

3 美國的限額—可交易許可證制度的實施效果——以1993—2001年美國硫排放許可證價格變化做分析

圖1為“1993—2001年美國硫含量許可證價格走勢圖”，橫軸為年份，豎軸為硫含量許可證價格（美元），美國1993年至2001年的硫含量許可證的價格走勢就可以很好解釋可交易許可證在自由市場下對美國生態(tài)環(huán)境、美國經(jīng)濟起到的良好作用。從1990年實施到2001年短短的十年內(nèi)，硫含量許可證價格這一項指標(biāo)進行了三次演變，從價格指標(biāo)到環(huán)境指標(biāo)到經(jīng)濟指標(biāo)。

第一階段：價格指標(biāo)（1990—1994）

1990年，美國政府確定900萬噸硫含量許可證，投放到市場上。由于剛剛實施政策，整體產(chǎn)業(yè)的工業(yè)技術(shù)未能及時改進，二氧化硫排放量依然很大，各家企業(yè)為了提高產(chǎn)量需要大量購買硫含量許可證，供給不變需求增加價格上漲，工業(yè)不堪排污成本重負(fù)，同時高昂的硫含量許可證價格也帶來了豐厚的減排收益，企業(yè)紛紛采取減排措施，許可證價格一路暴跌。

第二階段：環(huán)境指標(biāo)（1994—）

硫含量許可證價格經(jīng)歷初期暴跌之后，就再也漲不上去了。隨后在山腳下低位震蕩徘徊。硫含量許可證價格的低迷，表明美國工業(yè)體系二氧化硫減排技術(shù)的先進，美國整體工業(yè)的二氧化硫減排平均邊際成本長期低于每單位硫含量200美元；硫含量許可證價格的低迷也表明美國工業(yè)企業(yè)對二氧化硫增排的需求很小，美國總體環(huán)境保持良好的態(tài)勢。

第三階段：經(jīng)濟指標(biāo)（1994—）

宏觀經(jīng)濟形勢的變動會影響到硫含量許可證價格的變動。硫含量許可證價格靈活適應(yīng)于宏觀經(jīng)濟，這是相對于穩(wěn)定性強、稅率難以跟蹤經(jīng)濟進行調(diào)整的稅費制度的優(yōu)點。

1994年之后的硫含量許可證價格的走勢就反映了美國乃至全球的宏觀經(jīng)濟形勢。經(jīng)濟形勢下滑，工業(yè)不振，工業(yè)對硫含量許可證的需求就減少，許可證價格也就下跌；經(jīng)濟形勢趨好，工業(yè)繁榮，產(chǎn)能擴張，工業(yè)對硫含量許可證的需求就增加，許可證價格也就上漲。

1996年后，硫含量許可證價格處于谷底，經(jīng)濟背景是：國際石油價格不斷下跌，俄羅斯經(jīng)濟瀕臨崩盤，新興市場國家經(jīng)濟出現(xiàn)嚴(yán)重困難，東南亞金融危機醞釀，全球股市動蕩加劇，最終在1998年夏，投資于俄羅斯國債期權(quán)的一家美國著名的基金公司破產(chǎn)，引發(fā)歐美局部金融危機。

2000年，硫含量許可證價格出現(xiàn)階段性回調(diào)，經(jīng)濟背景是：2000年，美國互聯(lián)網(wǎng)泡沫破滅，納斯達(dá)克指數(shù)暴跌。

從總體來說，硫含量許可證價格呈低位緩慢上漲趨勢，可見在美國生態(tài)環(huán)境保護得很好的情況下，美國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展；在二氧化硫排放總量得到控制的情況下，美國工業(yè)能夠以低成本來應(yīng)付減排目標(biāo)，并能實現(xiàn)工業(yè)的發(fā)展。

4 限額—可交易許可證制度在中國實踐中的預(yù)期問題

中國已經(jīng)承諾在2020年實現(xiàn)單位GDP碳排放減少40%，中國的五年規(guī)劃以及規(guī)劃中的每一年都有二氧化碳的減排目標(biāo)，在此目標(biāo)基礎(chǔ)之上，可以對二氧化碳的排放總量進行直接的控制，以確保規(guī)劃目標(biāo)的順利實現(xiàn)。而相對于成本型規(guī)制工具（如稅費制度），限額—可交易許可證制度這樣的數(shù)量型規(guī)制工具更能直接地控制二氧化碳排放總量，避免污染企業(yè)在邊際收益大于稅率下的邊際成本的情況下所造成的增排風(fēng)險。中國于今年三月底在北京市正式試點碳排放權(quán)交易，并且建立電子交易平臺，及時跟蹤市場行情和方便交易，這是一項很有價值的制度創(chuàng)新。

4.1 污染企業(yè)成本轉(zhuǎn)嫁的問題

在中國，大型資源性高污染高能耗企業(yè)屬于國有壟斷性企業(yè)，如火電電力、有色金屬、石油化工、煤化工等重工業(yè)，這些大型國有企業(yè)掌握著經(jīng)濟上游命脈，且擁有壟斷地位，對生產(chǎn)資料的價格擁有較大的定價權(quán)。若采取二氧化碳的總量控制，實行限額—可交易許可證制度，國有企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)并未及時調(diào)整升級，對二氧化碳排放的巨大需求會促使碳排放權(quán)可交易許可證價格的快速上漲，而許可證上漲后的價格仍可接近國有企業(yè)為了減排二氧化碳所需技術(shù)改進的邊際成本，而這可交易許可證價格和改進技術(shù)的邊際成本都是高昂的，在缺乏行業(yè)內(nèi)競爭的情況下國有企業(yè)會將高昂的成本轉(zhuǎn)嫁給下游生產(chǎn)者和消費者，促使生產(chǎn)資料價格的上漲，PPI指數(shù)上行，帶動整體經(jīng)濟的通脹水平，給生產(chǎn)者和消費者帶來成本和價格的負(fù)擔(dān)。

4.2 監(jiān)管者權(quán)力機構(gòu)腐敗的問題

我國現(xiàn)行的經(jīng)濟系統(tǒng)中存在嚴(yán)重的腐敗問題，腐敗會侵蝕市場機制，造成市場的不公和無序。權(quán)力腐敗會削弱環(huán)境規(guī)制執(zhí)行的權(quán)力機構(gòu)對納入到限額—可交易許可證制度體系的企業(yè)的監(jiān)督效果，產(chǎn)生虛假的二氧化碳排放信息，帶來權(quán)力尋租、暗箱操作和數(shù)據(jù)造假的問題，從而使得限額—可交易許可證制度運行的效果大打折扣。

4.3 碳排放權(quán)許可證初始分配不公的問題

“從美國、歐盟和中國的實踐看，企業(yè)取得排污權(quán)主要有以下幾種方式：政府無償分配、政府獎勵、拍賣、市場購買等，在排污權(quán)交易發(fā)展的初期階段，無償分配是主要方式，拍賣方式只占很少比重。隨著排污權(quán)交易的發(fā)展完善，排污權(quán)無償分配的比重將趨于減少，而拍賣將成為主要的分配方式。拍賣機制能夠反映出市場對排污權(quán)價值的正確估值，促使企業(yè)珍視排污權(quán)，也促使企業(yè)研發(fā)新技術(shù)削減排污量，以獲取更大的排污權(quán)轉(zhuǎn)讓收入?！?/p>

我國二氧化碳排放規(guī)制的主要對象是資源性高污染高能耗的大型國有企業(yè)，國有企業(yè)本身擁有較大的經(jīng)濟權(quán)力，且已經(jīng)長期擁有二氧化碳的排放權(quán)，在中國的碳排放權(quán)許可證初始分配時最有可能采取的方式是政府無償分配。

《北京市碳排放權(quán)交易試點實施方案（2012～2015）》指出，配額分年度發(fā)放，2013年排放配額基于企業(yè)（單位）2009～2011年排放水平，按配額分配方案計算確定，在2012年12月前向企業(yè)（單位）免費發(fā)放；2014年和2015年排放配額分別根據(jù)上一年度排放水平計算確定，在每年5月前發(fā)放。“十二五”期間，除免費發(fā)放的配額外，政府預(yù)留少部分配額，通過拍賣方式進行分配。

但問題在于，“2014年和2015年排放配額分別根據(jù)上一年度排放水平計算確定”，即多污染者多獲得碳排放權(quán)許可證，少污染者少獲得碳排放權(quán)許可證。企業(yè)產(chǎn)能占總行業(yè)產(chǎn)能比重高的大型污染企業(yè)更有可能獲得很大比重配額的碳排放權(quán)許可證，從而損害了小型企業(yè)或者技術(shù)先進碳排放量少的企業(yè)，也一定程度上違背了“污染者付費”的環(huán)境規(guī)制原則，使一定程度上的“污染者付費”成為了“污染者獲利”。

4.4 市場操縱、惡意炒作和價格投機的問題

2012年3月28日，北京市正式啟動碳排放權(quán)交易試點，同時啟動了碳排放權(quán)交易電子平臺系統(tǒng)。和股票電子交易平臺系統(tǒng)一樣，碳排放權(quán)電子交易平臺系統(tǒng)具有及時反映價格、透明化買賣掛單、方便交易、跟蹤資金或持倉買賣動向的優(yōu)點。碳排放權(quán)可交易許可證投放到市場中去，就如同普通商品，在市場中受到大資金量和大持倉量的影響，價格因供求關(guān)系，買多價漲，賣多價跌。

在碳排放權(quán)許可證初始分配時，若因為分配不公造成碳排放權(quán)許可證持倉量過于集中的少數(shù)寡頭，則會形成對碳排放權(quán)許可證市場的壟斷和操縱。寡頭可以大資金量買入碳排放權(quán)許可證，推漲碳排放權(quán)許可證價格，從而實現(xiàn)自身資產(chǎn)的迅速增值，獲得暴利；也可以大資金量搶購其余的碳排放權(quán)許可證，從而在推漲價格的同時壟斷碳排放權(quán)許可證市場，由于經(jīng)濟是增長上行的，所以從長期來看，碳排放權(quán)許可證的壟斷者可以獲得豐厚的壟斷收益。

在碳排放權(quán)許可證電子交易市場運行中，如果市場監(jiān)管不到位，會使得碳排放權(quán)許可證成為市場中惡意炒作的象征性商品，使得擁有龐大的資金量或持倉量的“莊家”在碳排放權(quán)許可證價格的暴漲暴跌中牟取投機暴利。

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