李文娟

摘要：國際金融危機以來，農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)步伐明顯加快，創(chuàng)業(yè)不僅帶動了就業(yè)，也推動了農村經濟的發(fā)展，促進了社會的和諧穩(wěn)定。但是，農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)仍然面臨自身素質、政策、公共服務等眾多制約，地方政府必須加大力度，構建農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政府支持體系，助推農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

ス丶詞：農民工；返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；地方政府公共服務體系

農民工是中國從城鄉(xiāng)二元經濟結構向現(xiàn)代社會經濟結構轉變過程中出現(xiàn)的一個龐大的特殊社會群體。解決好農民工問題，不僅直接關系到從根本上解決農業(yè)、農村和農民問題，也關系到工業(yè)化、城市化乃至整個現(xiàn)代化的健康發(fā)展，關系到改革發(fā)展穩(wěn)定的全局。到上世紀80年代末90年代初，形成了蔚為壯觀的農民工大量外出的態(tài)勢。08 年的金融危機，大量農民工返鄉(xiāng)，出現(xiàn)了大規(guī)模的失業(yè)和返鄉(xiāng)潮，使回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)為解決農民工的就業(yè)問題開辟了一條新道路以黨的十七大精神和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略為指針，思考構建農民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策支持體系，并且有針對性地解決與創(chuàng)業(yè)有關的金融、管理、培訓、土地、社會服務等問題，從理論上和實踐構建上合理地制定農民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策支持體系，促進農民工創(chuàng)業(yè)成功。

ヒ. 農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)狀

ヅ┟窆し迪绱匆翟諦磯嗟叵匾研緯梢還扇瘸保成為地方經濟建設的一支“主力軍”。2011年7月新華網報道，安徽省至今建設了300個農民工創(chuàng)業(yè)園，廠房面積達158.5萬平方米，934戶企業(yè)入園創(chuàng)業(yè)，吸納就業(yè)6.6萬人。綜觀農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)成功的案例大多數(shù)農民工創(chuàng)業(yè)屬于生存推動型，由于知識和技能有限，發(fā)現(xiàn)和把握能力機會相對不足，可利用的資源缺乏使得他們創(chuàng)業(yè)目的不明確，項目具有單一性，國家的政策扶持不足，因此缺乏發(fā)展的后勁與潛力，從而制約了企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。有相當一大部分農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)成功的例子，基本上屬于機會牽動行傳創(chuàng)業(yè)。創(chuàng)業(yè)這首先要有明確的動機，創(chuàng)業(yè)的農民工大多數(shù)是因為在外地積累了一些經驗、技術、創(chuàng)業(yè)資金和社會資源等。然后對當?shù)氐氖袌龅惹闆r做了了解后便回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。雖然創(chuàng)業(yè)者的情況不盡相同，但是對于這種機會拉動性創(chuàng)業(yè)都在技術、資金、經驗上作了充分的準備。各國各地都對創(chuàng)業(yè)成功的案例比較關注。這種農民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)對于拉動農村經濟增長、增加農民的收入，解決農村人口就業(yè)問題方面作了重要的貢獻。因此地方政府應積極的構建農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支持體系，為農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)推波助瀾。

ザ.農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的制約因素

1.農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)自身能力不足制約創(chuàng)業(yè)活動

ヅ┟窆す芾砟芰Σ睢⑹諧【驗不足，生產技能有限，導致農民工創(chuàng)業(yè)項目選擇能力不足，創(chuàng)業(yè)項目單一，因此易產生惡性競爭。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農民工,雖然經過多年城市生活的歷練,具備了一定的技術和經驗，開闊了眼界，善于發(fā)現(xiàn)機會，并有強烈的創(chuàng)業(yè)動機。但返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農民工由于知識和技能有限,對發(fā)現(xiàn)和把握機會能力相對不足,以致他們對創(chuàng)業(yè)中的風險承受能力較低。據國務院發(fā)展研究中心對全國100個勞務輸出示范縣的調查顯示,自1990年以來,近80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都發(fā)生過農民工回鄉(xiāng)創(chuàng)辦企業(yè)倒閉的情況。^{[ 6]}導致企業(yè)倒閉的原因主要是創(chuàng)業(yè)者管理不善,對市場趨勢和走向預期出現(xiàn)偏誤。農民工產業(yè)意識不強，很難適應角色的轉變。產業(yè)意識,是指人們在長期從事某種產業(yè)活動的過程中養(yǎng)成和積累積淀下來的,與這種產業(yè)的性質和操作相適應的理性認知、思維模式、行為規(guī)范、心理體驗、日常習慣。農民工外出打工，從事的一般是勞動密集型產業(yè)，技術含量較低的工作，而能走上管理崗位得少之又少。這使得他們管理經驗相對缺乏?！跋忍臁辈蛔阍偌由稀昂筇臁眳T乏導致農民工綜合素質普遍偏低。農民工創(chuàng)業(yè)無法應對當今社會創(chuàng)業(yè)的考驗，在這個工程中號存在著許多問題，如：企業(yè)管理的問題、技術創(chuàng)新、市場的開拓與建設、產品研發(fā)等一系列問題。

2.地方政府公共服務意識差，政策體系不完善，農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)環(huán)境差

ィ1）地方政府角色定位不準確，服務農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意識差

サ胤秸府角色定位不準確，主要表現(xiàn)在以下四個方面。一是公共服務意識差：對農民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)認識不到位， 地方政府沒有把農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)特別對待， 缺乏優(yōu)惠政策。根據百縣3026位回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農民工的調查統(tǒng)計，認為“優(yōu)惠政策缺乏、不落實”的占60％。各地在創(chuàng)業(yè)政策落實上還存在不平衡性，尤其是在經營領域、融資渠道和稅收優(yōu)惠等關鍵問題上，政策執(zhí)行不規(guī)范，隨意性大，該減的稅費還沒有減，該免的行政事業(yè)性收費還沒有免，一定程度上影響了準備創(chuàng)業(yè)者的積極性。二是行政審批程序繁復：要返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的話，需要輾轉與多個部門，辦理包括資金證明、場地證明、消防的安全許可證明、環(huán)保證明、衛(wèi)生證明、工商登記等諸多手續(xù)，并且有些部門的服務意識差，經常會出現(xiàn)臉難看，事難辦的現(xiàn)象，嚴重影響了地方投資環(huán)境的形象，從而制約了農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的積極性，很多農民工都缺少創(chuàng)業(yè)的后勁，對此持觀望態(tài)度。三是基礎設施建設不配套：基礎設施構成了創(chuàng)業(yè)環(huán)境的硬件條件。 城鎮(zhèn)基礎設施建設及其配套設施建設跟不上形式發(fā)展需要，如道路不暢、路況不良；水管、電線規(guī)格達不到企業(yè)運營要求；創(chuàng)業(yè)園區(qū)消防、排污等相關配套設施差。這些不但增加了返鄉(xiāng)農民工創(chuàng)業(yè)的投資成本，而且增加了生產成本與交易成本 。四是治安環(huán)境差，市場不規(guī)范：鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場秩序不規(guī)范，很多的假冒偽劣、侵權行為存在；工商、衛(wèi)生、治安、城管等部門亂收費，村霸、鄉(xiāng)霸橫行,嚴重影響企業(yè)發(fā)展。

ィ2） 地方政府角色定位不準確，服務農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意識差

ピ諗┟窆し迪緄韃櫓釁氈櫸⑾鄭資金短缺和貸款困難是農民工創(chuàng)業(yè)中遇到的最大難題。在創(chuàng)業(yè)的初期，購買設備、租用廠房、雇傭員工、購買材料、開辟市場等都需要很大的一部分流動資金，如果僅僅只依靠勞動民工的積累，那是遠遠不夠的。要想創(chuàng)業(yè)，就必須要貸款，不論是銀行貸款還是民間貸款。由于農村的信貸業(yè)務體系很不成熟，擔保機制還不健全，導致了農民工創(chuàng)業(yè)缺乏了抵押和擔保。由于風險和收益的考慮，明間的貸款對農民工的貸款還是需要非常謹慎和態(tài)度。貸款門檻過高、約束變硬、手續(xù)繁瑣，增加了信貸的難度民間借貸組織不規(guī)范，缺乏相應的法律保障，增加了創(chuàng)業(yè)風險。融資難成為制約農民工創(chuàng)業(yè)的最大問題。

ィ3） 稅費負擔偏重，優(yōu)惠政策落實不到位

サ胤秸府為農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)制定了一系列優(yōu)惠政策，根據梁平縣127個有效數(shù)據顯示享受到政府優(yōu)惠稅收政策的不到5%，且稅費名目繁多標準不一。工商、質監(jiān)、衛(wèi)生防疫、環(huán)保等部門紛至沓來。除國稅、地稅、工商管理費、水利資源費、污染治理費、技術監(jiān)督費等稅費之外，稅費外的亂攤派現(xiàn)象也比較普遍。^{[ 2]}返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)沒有享受到與招商引資同樣的稅費優(yōu)惠政策。在廠房購建和水電使用等資源方面,政府重管理輕服務，不提供產業(yè)配套信息，更看重稅收，稅費負擔重、不公平、不合理。由此可見地方政府對回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策落實不到位，嚴重制約了農民工創(chuàng)業(yè)活動。

ィ4）土地政策不健全,土地流轉制度有待完善

ヅ┟窆し迪绱匆黨跗諞話閌親庥貿Х炕蛘咼穹?；蛟谧约艺剡M行生產運營。當企業(yè)生產經營到一定規(guī)模時，擴大再生產就直接涉及到用地的問題?！锻恋毓芾矸ā穼r村土地的用途和審批有嚴格要求，再者《土地承包法》強調土地承包經營權三十年不變，這些都制約了土地的流轉?！芭仉y”問題成為制約著企業(yè)發(fā)展擴大的又一因素。

ィ5）培訓制度不完善，培訓體系不健全

シ迪绱匆檔吶┟窆ず芏轡幕水平不高,企業(yè)管理經驗有限,難以適應現(xiàn)代化企業(yè)要求。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者迫切需要創(chuàng)業(yè)相關知識的培訓。但農民工創(chuàng)業(yè)培訓機制存在很多問題。缺乏針對性、適應性,農民工創(chuàng)業(yè)培訓的指導功能不強。我國缺乏針對農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓的機構和培訓體系?，F(xiàn)在各地技能培訓班很多,但由于不是專門的農民工創(chuàng)業(yè)培訓機構,而且最關鍵的管理和經營能力培訓欠缺，以至于農民工創(chuàng)業(yè)培訓沒有取得預期成果。

ト.構建農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的地方政府公共服務體系

1. 重視理念創(chuàng)新，增強農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的服務意識

ノ了更好的為農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)服務，地方政府應切實轉變職能,明確角色與定位，增強服務意識，加強對農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的組織引導工作，為創(chuàng)業(yè)者提供咨詢與服務。一是由政府成立一個專門為農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)服務的部門。該部門為創(chuàng)業(yè)者提供咨詢與服務，提供專業(yè)化的幫助，包括前期的政策咨詢、項目選擇、融資渠道與場地設施。中期的市場調研、資源供給、管理咨詢、融資擔保、人員培訓、法律咨詢、乃至后期組織管理的規(guī)范化以及資本運作等各個方面。開辟農民工創(chuàng)業(yè)“綠色通道”等優(yōu)化服務環(huán)境的相關制度、嚴格落實國家出臺的聯(lián)合審批、“一站”式服務、限時辦結和承諾服務、等相關的優(yōu)化制度，并在實際的操作中解決問題和探索提高效率的方法。第二則是要簡化審批的程序，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)的政府環(huán)境地方政府適當?shù)囊?guī)范行政審批事項，簡化立項、審批和辦證手續(xù)，推行聯(lián)合審批、一站式服務、限時辦結和承諾服務等方式提高工作效率，為農民工創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)質的服務清理和規(guī)范收費項目。三是加大對農村基礎設施建設的財政投入力度，優(yōu)化配套基礎設施建設。政府要突出抓好水、電、交通、通訊等基礎設施及其配套設施建設，因地制宜發(fā)展農民工創(chuàng)業(yè)園區(qū)建設，不斷增強小城鎮(zhèn)和農村的創(chuàng)業(yè)項目承載能力，減輕農民工創(chuàng)業(yè)的額外投資壓力。四是整治鄉(xiāng)鎮(zhèn)治安環(huán)境，規(guī)范市場行為對企業(yè)周邊環(huán)境的整頓要加強，嚴厲打擊偷盜企業(yè)機械設備的行為，打擊犯罪行為，維護社會治安，為農民工的創(chuàng)業(yè)活動營造一個良好的社會環(huán)境。

2. 創(chuàng)立農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓和技能培訓制度

ヅ┟窆し迪绱匆嫡飧齟蠊こ蹋不盡需要激情，更需要有思想、有能力、有理想的農民工。因此要對農民工進行創(chuàng)業(yè)素質和能力的培訓。可以采取招標或資質認定等辦法，確定一批培訓質量高、社會認可的教育培訓機構為創(chuàng)業(yè)培訓定點機構，根據創(chuàng)業(yè)人員的需求，分層次、有針對性地為創(chuàng)業(yè)農民工開展創(chuàng)業(yè)培訓。創(chuàng)業(yè)培訓涵蓋創(chuàng)業(yè)意識、市場意識、風險意識等方面的培訓，也包括創(chuàng)業(yè)所需要的財務管理、 企業(yè)管理、人才管理和市場營銷等綜合性能力，以及搜索知識和信息及時準確做出市場判斷的能力?？梢愿鶕?shù)剞r民工創(chuàng)業(yè)實際情況，將各種實用技術納入創(chuàng)業(yè)培訓范圍，提升創(chuàng)業(yè)項目的生命力。應該采用靈活多樣的培訓方式，以正式的培訓為主，還要注意理論與實際的案例相結合、指導與市場調查相結合。在傳授知識這方面，可以請相關的專家來進行講授，也可以進行案例分析，實驗模擬等方式進行。另外，還可以請具有實踐經驗的成功者來分享、學習，他們不僅能夠提供一些創(chuàng)業(yè)的經驗，還可以提供一些方法啦回避創(chuàng)業(yè)中出現(xiàn)的風險和困難。 培訓信息可以通過市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府網站、電視專欄、張貼欄等多渠道傳遞。

3.創(chuàng)新農村金融制度，規(guī)范民間融資行為

フ府需加快農村金融制度的創(chuàng)新，擴大新型農村金融機構試點，探索引導民間融資，用以加大對農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的信貸支持力度。首先要加大對農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策性金融支持，增加農村金融的有效供給，增加縣級支行貸款額度的授權。金融機構應創(chuàng)新支農產品，改進農業(yè)貸款模式，將回鄉(xiāng)農民工納入小額貸款發(fā)放范圍，給農民工提供期限長、利息低、數(shù)額大、覆蓋面廣的貸款，推行返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款貼息制度，重點對農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的貸款給予貼息。其次要建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的信貸擔保機制，可以設立專門的金融貸款擔保機構，創(chuàng)建多層次的融資擔保模式。各級政府財政可根據不同行業(yè)、不同發(fā)展階段的企業(yè)給予不同程度的財政與信貸支持。大力推行信用貸款制度、降低反擔保門檻和放寬貸款抵（質）押范圍。再次要發(fā)展和規(guī)范民間金融機構。政府可以逐步放寬政策，允許民營金融機構進入民間融資領域，促進資金信貸的市場競爭，激活金融機構的信貸機制，政府也要加大相應的監(jiān)管力度，規(guī)范其行為。最重要的是要改善工作態(tài)度，改變工作作風，強化服務意識，提升服務水平。銀行和信用社在借貸過程的不正之風，這是農民工反映最強烈的，也是最為不滿的方面。因此，金融機構工作人員，和領導者一定要淡化乃至消除人情風、關系風，切實改善工作態(tài)度，改變工作作風，對待有貸款需要者一視同仁，強化服務意識，樹立良好風氣。

4.改革稅費制度，落實農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策

ピ謁笆輾矯,地方政府制定政策，讓農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)享受一定的稅收減免優(yōu)惠，并且要明文規(guī)定，避免稅務、工商、質檢、衛(wèi)生防疫、環(huán)保等部門以各種名目亂收稅費。在政策執(zhí)行方面，地方政府要嚴格落實國家針對農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)在減免稅收等方面的優(yōu)惠政策，增加農民工創(chuàng)業(yè)的積極性，zai8財政方面，通過申請貸款，設立扶持創(chuàng)業(yè)基金，用于農民工創(chuàng)業(yè)中的貸款貼息、創(chuàng)業(yè)培訓和擔保資金等。

5.完善土地流轉制度，建立農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園區(qū)

フ府應該嚴格執(zhí)行國家保護耕地、集約利用土地的政策，要把農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需要的土地納入總體規(guī)劃，做到應地制宜，妥善解決農民工創(chuàng)業(yè)用地問題，為農民工建立創(chuàng)業(yè)園。國家對農民工的市場政策應該傾向于土地使用補貼的政策，為返鄉(xiāng)的農民工提供低于市場價的土地資源，然后有國家予以補貼。嚴格返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者的認定程序，防止其他人員利用關系或職務之便侵占返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者的優(yōu)惠政策和資源，同時要防止借農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)之名，亂圈地搞返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展期。減少對經營場地的限制，允許返鄉(xiāng)的農民工只要持有合法有效的房地產文件和租房協(xié)議，其家庭住所、租借房只要符合安全、環(huán)保的條件，有可以作為經營場所進行登記。允許在相應的規(guī)定范圍內建設生產用房，引導農民工利用閑置土地、鎮(zhèn)村地和廠房、農村的荒山、荒灘等作為創(chuàng)業(yè)的基地。建立健全土地的承包權和經營權轉讓、買賣、承租的交易市場，試行“土地交易所”和縣級“土地置換”，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，加強對土地承包經營權流轉的管理和服務。靈活多變地處理雙方的經濟利益關系，鼓勵土地向有資金、懂技術的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農民工手中流轉。（作者單位：重慶大學，行政管理）

げ慰嘉南祝

ぃ1］ 崔傳義.進入21世紀的農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)［J］.經濟研究參考, 2008,(31).

ぃ2］ 韓俊,崔傳義我國農民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨的困難及對策［J］ 經濟縱橫，2008,11

ぃ3］ 王麗慧，萬柯.農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政府扶持體系研究 ［J］.商業(yè)時代，2010（01）.

ぃ4］ 王西玉、崔傳義、趙陽：《打工與回鄉(xiāng)：就業(yè)轉變和農村發(fā)展———關于部分進城民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的研究》，《管理世界》，2003 ,(7)

ぃ5］ 姚永康創(chuàng)業(yè)環(huán)境建設的對策和建議——以鎮(zhèn)江市返鄉(xiāng)農民工創(chuàng)業(yè)為例［J］經濟研究導刊 2011,(4)

ぃ6］ 田松青農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政府支持體系研究［J］,中國行政管理，2010，（11）

ぃ7］ 韓俊.中國農民工戰(zhàn)略問題研究［M］.上海:上海遠東出版社, 2009. 183, 206, 201.