滕江

摘要：隨著社會(huì)的發(fā)展，我國承現(xiàn)的是還未進(jìn)入發(fā)展中國，而我國已經(jīng)進(jìn)入老齡社會(huì)，而我國是一個(gè)人口大國，更是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?0%以上，有九億人口生活在農(nóng)村，老有所養(yǎng)成了我國社會(huì)的突出問題，更是關(guān)系到我行和諧社會(huì)的建設(shè)，影響我國社會(huì)主義現(xiàn)代化的建設(shè)。而西部地區(qū)發(fā)展較為落后，這將使得西部地區(qū)所面臨的問題將更加嚴(yán)峻。

ス丶詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；老齡化；政府；責(zé)任

從2009年起開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，試點(diǎn)覆蓋面為全國10%的縣(市、區(qū)、旗)，以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國普遍實(shí)施，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，較以往舊農(nóng)保試行的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)最大的特點(diǎn)在于中央與地方財(cái)政的補(bǔ)助，也是政府對(duì)農(nóng)村居民養(yǎng)老問題承擔(dān)責(zé)任的一個(gè)開始。但是，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)除了需要有強(qiáng)大的財(cái)力作為保證外，最為重要的是政府在推廣這一惠民制度的過程中，政府應(yīng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任、承擔(dān)什么性質(zhì)及多大范圍的責(zé)任，這是一個(gè)值得深入探討的問題。

ヒ弧⒄府責(zé)任的界定

ピ諦灤團(tuán)┐逕緇嵫老保險(xiǎn)執(zhí)過程中，政府責(zé)任，既包括國家有責(zé)任建立起完善的社會(huì)保障制度，以保障公民享受社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)力，也包括國家必須承擔(dān)必要的財(cái)政支出，以及通過行政手段具體實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)利的義務(wù)^{[ 1]}。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)是國家建立養(yǎng)老保險(xiǎn)的理論之一，阿瑟?庇古于1920年出版的，《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》標(biāo)志著福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)生，主張國家實(shí)行養(yǎng)老金制度和失業(yè)救助制度，深刻揭示了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福利增加的同向性、一致性，最終將國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)保障的發(fā)展結(jié)合起來，奠定了現(xiàn)代社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)理論，全體公民享受到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，國家在這種制度中承擔(dān)了養(yǎng)老保障的主要責(zé)任。我國有70%的人口生活在農(nóng)村，隨社會(huì)老齡化的社會(huì)的到來，農(nóng)村地區(qū)特別是西部地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老問題顯得更加突出，構(gòu)建和諧社會(huì)，使得老有所養(yǎng)，已經(jīng)為一個(gè)深思的問題。

ザ、政府責(zé)任缺位的表現(xiàn)

(一)新農(nóng)保制度設(shè)計(jì)中公平原則的缺位

ァ豆務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》中規(guī)定: “新農(nóng)保制度實(shí)施時(shí)，已年滿60 周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)”。一個(gè)“但”字，政府就可以對(duì)年滿60歲以上的參保農(nóng)戶采取回避態(tài)度，將本應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任，將責(zé)任推給了參保人的子女，須由子女代為父母交繳納15年才能受到國家的新農(nóng)保有政策，以最低交納100元計(jì)算，15年就是1500元，如果家庭有兩位老人，將交納3000元，以貴州為例2010年，全省農(nóng)民人均純收入3472元，僅交納新農(nóng)保一項(xiàng)就相當(dāng)于一個(gè)人的收入，這對(duì)于一個(gè)貧困家庭來說，將是一筆沉重的負(fù)擔(dān)，一個(gè)但字使得西部貧困地區(qū)的農(nóng)民由于家庭困難而于新農(nóng)保無緣，被拒之門外。由于新農(nóng)保倡導(dǎo)的是自愿原則，也使得基層政府在辦理新農(nóng)保的過程中，政府有借口推脫本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，逃避提供公共產(chǎn)品的責(zé)任，卻剝奪了貧困地區(qū)的貧困老年人公平享受公共財(cái)政的權(quán)利，這將不利于我國和諧社會(huì)的建設(shè)。

(二)政府宣傳的缺位

2009年，《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》試點(diǎn)以來，由于我國農(nóng)村人約占總?cè)丝诘?0%，農(nóng)村地區(qū)幅員遼闊，人口分布較為松散，這給基層縣市的宣傳工作帶來了一點(diǎn)的困難，在目前地方財(cái)政普遍吃緊，而承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)不斷增加的條件下，新型的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一個(gè)剛性的制度安排，在一些財(cái)政情況不太好的地區(qū)，融資而言就是一個(gè)壓力。因此，無論此項(xiàng)投入是由中央財(cái)政全額承擔(dān)，還是由“中央財(cái)政根據(jù)地區(qū)不同給予補(bǔ)貼”，支付壓力是顯而易見的，是否會(huì)“斷炊”、“崩潰”，成為很現(xiàn)實(shí)的問題，特別是對(duì)財(cái)力脆弱的地方財(cái)政而言^{[ 3]}。截至2010年底，全國27個(gè)省、自治區(qū)的838個(gè)縣（市、區(qū)、旗）和4個(gè)直轄市部分區(qū)縣納入國家新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，總覆蓋面約為24%。國家新農(nóng)保試點(diǎn)參保人數(shù)達(dá)到1.03億人，其中60歲以下參保人數(shù)7414萬人。此外，還有15個(gè)省份的316個(gè)縣（市、區(qū)、旗）自行開展了新農(nóng)保試點(diǎn)。全國共計(jì)1.43億人參加新農(nóng)保［19］，大陸31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和現(xiàn)役軍人的人口中，居住在鄉(xiāng)村的人口為674149546人，占50.32%^{[ 4]}。農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民參加新農(nóng)保的仍然較低。

(三)立法的缺位

ド緇岜Ｕ鮮侵腹家通過立法，積極動(dòng)員社會(huì)各方面資源，保證無收入、低收入以及遭受各種意外災(zāi)害的公民能夠維持生存，保障勞動(dòng)者在年老、失業(yè)、患病、工傷、生育時(shí)的基本生活不受影響，同時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，逐步增進(jìn)公共福利水平，提高國民生活質(zhì)量。社會(huì)保障作為一種國民收入再分配形式是通過一定的制度實(shí)現(xiàn)的。如德國相繼頒布了《農(nóng)民老年援助法》、《農(nóng)業(yè)社會(huì)改革法》對(duì)農(nóng)民老年保障進(jìn)行了大幅度的改革，制度的名稱也從原來的農(nóng)民老年援助改變?yōu)檗r(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，這意味著，農(nóng)民養(yǎng)老保障被歸入社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域而不再是社會(huì)救濟(jì)領(lǐng)域^{[ 5]}。我國現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老型保在試點(diǎn)過程中，《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》是我國在推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的依據(jù)，可它畢竟不是法律，不具備法法律的權(quán)威性和強(qiáng)制性，無法保證新農(nóng)保得到有效的實(shí)施。

(四)管理的缺位

ァ緞灤團(tuán)┐逖老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理辦法》正式實(shí)施，但對(duì)基金的管理作出具體的規(guī)定，這就造成了新農(nóng)?；鸸芾淼幕靵y，農(nóng)?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)分散，管理層次過多，各級(jí)別、各部門都參與農(nóng)保障基金的管理，造成地區(qū)、部門間難以協(xié)調(diào)和集中運(yùn)營?；鸸芾韺哟屋^低.“新農(nóng)保”基金管理層次較低，分割管理的小規(guī)?；痣y以進(jìn)行多樣化投資，同時(shí)基金保值增值也受到制約?；鸩荒苄纬梢?guī)模優(yōu)勢(shì)，收益不高。過度分散的管理帶來不合理的高額管理費(fèi)用^{[ 6]}。特別是西部貧困基層縣市由于人力物力的缺乏，基層政府缺乏專門的部門對(duì)新農(nóng)?；疬M(jìn)行有效管理金存放在縣級(jí)，發(fā)揮作用有限，社會(huì)化程度低，基金監(jiān)督難以落實(shí)，還存在著違規(guī)存放農(nóng)?；稹⑦`規(guī)投資、被地方政府挪用的風(fēng)險(xiǎn)。

ト、政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任

(一)制度設(shè)計(jì)中體現(xiàn)公平性原則的責(zé)任

フ府設(shè)計(jì)的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該無條件地讓所有符合條件地農(nóng)村老人享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》卻將參保農(nóng)戶與子女相捆綁，只有交滿15年才能享受新農(nóng)保。這對(duì)于低收入的農(nóng)村家庭來說，這將是一筆巨大的開支，而使得貧困家庭得不資助，而違背了新農(nóng)保的初衷，對(duì)60歲以上實(shí)行的應(yīng)強(qiáng)制性參保在，對(duì)于農(nóng)村地區(qū)60歲以下的附和參保條件農(nóng)戶，更應(yīng)是強(qiáng)制性的參保，讓他們老有所養(yǎng)。因此，具有普惠性質(zhì)的新農(nóng)保取采的不應(yīng)是自愿參保的形式，而應(yīng)實(shí)施強(qiáng)制性參保。

(二)宣傳的責(zé)任

バ屢┍Ｗ魑一項(xiàng)利國利民的大事，基層縣市應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到：解除人民群眾的后顧之憂，是政府義不容辭的一項(xiàng)基本職責(zé)，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是保障人民群眾的基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保持社會(huì)公平、增進(jìn)國民福利的根本措施，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)的具體行動(dòng)^{[ 7]}。首先政府部門應(yīng)在內(nèi)部時(shí)進(jìn)行大力的宣傳新農(nóng)保，不斷地加強(qiáng)學(xué)習(xí)新農(nóng)保，更深的了解新農(nóng)保，使得政府職員從上到下認(rèn)識(shí)到新農(nóng)保的重要性，加大對(duì)就新農(nóng)保的管理，投入人力物力，利用標(biāo)語、報(bào)紙、電視媒體、網(wǎng)絡(luò)等媒體對(duì)新農(nóng)保進(jìn)行大力的宣傳。

(三)管理的責(zé)任

バ屢┍Ｊ緣?mèng)]岳矗隨著農(nóng)戶參保意識(shí)的逐漸加強(qiáng)，新農(nóng)保基金將出現(xiàn)快速遞增，對(duì)廣大參保農(nóng)民來說，老有所養(yǎng)老的問題就變得更為重要，因此我們應(yīng)大對(duì)新農(nóng)?；鸬墓芾?，更為重要的是基層政府更應(yīng)該加對(duì)基金管理人才的引進(jìn)與培養(yǎng)，成立專業(yè)的基金管理團(tuán)隊(duì)。統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)，實(shí)施社會(huì)監(jiān)督；各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽取和審議本級(jí)人民政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理、投資運(yùn)營以及監(jiān)督檢查情況的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織對(duì)本法實(shí)施情況的執(zhí)法檢查等，依法行使監(jiān)督職權(quán)^{[ 8]}。使新農(nóng)保基金投資多元化，達(dá)到增值保值的目的，增加基金的支付能力。

(四)立法的責(zé)任

バ灤團(tuán)┐逕緇嵫老保險(xiǎn)制度是一種社會(huì)保障性質(zhì)的制度，具有社會(huì)性、非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的特點(diǎn)，其提供者必須是政府。為了提高政府的公信力，防止政府的缺位和越位，關(guān)鍵要健全立法體系，全面推進(jìn)依法行政，提高依法行政的能力和水平^{[ 9]}。 新農(nóng)保目前還在試點(diǎn)階段，要保證這項(xiàng)利國利民的政策能得到有效的實(shí)施與可持續(xù)發(fā)展，政府部門應(yīng)該制定出完善的法律制度，同時(shí)借國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，使得新農(nóng)保不再是自愿的行為而是成為一種強(qiáng)制行為。（作者單位：貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

げ慰嘉南祝

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