張冬香

【摘要】 伴隨著我國金融業(yè)迅速發(fā)展，對銀行經營業(yè)務范圍的限制放寬和對外資銀行準入制度的進一步放松，中國銀行業(yè)的混業(yè)經營模式已經普遍存在。我國現(xiàn)行的金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管明顯存在監(jiān)管疏漏，多頭監(jiān)管和監(jiān)管失控等諸多方面的問題，使分業(yè)經營的監(jiān)管模式不能有效地預防和處理金融風險，導致金融市場的波動和福利損失。文章把歐美國家混業(yè)經營的監(jiān)管體制改革和中國金融業(yè)發(fā)展的具體情況相結合，提出了建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構，建立中國特色的存款保險制度以及轉變金融監(jiān)管方式等方面的建議。

【關鍵詞】 混業(yè)經營； 分業(yè)監(jiān)管； 監(jiān)管體制改革

引 言

自20世紀90年代以來，由于世界有關國家和地區(qū)頻繁發(fā)生金融危機，對全球經濟發(fā)展乃至政治穩(wěn)定都發(fā)生了巨大的沖擊，人們不得不對金融監(jiān)管問題開始新的一系列的反思與探索。國內外對金融監(jiān)管的研究十分廣泛，涉及制度經濟學、信息經濟學、控制論等多學科領域。本文借鑒美國金融監(jiān)管模式，結合中國現(xiàn)實國情，重點在建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構和建立中國特色的存款保險機構方面做了比較詳細的闡述，作為中國金融監(jiān)管實務理論的補充和完善。

一、我國的金融監(jiān)管模式歷史回顧以及當前的金融監(jiān)管制度簡述

中國現(xiàn)行金融監(jiān)管的主要特征是以“一行三會”為模式的分業(yè)監(jiān)管體制，在中國人民銀行的領導下，設立銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會分別對全國銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)進行有效監(jiān)管。

（一）我國分業(yè)監(jiān)管體制的形成

當前的金融監(jiān)管體系是在特定的歷史環(huán)境下逐步形成的。中國人民銀行在成立之初，作為國家銀行，承擔著領導和管理全國金融業(yè)的職責，對穩(wěn)定金融秩序，恢復和發(fā)展國民經濟，發(fā)揮了至關重要的作用。中國人民銀行是銀行中的銀行。

為了規(guī)范銀行管理，1986年1月7日國務院發(fā)布《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，提出中國人民銀行依法對金融機構進行登記、核發(fā)經營許可證和辦理年檢。這是我國第一部有關金融監(jiān)管的政策規(guī)定。分業(yè)監(jiān)管的起點是：1992年10月國務院規(guī)定，將證券監(jiān)督管理職能從中國人民銀行分離出來，成立中國證券業(yè)監(jiān)督管理委員會，依法對全國證券市場進行統(tǒng)一監(jiān)管。1993年國務院公布的《關于金融體制改革的決定》，奠定了分業(yè)監(jiān)管體制的政策基礎，提出要轉換中央銀行的職能，并且對保險業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)和銀行業(yè)實行分業(yè)管理。當時，銀行業(yè)和信托業(yè)仍然由中央銀行負責。1998年11月18日成立保險業(yè)監(jiān)督管理委員會，把保險業(yè)從中央銀行分離，依法對全國保險市場進行統(tǒng)一監(jiān)管，進一步推進了分業(yè)監(jiān)管模式的確立。2003年4月28日，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會正式履行職責，根據授權，依法對全國銀行、金融資產管理公司、信托公司以及其他存款類金融機構實行統(tǒng)一監(jiān)管，把對銀行業(yè)的監(jiān)管從中國人民銀行分離出來，至此確定了中國當今金融業(yè)“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管模式。

（二）混業(yè)經營模式下我國當前監(jiān)管模式的反思

金融作為經濟發(fā)展的命脈，金融安全即經濟安全、國家安全，由此而言，金融監(jiān)管尤為重要。伴隨著銀行衍生產品的不斷創(chuàng)新和經營業(yè)務范圍的不管擴展，混業(yè)經營模式逐漸取代分業(yè)經營的模式。隨著金融業(yè)對外開放程度的深入，國外金融機構在中國設立的分支機構，參與中國金融業(yè)務，這必然對現(xiàn)階段分業(yè)監(jiān)管的模式造成一定程度上的沖擊，暴露金融監(jiān)管的一些問題，對我國金融安全存在嚴重威脅，影響金融業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。具體有以下不足：

1.監(jiān)管的缺位造成一定程度上的監(jiān)管盲點。當前我國金融監(jiān)管是“一行三會”的監(jiān)管模式。與金融創(chuàng)新相伴的是更多金融衍生產品的涌現(xiàn)，各種金融產品之間的界限越來越模糊，分業(yè)監(jiān)管與經營業(yè)務多樣化之間的矛盾日益突出。比如，銀行業(yè)開展的證券投資業(yè)務、保險業(yè)務以及相關的金融衍生產品的監(jiān)管分工不夠明確，造成該業(yè)務領域一定的監(jiān)管空白。另外，一些高風險資產投資業(yè)務和資產抵押業(yè)務也成為監(jiān)管的盲區(qū)。

2.各監(jiān)管部門存在“本位主義”思想，各自為政，相互扯皮，使得金融監(jiān)管效率低下，監(jiān)管成本過高。各監(jiān)管部門只關注自己的監(jiān)管領域，各個監(jiān)管部門之間缺乏制度性、體系性的交流與合作，金融業(yè)混業(yè)經營的模式很容易造成金融風險由單一領域向整個金融領域擴散，對我國的金融安全造成嚴重的威脅。

3.監(jiān)管重復也是當前監(jiān)管模式的重要問題之一。不同監(jiān)管機構對同一金融機構進行監(jiān)管，由于監(jiān)管目標、監(jiān)管方式和技術的區(qū)別，很可能會造成監(jiān)管層面上的沖突，或者在監(jiān)管結論上出現(xiàn)差別。同時各監(jiān)管部門之間溝通協(xié)調的不順暢造成監(jiān)管效率低、力度弱和監(jiān)管成本高，不利于金融業(yè)的健康安全發(fā)展。

二、簡析美國金融監(jiān)管體制以及金融改革

美國作為世界的經濟和金融中心，其金融體系被認為是最具創(chuàng)新力和比較完善的金融體系。美國在應對金融危機和維護金融的安全穩(wěn)定方面，進行了不斷的探索和改革。金融危機爆發(fā)前，美國主要的金融監(jiān)管體系主要是“雙重多頭”的傘形監(jiān)管模式：金融控股公司的下屬銀行、證券和保險各子公司，分別由聯(lián)邦貨幣管理局、聯(lián)邦交易委員會和聯(lián)邦存款保險公司進行分業(yè)監(jiān)管。聯(lián)邦儲備委員是綜合管理的上級機構，負責評估和監(jiān)管混業(yè)經營的金融控股公司整體的資本充足性、風險管理的內控措施和程序的有效性以及集團風險對存款子公司的潛在影響。

美國金融危機爆發(fā)，重創(chuàng)美國的經濟體積并且席卷全球，業(yè)界普遍認為金融監(jiān)管體系監(jiān)管的失敗是這次危機爆發(fā)的重要原因之一。

奧巴馬政府于2009年6月為堵塞美國金融體系漏洞，避免金融危機重新上演，恢復對美國金融體系的信心，對美國的金融股監(jiān)管體系進行了大刀闊斧的金融監(jiān)管體制改革，這項改革被業(yè)界稱為美國70年來最為全面的金融監(jiān)管改革路線圖。

主要內容有：

1.一定程度上擴大美聯(lián)儲的監(jiān)管權，其監(jiān)管范圍從銀行控股公司擴大到所有具有系統(tǒng)性的金融公司；

2.成立金融監(jiān)督管理理事會，以促進監(jiān)管信息的共享和協(xié)作，甄別風險苗頭，為美聯(lián)儲確定一級金融控股公司提供咨詢，加強對金融公司的監(jiān)管；

3.建立新的消費者金融保護機構，對信貸、儲蓄、支付與其他金融產品和服務的消費者實施保護并加以監(jiān)管，加強對消費者金融的監(jiān)管；

4.加強政府在金融監(jiān)管中的角色，金融服務管理理事會由美國財長擔任，同時，在財政部設立全國保險辦公室，彌補保險監(jiān)管在聯(lián)邦層面的真空。同時美聯(lián)儲為金融公司提供緊急貸款需要得到財政部長的書面同意。

三、中美金融監(jiān)管的綜合比較

1.中國的監(jiān)管模式是一元多頭式，全國金融監(jiān)管權集中于中央，地方沒有獨立權力，在中央一般有兩家或者兩家以上機構共同負責監(jiān)管，反映了國家權力集中和制衡的特性。這種監(jiān)管模式監(jiān)管效率較高，但是監(jiān)管目標容易重疊，造成多頭監(jiān)管。而美國采用二元多頭式，中央和地方都對中央有監(jiān)管權同時每一級都有若干機構，共同行使監(jiān)管職權。這種監(jiān)管模式監(jiān)管效率高，防止監(jiān)管權力的過分集中，但是監(jiān)管目標容易出現(xiàn)交叉重疊，法規(guī)不統(tǒng)一。

2.與中國的金融監(jiān)管相比，美國更加注重保護大眾投資者和消費者的利益，美國是一直標榜平等自由和人權的國家，在金融監(jiān)管方面，監(jiān)管當局十分重視保證所有消費者能得到充分信息，在金融領域享有公平待遇，中國在這方面還需要加強。

3.中國金融監(jiān)管缺乏適當性的系統(tǒng)保護。在我國沒有建立存款保險制度，政府不但承擔了所應負責的全部責任，而且承擔了應由存款人和經營者所應負擔的全部責任，形成了過度保護，加強了金融監(jiān)管的難度，不利于社會培養(yǎng)金融風險意識。

四、美國金融監(jiān)管以及監(jiān)管體制改革對我國的啟示

針對中國分業(yè)監(jiān)管體制與金融服務交叉性、跨行業(yè)的混業(yè)現(xiàn)狀之間的矛盾日漸顯露，推進中國金融監(jiān)管體制改革進程，適應金融業(yè)發(fā)展的新趨勢，已經是擺在中國金融業(yè)發(fā)展面前的重要課題。立足于我國金融發(fā)展的具體現(xiàn)狀，結合美國在金融監(jiān)管方面的先進經驗，針對我國金融監(jiān)管體制改革，筆者提出了以下幾點建議：

1.成立全國統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構——金融監(jiān)督管理委員會，分離中國人民銀行的制定貨幣政策和實施金融監(jiān)管職能，彌補中國人民銀行既是政策制定者同時又是政策實施的監(jiān)督者所帶來的缺陷和不足。

基于短期內大手筆的金融監(jiān)管改革可能造成金融業(yè)波動的考慮，有效把握金融監(jiān)管體制的綜合性、審慎性、獨立性、前瞻性和歷史性的原則，循序漸進，積極穩(wěn)妥地推進金融體制改革，筆者設想：

（1）建立銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會“三會”之間的溝通協(xié)調和信息共享的交流機制——定期聯(lián)席會議制。在循序漸進中不斷磨合，從一定程度上解決各監(jiān)管機構之間溝通機制缺乏、信息不對稱、監(jiān)管重復或者監(jiān)管缺位以及監(jiān)管目標沖突帶來的一系列監(jiān)管問題。

（2）在聯(lián)席會議制發(fā)展到一定程度時，在適當的時機，以聯(lián)席會議制度為基礎，成立中國金融監(jiān)管委員會，由國務院直接領導，而銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會成為金融監(jiān)管委員會旗下的功能性監(jiān)管機構。金融監(jiān)督管理委員會一方面接管中央銀行防范和化解金融風險的職能，另一方面，協(xié)調“三會”，負責對金融控股公司的監(jiān)管。

2.加快建立我國的存款保險制度。

（1）所謂“存款保險制度”，是有效保護存款利益和維護金融穩(wěn)定的一項基礎性金融制度。具體來說，就是為防止和應對金融機構倒閉和破產等風險，銀行繳納保費，參加存款保險。當危機發(fā)生時，存款保險機構及時向存款人予以賠付，依法對參與者或者組織清算。

（2）現(xiàn)階段，我國仍然沒有建立起自己的存款保險制度，而一些金融比較發(fā)達的國家，存款保險制度已經建立并在實踐的過程中逐步完善和成熟，對加強本國的金融監(jiān)管和金融穩(wěn)定起著至關重要的作用。比如：早在1829年，美國即從紐約州開始建立存款保險機構，形成世界上最早的存款保險體系。從80年代開始，存款保險制度進入了高速發(fā)展期，截至2003年，全球已經有88個國家建立了存款保險制度，這個數大約是1984年的四倍，其中，30個屬于高收入國家，17個屬于中高收入國家，30個屬于中低收入國家，10個屬于低收入國家。韓國于1997年亞洲金融風暴后建立了存款保險公司，將過去分散的存款保險機構集中起來，由存款保險公司統(tǒng)一管理。總之，存款保險制度已經成為當前各國維護金融體系安全和穩(wěn)定的重要手段。

到目前為止，我國由于還沒有建立存款保險制度，各商業(yè)銀行對中央銀行具有較大的依賴性，中央銀行作為最后貸款人承擔著巨大的壓力和風險，從而給國民經濟的發(fā)展增加了不穩(wěn)定因素。在當前形勢下，建立我國的存款保險制度，具有必要性和緊迫性。

第一，降低金融風險，有效解決金融危機。由于存款人保險制度有效地保障了存款人的利益，強化了對銀行經營管理的信息，擠兌的動因得到抑制。

第二，有效保護大眾存款人的切身利益。讓大眾存款人承擔銀行倒閉帶來的損失有失公平，同時不利于社會的穩(wěn)定。存款保險制度使大眾存款人的利益得到有效保護。

第三，減輕政府的責任?，F(xiàn)階段，中國人民銀行作為最后貸款人，保護存款，維護金融穩(wěn)定，這無疑加重了政府的財政負擔，一旦擠兌風潮爆發(fā)，金融市場的力量可能會使政府支撐面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

（3）建立我國的存款保險制度，是一項長期性、復雜性的系統(tǒng)工程，筆者設想應有以下考慮：

我國的存款保險機構在承擔存款保險的同時，兼任金融輔助監(jiān)管的職能，完善我國金融監(jiān)管機構體系。

①存款保險機構的設置

鑒于我國當前“一行三會”的監(jiān)管模式，銀監(jiān)會同時是存款保險機構，必須同中央銀行保持獨立，所以存款保險機構不能依附于央行，但是再設置一個獨立于中央銀行的機構，不僅容易造成對金融機構的多重監(jiān)管，同時也造成公共資源的浪費。借鑒美國經驗，將存款保險機構和銀行監(jiān)管機構合二為一的設置，并使之與央行相獨立，運行良好，所以我國可以嘗試將存款保險機構附設于銀監(jiān)會。

針對保持存款保險機構的獨立性，存款保險機構工作人員免受來自政治方面以及其他方面的壓力，董事會作為存款保險機構核心部門，對機構的獨立性起至關重要的作用。權威專家認為，董事會應由5～7人構成，最好是奇數，只因重大過錯可罷免，任期4～5年，可續(xù)任且確保有經驗的董事不致突然喪失。董事會應該有兩個成員分別來自財政部和監(jiān)管部門。為防止董事會受政治力量的過度支配，應該從政府之外的成員任命董事會主席；其他成員可以是在相關領域的權威專家。同時一切與被保險機構有關系的人員均不得成為保險機構的管理人員。

②存款保險機構的建立與管理

存款保險機構由政府和參保的商業(yè)銀行共同出資組建，并以后續(xù)的保險金作為補充。在機構運行過程中基金資本豐厚的情況下，銀行可以抵交保費的形式收回初始注資額。

關于存款保險基金，一方面，向被保險人定期收取定額保費，用以維持存款保險機構的日常運行；另一方面，為了實現(xiàn)基金的保值增值，保護被保險機構的切身利益，存款保險機構需要進行適當的自營活動，保守的進行投資，適當的獲取一定的利潤。基金的安全性比基金的盈利性更為重要，因此基金應投向于信用度高、期限較短的債券，保持基金的盈利性和流動性的協(xié)調。同時運用各種證券投資策略，分散投資，證券組合投資，以分散風險，保證基金的安全性。

③參保主體、參保方式以及保險費率的問題

我國國家存款保險基金的參保主體可以是在國內合法辦理存款業(yè)務的銀行，但是外國在我國的分支行以及本國銀行在國外的分支機構暫時排除在外。存款保險機構采取自愿與強制相結合的原則，對承擔風險能力相對較弱的區(qū)域性、地方性金融機構（包括銀行、證券公司、保險公司和其他綜合性金融機構）實行強制保險，降低在金融危機中因金融機構倒閉給經濟造成損失的風險，維護金融穩(wěn)定。而一些實力弱的金融機構可以自愿投保。

為了抑制道德風險同時促進參保銀行加強風險管理和穩(wěn)健經營，我國的存款保險費率同參保機構的保險費率應當與銀行的風險狀況掛鉤。具體辦法可以利用銀監(jiān)會等相關職能部門獲得的被保險機構的資產負債、損益情況等重要信息及有關報表，借鑒美國等先進的銀行評級體系、風險費率機制與《巴塞爾協(xié)議》的有關規(guī)定，按資本充足率、資產質量、管理和盈利狀況以及流動性，對被保險銀行進行調查評估和信用等級劃分，并據此制定有差異的保險費率。

3.金融監(jiān)管的方式應從標準化監(jiān)管向靈活選擇性監(jiān)管轉變。標準化監(jiān)管是指：通過對大量機構的觀察得出統(tǒng)一的監(jiān)管標準，以此標準進行監(jiān)管，即基于統(tǒng)一標準監(jiān)管值的監(jiān)管。一方面，中國金融業(yè)發(fā)展很不平衡，地區(qū)差異性很大，金融機構規(guī)模、資產狀況以及管理差異很大；另一方面，即使是在相同的地區(qū)，不同的金融企業(yè)自身在經營狀況、經營業(yè)務和管理水平方面也有很大程度上的差異。所以，針對不同地區(qū)、不同業(yè)務特性設置統(tǒng)一的監(jiān)管標準，必然限制風險低、管理好的企業(yè)，同時又不能很好地監(jiān)管存在高風險、內部控制不力的機構。

巴塞爾委員會1996年就已經提出，銀行在遵守規(guī)定參數的前提下可以采用內部模型的方法計量市場風險的資本水平，而不必套用統(tǒng)一的標準；而香港的金融管理局也規(guī)定可以根據不同銀行的風險狀況、管理水平等因素，提出相應的資本充足率的要求，以增強監(jiān)管的靈活性。我國金融監(jiān)管改革在規(guī)范監(jiān)管的同時，應減少過于標準化的監(jiān)管，轉向靈活性的相機選擇性的監(jiān)管，以避免“一刀切”的粗暴簡單的處理，發(fā)揮金融機構的自主能動性。

4.完善金融機構的信息公開披露制度。有效的信息披露能及時準確地反映金融機構的經營狀況和風險狀況，有利于相關監(jiān)管機構的監(jiān)管工作，同時實現(xiàn)約束金融機構自身行為的目的。同時，增強金融機構在資金運用、財務管理、業(yè)務開展等方面的透明度，促進公眾媒體對金融機構的社會監(jiān)督，提高資本市場的透明度。

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