譚英俊

摘要：作為公共政策研究領(lǐng)域的經(jīng)典著作，《公共政策》深刻批評了傳統(tǒng)公共政策研究范式的內(nèi)在缺陷，發(fā)現(xiàn)公共政策學(xué)起源于政治實(shí)踐的需求與多元學(xué)科知識的支撐，可以通過建構(gòu)模型來認(rèn)識政策真實(shí)世界，通過本土化研究拓展政策生命力，從而著力倡導(dǎo)建構(gòu)“以問題為中心”型的學(xué)科理論范式，為公共政策學(xué)向第三分水嶺進(jìn)軍提供了理論導(dǎo)圖。

關(guān)鍵詞：公共政策學(xué)；建構(gòu)邏輯；發(fā)展路徑；第三分水嶺

中圖分類號：D035-01文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1494（2012）03-0068-05

相比其他學(xué)科而言，公共政策學(xué)的發(fā)展歷史并不長。以拉斯韋爾和德洛爾為代表的學(xué)者分別建構(gòu)了公共政策學(xué)的第一代、第二代研究范式。20世紀(jì)80年代，日本學(xué)者藥師詩泰藏對推進(jìn)公共政策學(xué)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。由藥師詩泰藏撰寫的《公共政策》是日本第一部最系統(tǒng)、最全面論述公共政策的著作，也是公共政策研究領(lǐng)域的經(jīng)典著作。盡管該書的出版已有30多年，但是至今仍然是公共政策研究不可或缺的參考資料。著言立說能穿越歲月的滄桑而留下思想的芬芳，或許這就叫做經(jīng)典。該書的重大貢獻(xiàn)在于作者對公共政策學(xué)的發(fā)展范式進(jìn)行了梳理和評述，深入分析了第一代、第二代公共政策學(xué)研究范式的利弊得失，為建立第三代政策學(xué)范式提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。正如作者所言，“希望本書能夠成為廣大讀者向公共政策第三分水嶺進(jìn)軍時的導(dǎo)游圖”[1]159。本文通過對該書的主要觀點(diǎn)進(jìn)行評析，以期對建構(gòu)有中國特色的政策科學(xué)體系貢獻(xiàn)一點(diǎn)綿薄之力。

一、寫作背景與研究思路

隨著日本政治民主化的推進(jìn)，在借鑒吸收西方政治學(xué)思想的基礎(chǔ)上，日本的政治學(xué)研究實(shí)現(xiàn)了從國家學(xué)向市民學(xué)的重要轉(zhuǎn)變。到了20世紀(jì)80年代，日本產(chǎn)生了建立獨(dú)立的政治學(xué)學(xué)科體系的現(xiàn)實(shí)需要。由豬口孝先生主持編寫的《現(xiàn)代政治學(xué)叢書》就是日本政治學(xué)界嘗試建立獨(dú)立的政治學(xué)體系的一個里程碑式的成果。該套叢書概括總結(jié)了20世紀(jì)80年代以前近25年來日本政治學(xué)的理論研究和實(shí)證分析的主要成果，是戰(zhàn)后日本覆蓋政治學(xué)領(lǐng)域的研究巨著。叢書由宏觀政治學(xué)、微觀政治學(xué)、政治過程、政治主體、國際政治五個主題部分組成。《公共政策》就是該叢書政治過程主題領(lǐng)域中的一部重要著作。該書主要從理論闡釋和實(shí)證分析兩個角度來試圖構(gòu)建一個科學(xué)的公共政策學(xué)理論體系。在理論層面上，作者從澄清公共政策學(xué)研究對象著手，說明了公共政策學(xué)的特殊性質(zhì)，探究了公共政策學(xué)產(chǎn)生的原因，梳理并評述了公共政策學(xué)的發(fā)展范式，深入分析了第一代、第二代公共政策學(xué)研究范式的利弊得失，為建立第三代政策學(xué)范式提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。在實(shí)證層面上，作者以政策模擬實(shí)驗(yàn)為出發(fā)點(diǎn)，指出了政策干預(yù)存在的謬誤并提出了相應(yīng)的解決辦法，并以建構(gòu)政策模型為核心，演示了具體公共政策分析的方法和步驟，重點(diǎn)研究了公共政策的系統(tǒng)群研究方法。

二、范式的變遷——倡導(dǎo)公共政策

作為一部經(jīng)典著作，《公共政策學(xué)》的主要貢獻(xiàn)在于推進(jìn)了公共政策學(xué)范式的變遷。

（一）澄清了公共政策的研究對象：人類社會與人的行為

藥師詩泰藏認(rèn)為公共政策研究的對象是人類社會和人的行為，這與自然科學(xué)的研究對象是完全不同的，而人的行為的確不能以機(jī)械性的因果關(guān)系來解釋，它存在多種變量關(guān)系。作者認(rèn)為，公共政策對人的影響方式分為兩種。通過物理的政策（如強(qiáng)制、暴力等）對公眾的行動進(jìn)行統(tǒng)治，是一種金屬控制。而公共政策把政府的意圖和計(jì)劃告訴公眾，并且通過力求得到公眾的理解和接受來控制公眾的行動，則是一種塑料控制。金屬控制屬于一種機(jī)械性因果關(guān)系的控制，而塑料控制是一種通過不斷試錯、調(diào)試和學(xué)習(xí)進(jìn)步的過程。作者認(rèn)為，“公共政策存在于云控制云的塑料控制世界，它不像報(bào)時鐘那樣，用像機(jī)器一樣的政策去驅(qū)使機(jī)器一樣的人心。而應(yīng)以象流云一樣朦朧、模糊的政策，通過語言的記述功能和爭論功能，反復(fù)進(jìn)行反饋活動，打動流云一樣的人心，從而最終產(chǎn)生物理行動?！盵1] 17

（二）闡釋了公共政策學(xué)產(chǎn)生的原因：美國政治實(shí)踐的產(chǎn)物

1．政策文化是公共政策學(xué)產(chǎn)生的土壤。美國的民主黨和共和黨都屬于保守意識形態(tài)的政黨。當(dāng)兩黨政策相差不大時，選民一般表現(xiàn)為“黨派投票傾向”[1]24。當(dāng)兩黨的政策分歧增大時，選民投票就根據(jù)候選人的政策綱領(lǐng)決定如何投票，即從“黨派投票傾向”轉(zhuǎn)向“問題投票傾向”。政策討論成為政治的中心。

2．行為主義是公共政策學(xué)產(chǎn)生的催化劑。行為主義研究方法在美國政治學(xué)界曾經(jīng)風(fēng)靡一時。藥師詩泰藏認(rèn)為，“盡管行為主義后來因其內(nèi)在缺陷而受到了猛烈的批評，但行為主義追求政治學(xué)科學(xué)化的努力使人們可以在公共政策領(lǐng)域?qū)﹂L期以來進(jìn)行過規(guī)范性討論的制度、民主化以及個人的政治行為等進(jìn)行客觀的分析。而且正是行為主義倡導(dǎo)跨學(xué)科研究而使公共政策這一跨越政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)研究領(lǐng)域的學(xué)問具有了分析的可能性”[1] 32。

3．特殊事件是公共政策學(xué)產(chǎn)生的導(dǎo)火索。作者認(rèn)為有兩個特殊的重大事件催生了公共政策學(xué)的產(chǎn)生。第一是羅斯福實(shí)行“新政”。 為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)，羅斯福實(shí)行了一系列后來被稱作“新政”的干預(yù)政策，其核心是改革、復(fù)興和救濟(jì)。作者認(rèn)為，“這就是早期人們心目中的公共政策學(xué)的起點(diǎn)”[1] 34。第二，是奧本海姆事件。作者認(rèn)為，與公共政策學(xué)研究興起有關(guān)的另一個爭論是“奧本海姆事件”，即參與曼哈頓計(jì)劃的核心人物奧本海姆博士因叛逆罪被剝奪公職的事件。這一事件在美國國會引發(fā)了一場關(guān)于原子能政策選擇問題的大爭論：一些人認(rèn)為原子能政策應(yīng)首先考慮將其用于國防和軍事，從而保障美國的安全；另一些人則主張?jiān)幽苷咭紤]將這一技術(shù)優(yōu)先用于和平，為全人類造福，防止發(fā)生核軍備競賽?！斑@個問題成為美國戰(zhàn)后面臨的第一個最嚴(yán)峻、最重要的政策爭論，并成為公共政策學(xué)產(chǎn)生的另一個出發(fā)點(diǎn)”[1] 35。

4．政策專家是公共政策學(xué)產(chǎn)生的推動者。作者認(rèn)為，美國具有悠久的政策顧問歷史。早在一戰(zhàn)時期，威爾遜總統(tǒng)就招集許多社會科學(xué)家到白宮研究政策問題。胡弗總統(tǒng)也設(shè)立了以經(jīng)濟(jì)學(xué)家米歇爾為委員長的“總統(tǒng)社會變動委員會”。羅斯?？偨y(tǒng)在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期更是啟用了大批經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會學(xué)家參與政策制定。這些政策專家發(fā)展和完善了各種社會科學(xué)的各種定量技術(shù)，他們參與政策制定的實(shí)踐為公共政策學(xué)的建立奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）梳理并評述了公共政策學(xué)的研究范式：第一分水嶺與第二分水嶺界說

1．公共政策學(xué)誕生的標(biāo)志：第一分水嶺。藥師詩泰藏認(rèn)為，“RADIR學(xué)術(shù)討論會是高舉公共政策學(xué)大旗的進(jìn)軍誓師大會”[1] 35。在這次會議上，拉斯韋爾概述了公共政策學(xué)的六大特點(diǎn)：第一， 公共政策學(xué)是關(guān)于民主主義的學(xué)問。第二，公共政策學(xué)的哲學(xué)基礎(chǔ)建立在理論實(shí)證主義之上。第三，公共政策學(xué)是一門對時間和空間都非常敏感的學(xué)問。第四，公共政策學(xué)具有跨學(xué)科的特性。第五，公共政策學(xué)是一門必須和政府官員共同研究的學(xué)問。第六， 公共政策學(xué)不可缺少發(fā)展概念。作者把拉斯韋爾的政策學(xué)說當(dāng)作公共政策學(xué)發(fā)展史上的第一個里程碑，或者說第一個分水嶺。

2．德洛爾關(guān)于“超”學(xué)問的公共政策學(xué)：第二分水嶺。藥師詩泰藏把德洛爾的政策學(xué)說認(rèn)定為“公共政策學(xué)領(lǐng)域的第二分水嶺”[1] 44。他認(rèn)為德洛爾的政策學(xué)說主要包括以下幾個內(nèi)容：（1）德洛爾對行為科學(xué)的批判。第一，行為科學(xué)不具備嚴(yán)格區(qū)分個別行為的微觀理論和宏觀理論。第二，行為科學(xué)理所當(dāng)然地接受所謂均衡概念。第三，行為科學(xué)回避了復(fù)雜而生動的社會問題和社會戒規(guī)等倫理道德問題。第四，行為科學(xué)容易陷入完美主義的泥潭。（2）德洛爾對管理科學(xué)的批判。第一，管理科學(xué)無視制度問題。第二，管理科學(xué)不能研究諸如維護(hù)全體一致等政治問題。第三，管理科學(xué)不能研究價值、意識形態(tài)等非理性問題。第三，管理科學(xué)不能創(chuàng)新政策方案。（3）德洛爾的政策模型觀。第一，公共政策模型必須明確把握社會的發(fā)展方向。第二，公共政策模型必須與宏觀政策密切相關(guān)，即必須具備一種能夠包容每個具體政策的宏觀性格。第三，公共政策模型必須建立在行為科學(xué)和管理科學(xué)相融和的基礎(chǔ)上。第四，公共政策模型必須對時間非常敏感，并且具有歷史色彩。第五，公共政策模型必須客觀地處理意識形態(tài)等非合理性事物。（4）德洛爾的總體政策思想。第一項(xiàng)是制定總體目標(biāo)。第二項(xiàng)是制定政策范圍。第三項(xiàng)是設(shè)定時間單位。第四項(xiàng)是設(shè)定風(fēng)險承受能力。第五項(xiàng)是選擇革新主義還是選擇漸進(jìn)主義。第六項(xiàng)是選擇普遍性還是特殊性。第七項(xiàng)選擇協(xié)調(diào)式還是有所側(cè)重式。（5）德洛爾的“超政策”思想?！俺摺本褪茄芯繎?yīng)該如何制定政策的政策。

（四）強(qiáng)調(diào)了建構(gòu)公共政策模型的原則：簡單的就是好的

藥師詩泰藏論述公共政策模型的一個最大特色就是避開運(yùn)用數(shù)學(xué)方法，使模型更簡單，更實(shí)用?！昂唵蔚木褪呛玫摹笔撬顬橥瞥绲囊粋€原則。作者認(rèn)為，公共政策分析不是一個神秘的過程，整個分析過程必須能夠被政策立案者和實(shí)施者理解。而構(gòu)建模型就是達(dá)到理解的一種有效途徑。模型是溝通、交流的一種工具，是人們認(rèn)識公共政策的指南，那些復(fù)雜的、不易被人們理解的模型是無效的。建立模型時，分析者要盡量搜集客觀數(shù)據(jù)資料，通過定性和定量的語言來描述分析的對象。尤為重要的是，建立模型時，分析者要明確自己的立場。如果是政策立案者，就必須對政策干預(yù)與政策效果的因果結(jié)構(gòu)作出明確的定義，其后才能建立模型。如果是政策旁觀者，則可以從多角度進(jìn)行分析。政策立案者模型是一種機(jī)械論模型，而政策旁觀者則只是一種相關(guān)性模型。作者主要分析了幾種公共政策模型的種類：輸入——輸出模型、狀態(tài)空間模型和反饋結(jié)構(gòu)模型。

（五）勾勒了公共政策學(xué)未來的發(fā)展方向：向第三個分水嶺進(jìn)軍

藥師詩泰藏認(rèn)為以拉斯韋爾為代表的公共政策第一個分水嶺推崇用自然科學(xué)的研究方法來研究人是牛頭不對馬嘴，這種實(shí)證主義的研究方法無法認(rèn)識人的行為。這個致命的錯誤導(dǎo)致了第一個分水嶺的崩潰。而以德洛爾為代表的第二個分水嶺試圖糾正拉斯韋爾的錯誤，但其理論過于抽象不能得到大家的認(rèn)同。這個戰(zhàn)術(shù)上的錯誤也使第二個分水嶺輕而易舉地崩潰了。作者描繪出了向第三個分水嶺進(jìn)軍的導(dǎo)游圖：第一，公共政策學(xué)今后仍將以多民族、無政府國家的狀態(tài)存在下去。第二，所有與公共政策學(xué)的創(chuàng)建相關(guān)聯(lián)的學(xué)科，都應(yīng)該從各自的角度來回答什么是公共政策。第三，公共政策學(xué)應(yīng)以解決問題為出發(fā)點(diǎn)。第四，應(yīng)該了解公共政策學(xué)與政治學(xué)之間的關(guān)系。

三、啟示與反思

作為經(jīng)典著作，《公共政策》提出了一系列重要觀點(diǎn)，對現(xiàn)代公共政策學(xué)研究產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。通過辯證吸收其合理營養(yǎng)，反思其不足，可以更好地推進(jìn)中國特色公共政策學(xué)的發(fā)展。

（一）公共政策學(xué)的構(gòu)建起點(diǎn)：實(shí)踐需求與知識支持

藥師詩泰藏認(rèn)為，公共政策研究首先在美國誕生是因?yàn)槊绹恼紊鷳B(tài)環(huán)境的特殊性決定的。應(yīng)該承認(rèn)，作為公共政策研究的發(fā)源地，美國公共政策研究取得了豐碩的成果，也對其他國家政策研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。但是，作為一門學(xué)科的誕生，美國的經(jīng)驗(yàn)解釋似乎還并不充分。實(shí)際上，政策科學(xué)之所以在20世紀(jì)60年代以前沒有引起社會的關(guān)注，主要是當(dāng)時社會實(shí)踐還沒對公共政策產(chǎn)生迫切的需求。及至20世紀(jì)60年代，隨著越南戰(zhàn)爭激發(fā)的反戰(zhàn)運(yùn)動風(fēng)起云涌以及美國國內(nèi)的種族問題、城市化問題、犯罪問題、教育問題、就業(yè)問題等一系列社會問題凸顯出來，公共政策的客觀需求突然膨脹，公共政策研究逐漸進(jìn)入學(xué)者的研究視野并走入大學(xué)講堂。而政府為擺脫治理無能的窘境，也迫切需要科學(xué)的政策研究以求解公共治理之困。美國政府以及許多企業(yè)、財(cái)團(tuán)和基金會為公共政策的研究和發(fā)展提供了大量研究資金資助。與此同時，20世紀(jì)60年代開始，社會科學(xué)研究的突飛猛進(jìn)也為政策科學(xué)插上了知識的翅膀。由于政策的議題往往涉及許多方面，單一學(xué)科研究不足以解釋并指導(dǎo)政策實(shí)踐。學(xué)科之間的交流與合作開辟了公共政策研究的新領(lǐng)域，也產(chǎn)生了許多新成果?；谶@種分析，很多學(xué)者認(rèn)為，在抽離美國特殊情境之外，政策科學(xué)的誕生有著更為普遍的原因。如英國學(xué)者克利斯多夫·漢姆和麥克爾·黑爾指出，20世紀(jì)60年代在美國興起的公共政策研究熱潮有兩個主要原因：西方工業(yè)化國家在面臨大量的棘手問題時，決策者急于尋求解決問題的辦法；學(xué)術(shù)界，尤其是社會科學(xué)界，對政策問題給予了更多的關(guān)注，并尋求運(yùn)用其知識來解釋和幫助解決這些問題[2]。由此可見，公共政策學(xué)的產(chǎn)生同任何社會科學(xué)的產(chǎn)生一樣，其原因無非是兩個：一是社會對公共政策研究的普遍需求，另一個是社會科學(xué)的發(fā)展和跨學(xué)科的交流。這是具有普適性的結(jié)論，它揭示了公共政策學(xué)不是美國的特產(chǎn)，其他國家同樣可以建立適合其國情的公共政策學(xué)。

（二）公共政策學(xué)的解釋工具：模型構(gòu)建與綜合視野

藥師詩泰藏十分重視模型的建構(gòu)，認(rèn)為模型是溝通政策理論和實(shí)踐的橋梁，是我們分析公共政策的有力工具。作者盡量避免使用復(fù)雜的數(shù)學(xué)公式，力圖使模型更簡單，更實(shí)用。這是非常有見地的觀點(diǎn)。同時，我們遺憾地看到，藥師詩泰藏構(gòu)建的模型基本上是從自然科學(xué)的視角進(jìn)行分析的，缺乏人文分析。這與作者曾經(jīng)的理工科學(xué)科背景密切相關(guān)，但正如作者自己所意識到的，政策科學(xué)是一門關(guān)于人的科學(xué)，政策科學(xué)是政治學(xué)的核心主題。因此，模型構(gòu)建就必須跳出純自然科學(xué)的窠臼，重視模型構(gòu)建的人文屬性。因此，在公共政策研究當(dāng)中，我們應(yīng)該重視自然科學(xué)以外尤其是政治學(xué)的模型來解釋政策現(xiàn)象，從而能更好地把握政策的實(shí)質(zhì)。由于現(xiàn)實(shí)世界中的經(jīng)濟(jì)問題錯綜復(fù)雜，每個問題的背后都蘊(yùn)涵著數(shù)不盡的影響因素（外生變量），而且其中的因果關(guān)系鏈盤根錯節(jié)，如果面面俱到地進(jìn)行研究，必然無從下手。因此，無論是公共政策研究者還是制定者，為了分析問題方便起見，不得不抓住問題的某些“主要”影響因素，而忽略其他“次要”的影響因素。實(shí)際上，模型的構(gòu)建都是先抽出最重要的關(guān)鍵因素或變量，以一定的假設(shè)為前提，進(jìn)行邏輯推理與演繹，最終形成實(shí)際問題與影響因素之間的因果關(guān)系。可見任何模型都是對現(xiàn)實(shí)的不完全模仿。模型反映了真實(shí)世界的某一方面，而不是全部。因此，要掌握問題的全貌，就應(yīng)從不同的角度，用不同的模型來對同一個問題加以分析，而不可只抱住一個模型不放。雖然某種模型有時看來最能解釋某種公共政策的制定過程，但是在一般情況下，惟有結(jié)合各種模型進(jìn)行綜合分析，才能對實(shí)際政策問題有一個全面而理性的把握。

（三）公共政策學(xué)的研究基點(diǎn)：本土化與特色化

藥師詩泰藏在研究過程中堅(jiān)持以日本的視角來考察、分析公共政策學(xué)，其本土化研究特點(diǎn)非常明顯。比如作者在論述公共政策學(xué)緣何誕生在美國時就專門比照分析了美國式政策土壤與日本式政策土壤的不同。很明顯，作者寫作本書的目的就是力圖構(gòu)建適合日本的公共政策學(xué)。這對我國公共政策學(xué)的發(fā)展有著深刻的啟示。作為研究政策實(shí)踐、政策系統(tǒng)及其運(yùn)行的學(xué)科，政策科學(xué)一方面反映了人類公共決策過程的本質(zhì)或規(guī)律性，應(yīng)該具有客觀真理性和普適性，即政策科學(xué)具有一般性規(guī)范；另一方面，政策科學(xué)要反映各國具體的政策經(jīng)驗(yàn)，因而各國的政策科學(xué)具有自己的特色，即政策科學(xué)必須本土化。目前我國的公共政策學(xué)也注意引進(jìn)一些西方政策理論和方法，在一定程度上也推動了我國公共政策學(xué)的發(fā)展。但仍然存在兩個突出問題：一是對西方理論缺乏真正的理解，消化與吸收不夠，沒有讓西方理論成為滋養(yǎng)我國政策科學(xué)研究的營養(yǎng)肥料；二是缺乏對我國政策實(shí)踐的實(shí)證研究，僅僅局限于從理論到理論的重復(fù)論證，沒有做到理論與實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合。這極大地制約了中國特色公共政策學(xué)的建立和發(fā)展。公共政策學(xué)的本土化研究應(yīng)該從以下幾方面入手：

1．要創(chuàng)新方法論。方法論是一個學(xué)科的靈魂，一個學(xué)科是否成熟，首要的標(biāo)準(zhǔn)就是方法論是否成熟。任何一門學(xué)科，除了遵循一般的方法論原則外，還必須有其自己所特有的研究方法。西方政策科學(xué)的方法論是建立在西方政治科學(xué)的理論原理基礎(chǔ)之上的，如制度理論、精英理論、集團(tuán)理論、系統(tǒng)理論等。中國政策科學(xué)的方法論研究也離不開中國政治哲學(xué)或政治理論的基礎(chǔ)。從政治理論來創(chuàng)新政策科學(xué)的方法論研究，既是科學(xué)的也是可行的。

2．要扎根中國實(shí)踐。要以中國改革與建設(shè)中的政策問題為邏輯起點(diǎn)，認(rèn)真觀察中國政策過程的發(fā)生機(jī)理，從中找到政策過程存在的問題，從而發(fā)現(xiàn)中國政策實(shí)踐的規(guī)律。這是構(gòu)建中國政策科學(xué)體系的實(shí)踐基礎(chǔ)。這就要求政策科學(xué)必須進(jìn)行大量的實(shí)際調(diào)查研究，包括做大量的政策案例分析。

3．要吸取中國政策思想精華。學(xué)術(shù)創(chuàng)新離不開理論借鑒和綜合思維。我們在借鑒西方理論的同時，不能忘記中國傳統(tǒng)文化的精華。中國的政策思想自古有之，而且博大精深。如“世異則事異，事異則備變”的政策原則，“以民為本，政在得民”的政策基準(zhǔn)，“重農(nóng)抑商”的政策主張，“不患寡而患不均”的政策傾向，“無為而治”的政策構(gòu)想等等。在當(dāng)代，毛澤東、劉少奇、鄧小平等人都有豐富的政策思想。當(dāng)前，我國的政策科學(xué)研究必須大力吸收中國古代和現(xiàn)當(dāng)代的政策思想，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行理論創(chuàng)新，建立新的政策科學(xué)理論體系，使政策科學(xué)真正具有中國特色。

（四）公共政策學(xué)的發(fā)展路徑：向第三分水嶺邁進(jìn)

藥師詩泰藏把公共政策學(xué)的范式分為兩個分水嶺。他把拉斯韋爾和德洛爾的政策學(xué)說看成兩個獨(dú)立的政策范式發(fā)展階段。基于第一和第二分水嶺的致命錯誤，藥師寺泰臧認(rèn)為走向公共政策的第三分水嶺是學(xué)科發(fā)展的必然趨勢，即建構(gòu)“以問題為中心”型的學(xué)科理論范式。他主張：“為組織這種情況，必須拋棄各學(xué)科的‘融合論，并賦予每個研究人員的獨(dú)立性，除此以外沒有其他選擇。與其說勉強(qiáng)地融合并導(dǎo)致龜裂，不如賦予各學(xué)科獨(dú)立性，使每個學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者都能夠靜下心來研究公共政策的基本問題?！盵1]60藥師寺泰臧主張各學(xué)科領(lǐng)域?qū)W者的交流與理解，在求得共識的基礎(chǔ)上，解決問題也就比較容易?！耙?yàn)橐坏┡辶烁締栴}，這無論對什么事務(wù)性政策課題都是適用的。但是由于這是試圖用高深的數(shù)學(xué)和過于非現(xiàn)實(shí)的理論實(shí)證性政治理論來說明問題，因此事務(wù)性政策工作人員必定會說‘So，what!（這又怎樣呢？）”[1] 60。他又主張：“不如先不要強(qiáng)調(diào)方法論，……姑且把研究對象看作‘結(jié)論，首先指出公共政策學(xué)中重要的并不是數(shù)學(xué)公式，而是建立一個表示社會發(fā)展的‘發(fā)展概念?！盵1] 39但是，藥師寺泰臧只講到政策科學(xué)學(xué)科理論建構(gòu)的方向，沒有提到政策學(xué)科理論規(guī)范的建構(gòu)的具體內(nèi)容。那么我們該如何建立公共政策學(xué)的學(xué)科理論體系呢？從學(xué)科的理論建構(gòu)規(guī)律看，建構(gòu)公共政策科學(xué)的途徑應(yīng)從宏觀、中觀、微觀三個層面進(jìn)行。

1．進(jìn)行宏觀維度的政策哲學(xué)研究。“無論是政策制定和政策科學(xué)都需要有哲學(xué)與思想基礎(chǔ)”[3]222。作為世界觀與方法論的學(xué)科，哲學(xué)是屬于最高層次的思維范疇，理應(yīng)成為政策科學(xué)的指導(dǎo)框架。只有從哲學(xué)層面來研究政策科學(xué)，才能從更高層次洞悉政策科學(xué)的本質(zhì)與規(guī)律。從某種意義上說，哲學(xué)是加速政策科學(xué)成熟的催化劑。用哲學(xué)理性把握政策科學(xué)，必須加強(qiáng)政策哲學(xué)的研究，從價值論、認(rèn)識論和實(shí)踐論的高度，對政策問題進(jìn)行深入的探討。

2．進(jìn)行中觀維度的基本原理研究。概念是學(xué)科研究邏輯起點(diǎn)和基礎(chǔ)。科學(xué)地界定核心概念是一門學(xué)科在學(xué)科叢林中取得合法身份并占據(jù)一席之地的重要前提。 但是，我們遺憾地看到，“政策科學(xué)一直缺乏完善的概念體系和有影響的理論假設(shè)”[3] 348。政策科學(xué)的基本原理，應(yīng)該是對政策活動客觀規(guī)律的概括和總結(jié)，而不是主觀杜撰的結(jié)果。對政策科學(xué)基本原理的研究，“應(yīng)當(dāng)通過對廣泛的政策實(shí)踐的較為準(zhǔn)確的描述，經(jīng)驗(yàn)性地概括公共政策的理念、思想和方法，進(jìn)而通過思辨方式的思考，歸結(jié)為具有原則指導(dǎo)意義的較為系統(tǒng)的理論體系”[4]。政策科學(xué)的基本原理研究可以主要圍繞如下主題展開：政策科學(xué)總論、政策過程、政策工具、政策倫理學(xué)、比較政策學(xué)、戰(zhàn)略研究、未來研究以及公共選擇、經(jīng)濟(jì)政策學(xué)、社會政策學(xué)等分支學(xué)科。通過全面地研究政策科學(xué)各分支學(xué)科，強(qiáng)化基本理論研究，建立健全政策科學(xué)的學(xué)科體系。

3．進(jìn)行微觀維度的方法技術(shù)研究。政策科學(xué)是將各門社會科學(xué)綜合地運(yùn)用于解決社會公共問題的一門應(yīng)用性學(xué)科，其價值就在于運(yùn)用各種科學(xué)方法和技術(shù)去分析問題情境以實(shí)現(xiàn)解決政策問題的目標(biāo)。沒有各門學(xué)科的技術(shù)、方法的支撐，政策科學(xué)無異于空中樓閣。我們過去政策科學(xué)研究中明顯存在著一種定性多、定量少的傾向，定量分析方法及技術(shù)嚴(yán)重缺乏。然而，沒有定量分析手段，就沒有政策科學(xué)，該學(xué)科在很大程度上是建立在運(yùn)籌學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等分析方法的基礎(chǔ)上。 “21世紀(jì)的中國政策科學(xué)必須在研究方法尤其是定量分析技術(shù)上下工夫，否則難以取得突破?！盵5]有鑒于此，我們應(yīng)大力發(fā)展、推廣和應(yīng)用各種統(tǒng)計(jì)學(xué)與數(shù)據(jù)分析（圖形統(tǒng)計(jì)學(xué)、初步數(shù)據(jù)分析、概率論初步、二項(xiàng)式分布及正態(tài)分布、統(tǒng)計(jì)推斷原理、簡單線性回歸等）、分析方法（決策分析、成本——效益分析、線性規(guī)劃、排隊(duì)理論和模擬等）、計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)或建模的備選方法等定量方法。在政策分析中盡可能地運(yùn)用定量方法是毋庸置疑的，但對定量研究方法的作用切不可過分夸大?？茖W(xué)研究中的任何一種方法都不是萬能的，都有其局限性。政策過程是一個政治過程，在這一過程中事實(shí)和價值實(shí)際上是交織在一起的，不可能截然分開。只有把定量分析和價值分析有機(jī)地結(jié)合起來，才能構(gòu)建一個科學(xué)的政策科學(xué)體系。

參考文獻(xiàn)：

[1] 藥師詩泰藏．公共政策[M]．張丹,譯.北京：經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社，1991．

[2] Christopher Ham，Michael Hill．The Policy Process in the Modern Capitalist State[M]．Englewood Cliffs，N.J：Prentice Hall，1993：1.

[3] 德洛爾．逆境中的政策制定[M]．王滿傳，尹寶虎，張萍,譯.上海:上海遠(yuǎn)東出版社，1996.

[4] 張國慶．現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論[M]．北京：北京大學(xué)出版社，1997：363.

[5] 陳振明．政策科學(xué)：公共政策分析導(dǎo)論[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：38.

責(zé)任編輯凌經(jīng)球