劉津辰 姜騰嵐

［摘 要］當(dāng)前我國水利投資問題突出,中央已經(jīng)將水利工作提到了戰(zhàn)略地位,但地方政府在投資水利、落實(shí)政策時(shí)還存在很多問題。本文立足于現(xiàn)階段我國的財(cái)政分權(quán)這一體制背景,對地方政府進(jìn)行水利投資存在的問題進(jìn)行研究。首先對目前我國水利發(fā)展的歷史進(jìn)程和現(xiàn)狀進(jìn)行分析；然后提出地方政府投資水利存在的問題；最后是對策建議。

［關(guān)鍵詞］財(cái)政分權(quán)；地方政府投資；水利投資；政策建議

［中圖分類號］F832［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號］1005-6432（2012）22-0056-03

1 研究背景

1994年我國實(shí)行分稅改革的財(cái)政分權(quán)體制,這一改革不僅增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力,也使得地方政府擁有獨(dú)立的收入權(quán)和支出決策權(quán),調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性。但是在運(yùn)行過程中也顯露和積累了一些問題,諸如財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不科學(xué),基層財(cái)政困難,地區(qū)間差距拉大等,導(dǎo)致地方政府在進(jìn)行投資決策時(shí)也存在諸多問題。

2011年1月29日發(fā)布的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》提出將水利作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域,發(fā)揮政府在水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用。2011年7月8—9日首次以中共中央名義召開中央水利工作會(huì)議,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)落實(shí)一號文件。新形勢下水利工作成為政府投資的聚焦點(diǎn),尤其是地方政府為促進(jìn)水利政策落實(shí),更要在水利工作中發(fā)揮重要作用。本文從水利投資這一角度切入,立足財(cái)政分權(quán)這一體制性背景,重點(diǎn)研究地方政府投資水利存在的問題及相應(yīng)的對策建議。

2 我國水利投資的現(xiàn)狀及存在的問題

新中國成立以來,尤其是改革開放以來,我國水利建設(shè)有很大的發(fā)展,水利改革取得新的突破。但不容忽視的是,水利建設(shè)長期滯后,歷史欠賬嚴(yán)重。

2.1 水利投資占GDP的比重逐年降低

水利作為國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),同國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展既相互適應(yīng)又相互制約。水利投入占同期GDP的比例可以反映出國民經(jīng)濟(jì)對水利投入的承載能力,也可以分析出與國民經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的水利投入水平。目前,水利投入占GDP的比重不高,還存在較大的投入空間。

從下圖可以看出,水利投入占GDP的比重從2002年的0.6%持續(xù)下降到2008年的不足0.4%,2009年比重有所增加,到2010年也只有0.58%。

2.2 投資來源多渠道,政府投資為主要來源

水利投資資金來源主要包括預(yù)算內(nèi)的財(cái)政資金、水利建設(shè)基金、銀行貸款、從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)(周學(xué)文,2011)。水利投資多渠道為水利建設(shè)提供資金保障,其中政府投資是水利投資的主要資金來源。

我國水利投資來源中政府投資的比重一般為50%,而世界上大多數(shù)國家的水利融資結(jié)構(gòu)中政府投資占70%左右,即使在市場化程度最高的美國,水利投資也主要是依靠政府部門的資金支持。

2.3 公共財(cái)政支出比例低

公共財(cái)政是水利建設(shè)和發(fā)展的主要支撐力。雖然我國水利事業(yè)在財(cái)政的支持下取得很大成績,但是以往公共財(cái)政對水利的支持力度同發(fā)達(dá)國家相比較仍然偏低。水利財(cái)政支出占公共財(cái)政總支出的比重持續(xù)低迷,絕大多數(shù)時(shí)期都在5%以下。近幾年水利支出比重甚至降至2%左右,2008—2011年10月份比例分別為1.77%、1.99%、2.06%和2.08%。由此可見,公共財(cái)政對水利的支持力度顯然是不夠的。

3 地方政府投資水利存在的問題

3.1 地方水利投入不足,欠賬嚴(yán)重

近年來，我國自然災(zāi)害不斷、洪澇頻發(fā),水利設(shè)施抗災(zāi)能力低下,暴露出近幾十年我國水利投入不足問題。水利建設(shè)投資大、周期長、見效慢,具有很強(qiáng)的公益性和基礎(chǔ)性,難以吸引私人資本,主要依賴政府對水利建設(shè)的重視程度和投資規(guī)模。而現(xiàn)行的財(cái)政體制使得地方政府追求政績和地方利益,對經(jīng)營性弱的水利項(xiàng)目投入力度低,導(dǎo)致地方水利投入不足、欠賬嚴(yán)重。

長期以來,有限的國家和地方財(cái)政投入多集中于大型水利工程,而對于小型農(nóng)田水利工程投入甚少,建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低,疏于維修養(yǎng)護(hù),功能衰退,導(dǎo)致農(nóng)田水利的“最后一千米”成為水利基礎(chǔ)設(shè)施最薄弱的環(huán)節(jié)。

3.2 水利投資效率低,制約水利發(fā)展

3.2.1 財(cái)政支持力度低,水利資金落實(shí)困難

分稅制改革以來,財(cái)權(quán)上收和事權(quán)的逐級下放,使得地方政府的財(cái)政壓力加劇。而現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付體制無法彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政缺口,造成地方政府在公共服務(wù)的提供上存在缺失、質(zhì)量低下和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁等問題。目前高強(qiáng)度水利投入的要求使得原本財(cái)政緊張的地方政府更是捉襟見肘,地方政府如何能確保資金的有效落實(shí)仍然存在很大問題。

“從土地出讓收益中提出10%用于農(nóng)田水利建設(shè)”是2011年中央一號文件中“含金量”最大的一項(xiàng)政策。但是該政策在具體落實(shí)上難度很大,存在以下問題：①土地出讓收入不高的市縣級政府,無法滿足農(nóng)田水利的投資需求,還需要省級和國家層面的調(diào)配。②相關(guān)細(xì)則出臺(tái)不久,土地出讓成本界定不清楚,土地出讓收益目前無法估算。③由于土地出讓收入是本級政府收、本級政府用,對使用土地出讓收入進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范比較困難。

3.2.2 地方政府配套資金短缺,無法足額到位

當(dāng)前,在中央資金高強(qiáng)度投入的水利投資中,地方政府所面臨的最突出的問題是配套資金不足。首先,基層地方政府配套經(jīng)費(fèi)困難,財(cái)政壓力大?？h級政府配套資金的落實(shí)難度大,籌資工作往往捉襟見肘。其次,“空配”現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生,資金無法足額到位。地方政府為拿到項(xiàng)目,先向中央承諾撥付配套資金,等項(xiàng)目審批成功后,地方政府的配套資金卻不見蹤影。最后,存在“一刀切”問題,地區(qū)間水利發(fā)展不平衡。對于財(cái)力薄弱的地區(qū),地方政府無法達(dá)到匹配要求,相比之下這類地區(qū)的水利投資規(guī)模減少,發(fā)展更加滯后。

3.2.3 擠占挪用資金現(xiàn)象嚴(yán)重,制約水利發(fā)展

國家審計(jì)署于2010年11月至2011年2月公布：我國有高達(dá)2.09億元農(nóng)田水利項(xiàng)目資金被用于出借、償還試行貸款和彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)不足等。水利資金被擠占、挪用的現(xiàn)象十分嚴(yán)重,資金的使用不能到位,嚴(yán)重影響了資金效益的發(fā)揮。主管部門擅自調(diào)劑使用專項(xiàng)資金,將水利專項(xiàng)資金挪用于歸還借款,事業(yè)費(fèi)支出、非生產(chǎn)性購置和消費(fèi)性支出。

3.3 地方政府水利投資決策不科學(xué)

3.3.1 水利建設(shè)投資盲目,無科學(xué)規(guī)劃

水利建設(shè)投資是上級無償撥款,一些地方政府為了趕時(shí)間、爭投資,盲目立項(xiàng)、倉促上報(bào),不僅項(xiàng)目缺乏科學(xué)的評價(jià)依據(jù)和可行性分析,甚至連撥款后資金如何使用都沒有明確方案。水利建設(shè)資金來源過度分散在各個(gè)部門,缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào),投入資金無法整合使用。部門之間缺乏溝通,局部利益往往制約了整體決策的制定。尤其是地方財(cái)政部門的支出壓力同水利部門對公共財(cái)政的依賴程度之間存在矛盾,更需要科學(xué)地、全局性地制訂規(guī)劃。

3.3.2 質(zhì)量意識(shí)薄弱,質(zhì)量管理存在問題

地方投資主體的質(zhì)量意識(shí)仍然薄弱,經(jīng)常有“爛尾工程”、“半拉子工程”發(fā)生。一些水利建設(shè)項(xiàng)目在資金不到位、前期工作不充分、設(shè)計(jì)安排不合理的條件下倉促上馬,工程質(zhì)量“先天不足”。建設(shè)過程中偷工減料、粗制濫造,存在質(zhì)量隱患。監(jiān)管體系不健全、質(zhì)量檢驗(yàn)不嚴(yán)格使得水利工程質(zhì)量的最后一道防線也岌岌可危。

3.3.3 地方政府重形象工程,輕民生水利

地方政府為了在以GDP為核心的政績考核中贏得籌碼,更愿意投資經(jīng)營性和營利性強(qiáng)的項(xiàng)目,而忽視與公眾利益切實(shí)相關(guān)的項(xiàng)目。地方政府大搞“政績工程”、“形象工程”的現(xiàn)象頻出,這部分工程資金的大筆投入使得財(cái)政資金并沒有用到刀刃上。關(guān)乎民生的水利項(xiàng)目絕大多數(shù)都是非營利性的,一直得不到地方政府的重視。