楊中領(lǐng)

【摘要】從法律層面上看，農(nóng)民工權(quán)益保障是不同法律相互影響、共同作用的結(jié)果。我國(guó)農(nóng)民工權(quán)益保障存在的問題主要在一些社會(huì)權(quán)益沒有明確規(guī)定、勞動(dòng)權(quán)益沒有得到落實(shí)、勞動(dòng)安全權(quán)益不被重視的領(lǐng)域。通過分析農(nóng)民工權(quán)益保障中存在的問題及其原因，文章提出了健全相應(yīng)法律機(jī)制的建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工 權(quán)益保障 法律機(jī)制

自改革開放以來，脫離農(nóng)村到城鎮(zhèn)中“打工”的“農(nóng)民工”數(shù)量不斷擴(kuò)大。他們雖然在城鎮(zhèn)工作和生活，但因?yàn)閼艏夭辉诔擎?zhèn)，不能成為城鎮(zhèn)居民，因而也不能享有與城鎮(zhèn)居民相同的權(quán)益。從法律層面上看，這些權(quán)益主要包括社會(huì)權(quán)益、勞動(dòng)權(quán)益和勞動(dòng)安全權(quán)益。這些權(quán)益的保障狀況主要是由《憲法》、《勞動(dòng)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》以及《安全生產(chǎn)法》等相關(guān)法律、法規(guī)相互影響、共同作用造成的。本文在分析我國(guó)農(nóng)民工權(quán)益保障法律機(jī)制存在問題的基礎(chǔ)上，通過查找原因，試圖提出健全農(nóng)民工權(quán)益保障法律機(jī)制的合理建議。

我國(guó)農(nóng)民工權(quán)益保障法律機(jī)制存在的問題

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治文明的發(fā)展，對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益的保障日益受到重視。在現(xiàn)代國(guó)家，一個(gè)國(guó)家的勞動(dòng)者一般應(yīng)該享有以下基本權(quán)利，即平等的社會(huì)權(quán)益、勞動(dòng)權(quán)益以及安全權(quán)益。這些權(quán)益主要是由《憲法》、《勞動(dòng)法》以及《安全生產(chǎn)法》等相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的，但是，從目前的情況來看，作為勞動(dòng)者的農(nóng)民工權(quán)益保障在以下幾方面還存在不足：

一些重要的社會(huì)權(quán)益沒有得到有效保障。作為勞動(dòng)者，農(nóng)民工的社會(huì)權(quán)益主要包括：社會(huì)管理權(quán)、遷徙權(quán)和公民平等權(quán)。但這些社會(huì)權(quán)利沒有在《憲法》中作出明確的規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)民工的一些重要的社會(huì)權(quán)益沒有得到有效保障。主要有：一是社會(huì)管理權(quán)得不到有效保障。因?yàn)槲覈?guó)的社會(huì)管理體制是屬地管理，居民只有在生活地、工作地與戶籍地一致時(shí)才可能正常行使相關(guān)的社會(huì)管理權(quán)。農(nóng)民的社會(huì)管理權(quán)既包括他們?cè)谵r(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督權(quán)利，也包括農(nóng)民在社區(qū)外部參與社會(huì)管理的權(quán)利。但由于農(nóng)民工戶口所在地和生活、就業(yè)地的分離，多數(shù)農(nóng)民工不能很好地行使《憲法》賦予的社會(huì)管理權(quán)利，既無法行使戶籍所在地的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督權(quán)利，也無法行使就業(yè)地的社會(huì)管理權(quán)利。二是自由遷徙權(quán)和公民平等權(quán)沒有得到認(rèn)真落實(shí)。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》賦予了公民廣泛的權(quán)利，但對(duì)公民的自由遷徙權(quán)和公民平等權(quán)沒有作出詳盡的規(guī)定。新中國(guó)成立后我國(guó)政府長(zhǎng)期實(shí)施了較為嚴(yán)格的城鄉(xiāng)“二元制”戶籍制度，這“導(dǎo)致農(nóng)民群體在戶口遷移、入學(xué)、工作以及社會(huì)保障等權(quán)利實(shí)現(xiàn)方面增加了難度，在一定程度上妨礙了農(nóng)民自由流動(dòng)與發(fā)展，同時(shí)妨礙了農(nóng)民工獲得與城市居民平等權(quán)益的機(jī)會(huì)，削弱了農(nóng)民作為公民最基本的權(quán)利?！雹?/p>

《勞動(dòng)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》等規(guī)定的相關(guān)勞動(dòng)權(quán)益沒有得到保障?！稗r(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)利，是指農(nóng)民工作為國(guó)家公民和勞動(dòng)者依法享有參加社會(huì)勞動(dòng)，獲得作為其主要生活來源的職業(yè)的權(quán)利。依據(jù)我國(guó)《憲法》、《勞動(dòng)法》和相關(guān)法律的規(guī)定，農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)利主要包括：平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利、獲得勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利、接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利、享有社會(huì)保險(xiǎn)和福利的權(quán)利、組織工會(huì)和參加企業(yè)民主管理的權(quán)利、提起勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的權(quán)利以及法律規(guī)定的其他勞動(dòng)權(quán)利等。”②在這里，我們主要探討勞動(dòng)權(quán)利中的平等勞動(dòng)權(quán)和合理報(bào)酬權(quán)、休息休假權(quán)利和基本的社會(huì)保障權(quán)。

平等勞動(dòng)權(quán)和合理報(bào)酬權(quán)沒有得到保障。我國(guó)許多城鎮(zhèn)的管理機(jī)構(gòu)在勞動(dòng)就業(yè)方面或明或暗地實(shí)行不同的就業(yè)政策，對(duì)一些較好的崗位首先由本城鎮(zhèn)人員就業(yè)，農(nóng)民工大多數(shù)只能從事那些本城鎮(zhèn)人員不愿承擔(dān)的臟、亂、差、累工作。即使已經(jīng)就業(yè)的農(nóng)民工，與正式職工相比，也存在同工不同酬的現(xiàn)象。另外，由于我國(guó)沒有最低工資的限制，而且實(shí)施的是月工資制，導(dǎo)致實(shí)踐中隨意延長(zhǎng)農(nóng)民工的勞動(dòng)時(shí)間和拖欠甚至拒付工資的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

休息休假權(quán)利得不到保障。我國(guó)勞動(dòng)立法對(duì)勞動(dòng)者的休息休假時(shí)間作出了明確的規(guī)定，并對(duì)每天、每周勞動(dòng)時(shí)間延長(zhǎng)的小時(shí)數(shù)作出了相應(yīng)限制。但是，許多用人單位對(duì)農(nóng)民工卻隨意延長(zhǎng)勞動(dòng)時(shí)間，占用農(nóng)民工的休息休假時(shí)間，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民工的身心健康?！皳?jù)調(diào)查，在建筑、紡織等行業(yè)中，農(nóng)民工每天的工作時(shí)間大約是10～12個(gè)小時(shí)，在許多工廠，農(nóng)民工每月工作在26天以上。即使元旦、春節(jié)、五一國(guó)際勞動(dòng)節(jié)等國(guó)家法定節(jié)假也是如此。”③

基本的社會(huì)保障權(quán)益難以落實(shí)。農(nóng)民工參保率低是多年來一直存在的問題。據(jù)我國(guó)人力資源和社會(huì)保障部近十多年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)的農(nóng)民工群體只有1/10的人數(shù)參加養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)，也就是說，農(nóng)民工作為勞動(dòng)者的基本權(quán)利如“五險(xiǎn)一金”并沒有落實(shí)到位。一是因?yàn)椤岸鄶?shù)企業(yè)不愿意給農(nóng)民工購(gòu)買國(guó)家法定的政策性社會(huì)保險(xiǎn)，同時(shí)由于城鄉(xiāng)兩種保險(xiǎn)制度難于對(duì)接，也有一部分農(nóng)民工不愿參保。二是由于許多農(nóng)民工沒有參加工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)，發(fā)生工傷事故和生病治療享受不到相應(yīng)的待遇。三是農(nóng)民工遇到困難不能及時(shí)得到社會(huì)救助?！雹?/p>

《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》等規(guī)定的勞動(dòng)安全權(quán)益落實(shí)不到位。“勞動(dòng)安全保護(hù)權(quán)是勞動(dòng)者在勞動(dòng)過程中有獲得安全衛(wèi)生的勞動(dòng)條件，其生命安全和身體健康得到保障的權(quán)利。”⑤農(nóng)民工從事的大多是最臟、最累、高危險(xiǎn)的職業(yè)，其勞動(dòng)安全權(quán)益卻不能得到有效的保障，“主要表現(xiàn)為：一是不對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行必要的安全培訓(xùn)；二是不給農(nóng)民工配備發(fā)放必要的防護(hù)用品；三是不按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)提供勞動(dòng)安全衛(wèi)生條件，在有毒有害崗位上大量使用農(nóng)民工，導(dǎo)致農(nóng)民工職業(yè)病發(fā)病率較高以及工傷事故頻頻發(fā)生?！雹抟坏┏霈F(xiàn)職業(yè)病等工傷事件，卻又往往得不到及時(shí)救助，極大地?fù)p害了農(nóng)民工的身心健康。2009年發(fā)生在河南的張海超“開胸驗(yàn)肺”事件就是一個(gè)典型的案例。⑦

對(duì)我國(guó)農(nóng)民工權(quán)益保障法律機(jī)制的反思

針對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保障中存在的問題進(jìn)行反思，可以發(fā)現(xiàn)其原因是多方面的。

憲政權(quán)利沒有得到保障，是造成農(nóng)民工社會(huì)權(quán)益缺失的根本原因。社會(huì)權(quán)利是《憲法》賦予公民的重要且基本的權(quán)利。我國(guó)憲法賦予了公民廣泛的社會(huì)權(quán)利，主要包括社會(huì)管理權(quán)、遷徙權(quán)和公民平等權(quán)。對(duì)農(nóng)民工而言，這些權(quán)利大多沒有得到有效的保障。由于我國(guó)各級(jí)政府在公民居住以及遷徙權(quán)利的選擇與行使上都進(jìn)行了限制性的規(guī)定，在行政管理上實(shí)行屬地原則，一個(gè)公民只有其居住地、工作地與戶籍所在地同屬一個(gè)行政區(qū)域時(shí)，才能享有該地域的社會(huì)權(quán)益。這就意味著農(nóng)民一旦離開其戶籍所在地到城鎮(zhèn)居住與工作，將不能享有具有地域?qū)傩缘臋?quán)益。因此，“二元化”的戶籍制度“形成了對(duì)遷徙自由的制度性排斥，還直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以二元戶籍制度為核心，在城市和農(nóng)村形成了二元就業(yè)制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事業(yè)投入制度等一系列有差別的社會(huì)制度體系。這種戶籍制度以及其所形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)從根本上侵犯了公民的平等權(quán)”。⑧

勞動(dòng)法律關(guān)系不平等，勞動(dòng)權(quán)益難以保障。農(nóng)民工的平等勞動(dòng)權(quán)、合理報(bào)酬權(quán)、休息權(quán)和基本的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益難以落實(shí)等問題，除了受城鄉(xiāng)二元制戶籍制度的影響外，筆者認(rèn)為最主要的原因，是農(nóng)民工與用人單位在形成的勞動(dòng)法律關(guān)系中的地位不平等。

在低端勞動(dòng)力市場(chǎng)處于買方市場(chǎng)的情況下，農(nóng)民工競(jìng)爭(zhēng)激烈，很難靠自身力量維護(hù)其同工同酬、休息權(quán)和社會(huì)保障權(quán)等勞動(dòng)權(quán)益。即使處于近幾年“民工荒”時(shí)期，農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益仍然沒有較大的改善。主要在于：一是農(nóng)民工個(gè)人與用人單位相比，處于劣勢(shì)地位，簽訂的勞動(dòng)合同或者形成的事實(shí)上的勞動(dòng)合同難以達(dá)到公平與合理的程度；二是沒有強(qiáng)有力的維權(quán)組織，無法用集體合同等形式與用人單位協(xié)商、訂約，維護(hù)單位職工的整體利益；三是沒有《最低工資保障法》，而且我國(guó)實(shí)行月工資制而不是周工資制或小時(shí)工資制，這在一定程度上為用人單位隨意延長(zhǎng)勞動(dòng)時(shí)間提供了便利條件。

在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，“大多數(shù)用人單位不按勞動(dòng)法的規(guī)定要求與農(nóng)民工建立勞動(dòng)關(guān)系，要么不簽合同，要么采取口頭約定或者簽訂“生死合同”等形式來規(guī)避法律責(zé)任，減輕自己的義務(wù)。由于沒有勞動(dòng)合同，農(nóng)民工缺乏集體談判能力，缺乏法律常識(shí)和維權(quán)意識(shí)，加上法律法規(guī)不健全，維權(quán)程序復(fù)雜、維權(quán)成本高等，農(nóng)民工一旦勞動(dòng)權(quán)利遭受侵害，有的放棄維權(quán)，有的拿不出維權(quán)依據(jù)，還有不少農(nóng)民工則為了保全工作機(jī)會(huì)而忍氣吞聲，從而導(dǎo)致農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益更加得不到保障。”⑨

安全生產(chǎn)不夠重視，勞動(dòng)安全權(quán)益難以保障。首先是用人單位不夠重視，安全設(shè)施和安全措施不完備，從而導(dǎo)致生產(chǎn)過程不安全因素增加，甚至重大責(zé)任事故時(shí)有發(fā)生。比如我國(guó)的煤炭開采業(yè)，重大責(zé)任事故發(fā)生率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)外同行業(yè)的發(fā)生率。其次是農(nóng)民工安全意識(shí)不強(qiáng)，即使在“高危崗位”，違規(guī)操作造成的重大責(zé)任事故仍時(shí)有發(fā)生。最主要的是勞動(dòng)監(jiān)察部門監(jiān)管不力，沒有真正履行《勞動(dòng)法》、《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》等法律法規(guī)賦予的監(jiān)管職責(zé)，對(duì)所發(fā)現(xiàn)的侵害農(nóng)民工權(quán)益的事件沒有及時(shí)予以處理和處罰。

健全我國(guó)農(nóng)民工權(quán)益保障相關(guān)法律機(jī)制的建議

針對(duì)以上原因，筆者認(rèn)為，健全我國(guó)農(nóng)民工權(quán)益保障相關(guān)的法律機(jī)制，主要應(yīng)從以下方面著手：

明確《憲法》規(guī)定的權(quán)利，保障農(nóng)民工的社會(huì)權(quán)益。正如上文所言，農(nóng)民工權(quán)益保障是多種法律相互作用的結(jié)果。要有效保障農(nóng)民工權(quán)益，就要在《憲法》中明確農(nóng)民工的社會(huì)權(quán)益，特別是農(nóng)民工作為公民應(yīng)當(dāng)具有的平等權(quán)和自由遷徙權(quán)，改革或廢除二元的戶籍制度，使公民享有的基本權(quán)利不再以戶籍或者身份作為劃分的標(biāo)準(zhǔn)?！稇椃ā纷鳛橐粋€(gè)國(guó)家的根本大法，具有最高的法律效力，是其他法律法規(guī)的立法依據(jù)。只有在《憲法》中明確規(guī)定公民的平等權(quán)與遷徙權(quán)，才能使法律、法規(guī)、行政規(guī)章等不同層次的規(guī)范性文件加以修訂和完善。因此，要加強(qiáng)和完善立法，就要在《憲法》中明確公民的平等權(quán)和自由遷徙權(quán)，構(gòu)建以《憲法》為中心的、能夠保障和落實(shí)所有公民、特別是農(nóng)民工的社會(huì)權(quán)益的法律體系，在社會(huì)公正和自由的立法理念指導(dǎo)下，以《勞動(dòng)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》和國(guó)務(wù)院勞動(dòng)保障方面的行政法規(guī)為依據(jù)，修改、完善和落實(shí)與農(nóng)民工基本權(quán)利相關(guān)的法律法規(guī)，并輔以政府規(guī)章等其他法律規(guī)范，從而形成層次分明、內(nèi)容完整的農(nóng)民工權(quán)益保障法律體系。

調(diào)整勞動(dòng)法律關(guān)系，保障農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益。要調(diào)整勞動(dòng)法律關(guān)系，解決平等就業(yè)中存在的問題，單單靠農(nóng)民工個(gè)人的力量是不可能達(dá)到目的的。為此，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面對(duì)勞動(dòng)法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整：一是要完善《勞動(dòng)法》，強(qiáng)制用人單位履行與員工簽訂書面勞動(dòng)合同的義務(wù)，明確合同雙方的權(quán)利義務(wù)，盡可能使農(nóng)民工與用人單位在平等、協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成勞動(dòng)合同，并賦予農(nóng)民工作為一般城鎮(zhèn)勞動(dòng)者應(yīng)享有的各種基本勞動(dòng)權(quán)利，使其成為真正意義上的“勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)法”；二是將工會(huì)等維權(quán)組織代表單位員工與用人單位簽訂集體合同的權(quán)利落在實(shí)處，用集體合同等形式與用人單位協(xié)商、訂約，維護(hù)單位職工的整體利益；對(duì)個(gè)人與用人單位簽訂的勞動(dòng)合同或形成的事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，勞動(dòng)者特別是農(nóng)民工對(duì)勞動(dòng)關(guān)系中的環(huán)境、報(bào)酬等內(nèi)容不服的，可以請(qǐng)求工會(huì)、婦聯(lián)或者勞動(dòng)行政執(zhí)法部門予以調(diào)解或者變更；三是完善與農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益相關(guān)的法律體系，要建立健全與《勞動(dòng)法》配套的勞動(dòng)保障法規(guī)和規(guī)章。

加強(qiáng)安全生產(chǎn)的監(jiān)管，保障農(nóng)民工的勞動(dòng)安全權(quán)益。安全生產(chǎn)不僅僅是職工和用人單位的職責(zé)，更是勞動(dòng)監(jiān)管部門的主要職責(zé)。對(duì)農(nóng)民工從事的臟、亂、差崗位，用人單位應(yīng)當(dāng)明確告知并取得從業(yè)者的書面同意，沒有從業(yè)者的書面同意視為沒有被告知。勞動(dòng)監(jiān)管部門對(duì)于用人單位“高危崗位”的監(jiān)管，一是對(duì)用人單位的“高危崗位”實(shí)施申報(bào)登記制度，高危崗位設(shè)施不達(dá)標(biāo)的不準(zhǔn)開工生產(chǎn)；二是建立完整的“高危崗位”崗前培訓(xùn)制度，對(duì)任何“高危崗位”就業(yè)在崗的人員特別是農(nóng)民工要進(jìn)行登記備案制度，為避免類似2009年河南張海超“開胸驗(yàn)肺”事件的發(fā)生，對(duì)職業(yè)病患者實(shí)行開放式診治，取消職業(yè)病醫(yī)院的壟斷診治權(quán)和確診需要用人單位出具患者健康檔案的不合理規(guī)定；三是加強(qiáng)勞動(dòng)行政執(zhí)法和司法救助行為，切實(shí)做到依法保障農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)利。首先，要加大勞動(dòng)行政執(zhí)法的程序和力度。建立以勞動(dòng)保障部門監(jiān)察執(zhí)法為主，工會(huì)、婦聯(lián)等有關(guān)組織配合，社會(huì)各界監(jiān)督的勞動(dòng)行政執(zhí)法體系，并逐步延伸至街道、社區(qū)，各方聯(lián)手共同規(guī)范企業(yè)用工行為。對(duì)惡意侵犯農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益和安全權(quán)益的違法事件，要嚴(yán)格執(zhí)法，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)加大處罰的力度。其次要加大對(duì)農(nóng)民工這一弱勢(shì)群體提供法律援助等司法救濟(jì)的力度。按照2006年3月27日國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》的精神去實(shí)施，即“做好對(duì)農(nóng)民工的法律服務(wù)和法律援助工作。要把農(nóng)民工列為法律援助的重點(diǎn)對(duì)象。對(duì)農(nóng)民工申請(qǐng)法律援助，要簡(jiǎn)化程序，快速辦理。對(duì)申請(qǐng)支付勞動(dòng)報(bào)酬和工傷賠償法律援助的，不再審查其經(jīng)濟(jì)困難條件。有關(guān)行政機(jī)關(guān)和行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)引導(dǎo)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員積極參與涉及農(nóng)民工的訴訟活動(dòng)、非訴訟協(xié)調(diào)及調(diào)解活動(dòng)。鼓勵(lì)和支持律師和相關(guān)法律從業(yè)人員接受農(nóng)民工委托，并對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難而又達(dá)不到法律援助條件的農(nóng)民工適當(dāng)減少或免除律師費(fèi)。政府要根據(jù)實(shí)際情況安排一定的法律援助資金，為農(nóng)民工獲得法律援助提供必要的經(jīng)費(fèi)支持?！?/p>

（作者為許昌學(xué)院法政學(xué)院副教授）

注釋：

①敬菊華，文銘：“我國(guó)農(nóng)民權(quán)益保障法律體系的價(jià)值取向”，《人民論壇》，2012年總第353期，第70頁。

②⑨唐政秋：“和諧社會(huì)背景下農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)利保障思考”，《湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第4期，第47～49頁。

③④楊秋芬：“農(nóng)民工權(quán)益保障法律問題研究”，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》，2012年第2期，第235頁。

⑤⑧胡超宏：“遷徙自由、平等權(quán)與社會(huì)保障”，《理論月刊》，2009年第1期，第143頁。

⑥唐政秋：“和諧社會(huì)背景下農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)利保障思考”，《湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第4期，第49頁。

⑦畢詩(shī)成：“‘開胸驗(yàn)肺需要怎樣的‘督導(dǎo)”，人民網(wǎng)，2009年07月28日。