朱琦

中國有句成語叫“買櫝還珠”。而在如今，現(xiàn)實版的“買櫝還珠”仍在上演。茶葉裝進(jìn)名貴木盒、大米裝進(jìn)鋁罐、白酒裝進(jìn)精美的藝術(shù)瓷瓶……隨著包裝的升級，這些商品的身價也“水漲船高”。過度包裝不僅造成環(huán)境污染、資源浪費，更可能損害消費者利益，助長奢華消費、畸形消費的不正之風(fēng)，這也成為當(dāng)前群眾反響強(qiáng)烈的問題。

面對愈演愈烈的過度包裝之風(fēng)，上海將率先通過地方性立法來“做規(guī)矩”。2月14日，市十三屆人大常委會第三十二次會議表決通過了《上海市人大常委會2012年度工作要點》。其中，限制商品過度包裝若干規(guī)定被列入擬適時安排審議的立法正式項目。

這項立法選題源于去年市人大常委會對本市推進(jìn)生活垃圾分類和減量化工作開展的專項監(jiān)督。人大在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，推進(jìn)垃圾分類和減量化，首先必須要源頭減量。但市容環(huán)衛(wèi)部門的統(tǒng)計顯示，本市全年處理900萬噸垃圾，總量減少5%，但無法回收的包裝垃圾卻在增長?！吧唐愤^度包裝”已成為“垃圾減量”的一大源頭障礙。

人大監(jiān)督催生了立法動向。去年年底，市人大常委會限制商品過度包裝立法調(diào)研領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立。然而，要把現(xiàn)階段倡導(dǎo)性大于約束性的“限制過度包裝”入法立規(guī)，是擺在立法者面前一道錯綜復(fù)雜的難題。比如在法律資源匱乏的情況下如何創(chuàng)設(shè)有效的制度設(shè)計；如何破解過度包裝“標(biāo)準(zhǔn)缺位”的難題；政府執(zhí)法監(jiān)管如何開展、罰則如何設(shè)定等等。市人大常委會主任劉云耕對此指出，推進(jìn)這一符合公共需求的立法，需要抓住“關(guān)鍵的幾條”，正視難題、找準(zhǔn)空間，拿出智慧、魄力和韌勁。

是賣商品還是賣包裝？

“‘天價月餅、‘天價粽子甚至于‘天價咸菜，當(dāng)前從食品、茶葉、保健品、化妝品，到電子產(chǎn)品、藥品、玩具，過度包裝現(xiàn)象比比皆是。”市人大代表顧肖榮告訴記者。在今年市人代會上，顧肖榮作為領(lǐng)銜代表與其他九位代表聯(lián)名提交議案，建議制定《上海市限制商品過度包裝條例》，呼吁上海作為擁有2300萬人的國際性商業(yè)大都市，應(yīng)從做好城市管理、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)低碳綠色、節(jié)約型城市的要求出發(fā)，率先通過地方性立法來限制商品過度包裝泛濫問題。這恰與市人大常委會2012年度立法任務(wù)不謀而合。

“包裝物材料涉及大量的木材、絲綢、鋼鐵等稀缺性資源，轉(zhuǎn)手就成了污染環(huán)境的廢棄物?！鳖櫞砼e了幾個數(shù)據(jù)，我國每年平均生產(chǎn)襯衫12億件，而包裝盒用紙量就達(dá)24萬噸，相當(dāng)于砍掉168萬棵碗口粗的樹。同時，全國每年的城市固體廢物中包裝物已占到30%，成為困擾城市環(huán)境治理的重要污染源。

過度包裝令人反感，大多數(shù)消費者不愿意為過度包裝埋單，但過度包裝商品為何還頗有“市場”，甚至出現(xiàn)“吉芬現(xiàn)象”？有調(diào)查顯示，中國的“面子文化”和“禮尚往來”的消費心理為過度包裝提供了市場?！叭缃襁^年過節(jié)提著包裝精美的禮品走親訪友，已成為一種中國式的送禮文化，正因為有這樣的消費需求，才為這些過度包裝商品打開了銷路?！币晃徊枞~企業(yè)老總直言。“現(xiàn)在往往是‘買者不用、用者不買。”一位人大代表一針見血地指出，過度包裝其實是當(dāng)今社會炫富和奢侈之風(fēng)蔓延的真實寫照，它迎合了部分送禮者的口味，反而讓一些廠家和商家嗅到了“商機(jī)”，從包裝中獲利，最終受害的還是消費者和社會。

對此，市發(fā)改委主任周波坦言，眼下，過度包裝相對普遍，治理起來比較難，特別是對其危害性的認(rèn)識不足，而現(xiàn)實社會中鼓勵和倡導(dǎo)適度包裝的政策力度還不夠。

如何破解過度包裝“標(biāo)準(zhǔn)缺位”？

記者了解到，本市限制商品過度包裝地方立法已正式啟動。隨著立法調(diào)研的深入，立法中的重點、難點逐漸“浮出水面”。

我國法律中有關(guān)產(chǎn)品包裝及回收利用的規(guī)定大多比較原則、籠統(tǒng)。現(xiàn)行為界定包裝過度提供重要依據(jù)的，是國際質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)委制定的，于2010年4月1日起實行的《限制商品過度包裝要求——食品和化妝品》，該標(biāo)準(zhǔn)針對食品和化妝品兩大類，提出了“強(qiáng)制瘦身”的規(guī)范要求，即“包裝層數(shù)”、“空隙率”、“包裝成本總和”三項定量技術(shù)。

但有關(guān)專家指出，商品包裝涉及的領(lǐng)域很廣，不僅在食品、化妝品領(lǐng)域內(nèi)存在過度包裝現(xiàn)象，在其他領(lǐng)域也存在，但在國家標(biāo)準(zhǔn)中，只完善了食品和化妝品領(lǐng)域的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，未涉及藥品、保健品等其他領(lǐng)域。

因此，在探討法規(guī)的適用范圍時，法規(guī)規(guī)范的指向是所有商品還是部分商品，成為一大焦點。市環(huán)保局局長張全指出，商品范圍過廣，想通過一部法規(guī)全面規(guī)范過度包裝操作難度很大，不如對不同類別的商品，先易后難，逐步規(guī)范。市人大常委會法工委委員周錦尉也提出了類似的看法，認(rèn)為上海地方立法不宜設(shè)定“全勝”目標(biāo)，而宜設(shè)定“有限”目標(biāo)，從群眾反映強(qiáng)烈的幾個產(chǎn)品入手，如月餅、保健品、化妝品和其他若干食品等。在相關(guān)座談會上，政府有關(guān)部門認(rèn)為，可以采取目錄管理的方式，對一些重點商品的包裝進(jìn)行重點監(jiān)管。

如何界定過度包裝的標(biāo)準(zhǔn)是立法避不開的另一難題。據(jù)悉，國家和本市有關(guān)部門的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定或文件，對過度包裝做過一些界定，比如食品和化妝品銷售包裝層數(shù)不得多于3層，包裝空隙率不得大于60%；初始包裝之外的所有包裝成本總和，不得超過商品售價的20%等等。但這些標(biāo)準(zhǔn)本身亦有待完善之處，有些規(guī)定在實際操作中難以具體認(rèn)定。

“成本標(biāo)準(zhǔn)對于月餅之類還行得通，但對有些貴重滋補(bǔ)品如蟲草就難了，現(xiàn)在蟲草的市場價每500克已高達(dá)十幾萬，弄點貴重木材做包裝盒，成本不可能超過20%?！敝苠\尉委員舉了一個現(xiàn)實中常見的例子。

顧肖榮代表則認(rèn)為，通過地方立法限制商品過度包裝問題，不僅僅是要求企業(yè)減少產(chǎn)品包裝體量、降低成本那么簡單的事，對于過度包裝標(biāo)準(zhǔn)的界定，宜細(xì)不宜粗，決不能實行“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)，而是要按照商品的特征、屬性，逐漸修正確定一個合理的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定不同的限量指標(biāo)。否則，如果限制的過緊、過快，則有可能引發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈的連鎖反應(yīng)，不利于企業(yè)的發(fā)展。

倡導(dǎo)性和約束性能否“兩手抓”？

倡導(dǎo)有余、約束不足是限制過度包裝立法亟待破解的另一個難題。要使相關(guān)制度設(shè)計真正對商品過度包裝形成有效制約，約束性措施就必須“加碼”。在立法調(diào)研座談會上，政府有關(guān)部門認(rèn)為，考慮到目前在上海市場上流通的商品大多產(chǎn)自外省市，因此將包裝物減量的制度設(shè)計重心放在銷售環(huán)節(jié)似乎更加切合上海實際；建議對本地產(chǎn)品，地方立法要明確生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任與義務(wù)，推行包裝減量化；對非本地產(chǎn)品，可明確銷售企業(yè)的責(zé)任與義務(wù)，通過抓銷售環(huán)節(jié)有效傳導(dǎo)到生產(chǎn)企業(yè)。

一種立法設(shè)想是，在上海銷售的商品實行包裝信息強(qiáng)制標(biāo)識制度和非強(qiáng)制的“簡”字認(rèn)證制度。前者指生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)在商品外包裝上醒目、易懂地標(biāo)明包裝的相關(guān)信息，比如包裝是否符合國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)或者銷售地法規(guī)要求，包裝的具體成本，包裝物是否可以循環(huán)利用等，不標(biāo)識包裝信息的商品不得在本市銷售。后者是參照香港民間環(huán)保組織推行月餅包裝“簡”字認(rèn)可的做法，商品包裝經(jīng)有關(guān)機(jī)構(gòu)認(rèn)定符合簡約包裝標(biāo)準(zhǔn)的，生產(chǎn)者可以在商品外包裝上標(biāo)識特定的“簡”字符號，不需標(biāo)識其他包裝信息，并享有本市規(guī)定的鼓勵政策。

“對于不按規(guī)定標(biāo)識包裝信息或存在虛假標(biāo)識的，有何制約措施？該由哪個權(quán)威機(jī)構(gòu)來進(jìn)行‘簡字認(rèn)證，哪些商品適用于‘簡字認(rèn)證，簡約包裝的標(biāo)準(zhǔn)是什么，讓企業(yè)有動力在包裝已符合標(biāo)準(zhǔn)要求的情況下再對包裝物進(jìn)行減量的鼓勵政策有哪些？”市人大代表張毓?jié)赋?，這些立法設(shè)想需要一套完整的制度設(shè)計來具體操作。

政府部門如何加強(qiáng)對過度包裝的有效監(jiān)管，也是立法中的關(guān)鍵問題。市商務(wù)委副主任張新生表示，目前市商務(wù)委主要是通過對商家進(jìn)行宣傳，對限制過度包裝起到了一定效果，但處罰卻沒有能力做。據(jù)悉，國家的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》涉及了限制過度包裝的問題，但因是“促進(jìn)法”，未設(shè)罰則；而“國標(biāo)”中對食品、化妝品過度包裝的處罰措施也沒有明確。怎么罰、誰來罰？對于地方立法，大家普遍認(rèn)為有設(shè)定罰則的必要，但罰則如何設(shè)定，政府執(zhí)法監(jiān)管究竟是確定一個牽頭部門還是各部門各司其職，還將隨著立法進(jìn)程的深入進(jìn)一步明晰。