2009年11月，中國農(nóng)業(yè)銀行華坪縣支行以永興鄉(xiāng)養(yǎng)牛大戶余某某所擁有的271.7畝林地為抵押，按照50%的抵押率授信其100萬元循環(huán)貸款，發(fā)放了首筆林權(quán)抵押貸款50萬元，華坪農(nóng)行在麗江市率先開啟了林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。華坪縣被列入云南省林權(quán)抵押貸款23個重點推進(jìn)縣之一。至今，時間已經(jīng)過去3年，至2012年9月末，全縣林權(quán)抵押貸款余額3525萬元，占全縣各項貸款總額的1.14%。林權(quán)抵押貸款涉及農(nóng)戶53戶，養(yǎng)殖企業(yè)1戶。與全縣林權(quán)辦證19929戶相比，涉及農(nóng)戶不到0.3%。林權(quán)抵押面積達(dá)9552.75畝，占全縣林權(quán)使用面積210.83萬畝0.45%。無論從貸款占比、涉及農(nóng)戶和林權(quán)抵押面積看，林權(quán)抵押貸款的推進(jìn)速度極為緩慢。林權(quán)抵押貸款作為增加對“三農(nóng)”的有效信貸投入的一項新型金融產(chǎn)品，其推進(jìn)緩慢既不利于改進(jìn)和提升農(nóng)村金融服務(wù)水平，也不利于全縣林業(yè)生態(tài)建設(shè)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。對此，我們開展了專題調(diào)研。

一、存量貸款基本情況

2009年7月華坪縣深化集體林權(quán)制度改革工作順利完成。全縣核實林權(quán)使用面積210.83萬畝，核發(fā)林權(quán)使用證19929本（戶），為開辦林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，拓寬農(nóng)村抵押擔(dān)保物范圍，改進(jìn)和提升農(nóng)村金融服務(wù)水平，增加對“三農(nóng)”的有效信貸投入奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)國家六部委2009年下發(fā)的《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)[2009]170號），為積極做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展的金融服務(wù)工作，農(nóng)行華坪縣支行在麗江市率先開辦了林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。隨著林權(quán)證的頒發(fā)，林業(yè)產(chǎn)權(quán)得到明晰，2010年華坪縣農(nóng)村信用聯(lián)社也逐步開辦了林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。截至2012年9月30日，全縣兩家涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)開共辦理林權(quán)抵押貸款61筆，累計放貸4816萬元。其中：農(nóng)行華坪支行42筆，累計放貸金額4266萬元。貸款余額3020萬元，占該行貸款余額3.6%，華坪縣農(nóng)村信用聯(lián)社19筆，累計放貸金額550萬元。貸款余額505萬元，占該社貸款余額0.3%，兩家涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)林權(quán)抵押貸款余額3525萬元。占全縣各項貸款總額的1.14%。

2009～2012年9月全縣林權(quán)抵押貸款發(fā)放情況表萬元

二、林權(quán)抵押貸款推進(jìn)緩慢原因分析

2009年底，華坪農(nóng)行試點性地開辦了林權(quán)抵押貸貸款業(yè)務(wù)。隨著林權(quán)證的頒發(fā)，林業(yè)產(chǎn)權(quán)得到明晰，2010年華坪縣農(nóng)村信用聯(lián)社也開辦了林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。截至目前，華坪縣所辦理的林權(quán)抵押貸款雖然沒有出現(xiàn)任何風(fēng)險。但是，貸款推進(jìn)極為緩慢。從調(diào)查情況看，主要是貸款風(fēng)險評估存在“四難”制約林權(quán)抵押貸款的全面正常推進(jìn)。個別涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)從審慎管理的原則出發(fā)延緩甚至?xí)和＾k理該項貸款業(yè)務(wù)。

（一）抵押品處置難

處置林權(quán)抵押物主要有兩種方法：一是將林權(quán)流轉(zhuǎn)變現(xiàn)；二是將林木砍伐后出售變現(xiàn)。這兩種處置方法實際操作起來都會面臨較大的困難。在林權(quán)流轉(zhuǎn)方面，雖然林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心在全國各地相繼建立，但大部分地區(qū)林權(quán)改革配套措施尚不完善，林權(quán)轉(zhuǎn)讓市場機(jī)制仍不健全，目前尚未組建專門、統(tǒng)一、規(guī)范的林權(quán)交易流轉(zhuǎn)平臺，林木的交易權(quán)和處分權(quán)仍受到政策限制，林權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范性和活躍程度較低，不能提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的符合法律程序的信息、價格以及評估、登記、處置等相關(guān)服務(wù)。使林權(quán)押品有價無市，難以變現(xiàn)。在林權(quán)砍伐方面，則面臨較多政策性風(fēng)險：一是采伐限額政策，若實現(xiàn)林權(quán)抵押權(quán)時，無法取得采伐許可證，將使林權(quán)抵押的擔(dān)保效果落空；二是根據(jù)部分地方法規(guī)或政府規(guī)章規(guī)定，對通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商方式取得的宜林荒地使用權(quán)，在一定期限內(nèi)未進(jìn)行綠化的，將由政府予以收回。若以此設(shè)立了林權(quán)抵押，將會因政府的收回而滅失。

（二）貸后監(jiān)管難

貸后監(jiān)管是保證貸款正常使用如期收回的最后環(huán)節(jié)。林權(quán)抵押貸款一旦放出，貸后監(jiān)管難度較大。一是林抵押貸款涉及抵押林權(quán)在交通不變的大山上，由于抵押林地面積較大、分布區(qū)域廣，增大了實地進(jìn)行貸后檢查的難度，抵押物權(quán)屬也難以核實，實地檢查難度大。二是抵押人在貸款到期之前如有砍伐指標(biāo)，或確需對抵押的林木進(jìn)行砍伐、采伐的情況，盡管抵押人做出承諾砍伐或采伐收益優(yōu)先用于歸還貸款，但由于整個砍伐、采伐周期長，有的還要對林木進(jìn)行深加工后出售，這些不確定因素造成貸后跟蹤監(jiān)控難以到位。同時，還會出現(xiàn)抵押或抵償?shù)牧帜颈槐I伐的情況。三是抵押價值變動大，林權(quán)價值的重要決定因素是林木，因其受到自然災(zāi)害和病蟲害影響較大，抵押物價值在抵押期間不確定性因素較多。

（三）評估登記難

一是林木評估市場不完善。林權(quán)及林木市場價格波動很大，確定抵押物的價值存在困難，目前縣內(nèi)尚未建立成熟的評估指標(biāo)體系。如按照《云南省農(nóng)村信用社農(nóng)戶林權(quán)抵押小額貸款管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，金額在30萬元（含）以內(nèi)的林權(quán)抵押貸款，原則上應(yīng)該由信用社邀請林業(yè)部門專家組成的評估小組進(jìn)行評，由于縣林業(yè)局并沒有專門資質(zhì)的評估專家，評估小組成員暫未落實。當(dāng)前暫由縣林改部門進(jìn)行評估，沒有評估報告，評估結(jié)果僅有一張評估表，沒有相關(guān)的經(jīng)辦人員簽字和單位蓋章，操作不規(guī)范，估值隨意性較大。二是評估及抵押登記收費(fèi)較高。華坪縣沒有成立專門的林權(quán)抵押評估登記部門，林權(quán)抵押評估、登記手續(xù)交給縣林改辦對外辦理，林改辦又委托具有森林資源評估資格的云南幫克資產(chǎn)評估有限公司進(jìn)行評估，評估費(fèi)按評估金額的8‰～22.45‰一次性收取。收費(fèi)較高，客觀上增加了貸款人的融資成本，對業(yè)務(wù)發(fā)展造成了一定影響。三是抵押物重估欠規(guī)范。據(jù)調(diào)查，貸款行、社均尚未培養(yǎng)出林權(quán)評估專業(yè)人才，對林權(quán)價值的重估缺乏專業(yè)技能和科學(xué)的測算方法，對抵押物林產(chǎn)的蘊(yùn)藏量、價值測算具體方法不成熟。難以做到精細(xì)、準(zhǔn)確，現(xiàn)實中低值高估，高值低估的現(xiàn)象屢見不鮮。從而影響對抵押物價值的判斷。四是缺乏評估監(jiān)管機(jī)制。由于資金、專業(yè)技術(shù)人員缺乏等原因，縣內(nèi)評估機(jī)構(gòu)尚未籌建，更談不上評估監(jiān)督機(jī)制，林權(quán)評估的公正性和權(quán)威性受到質(zhì)疑。

（四）林業(yè)貸款保險難

森林資源易受自然災(zāi)害影響，一旦發(fā)生火災(zāi)、蟲害，容易連鎖反應(yīng)造成毀滅性損失，因此是否辦理林業(yè)保險對保障林權(quán)抵押權(quán)人利益顯得尤為重要。就目前而言，全國林業(yè)保險還處于萌芽狀態(tài)，許多保險公司未涉足該領(lǐng)域，縣級保險公司對林權(quán)保險幾乎是空白，保險公司與林權(quán)抵押貸款配套的森林保險業(yè)務(wù)并沒有及時的開展起來，林權(quán)抵押貸款保險辦理難。這也成為影響林權(quán)抵押貸款風(fēng)險防控因素之一。

另外，以下三個因素也限制林權(quán)抵押貸款的正常開展。一是在貸款規(guī)模緊的情況下，金融機(jī)構(gòu)對發(fā)展林權(quán)抵押貸款不熱心，農(nóng)村信用社不積極擴(kuò)大規(guī)模，工行、建行、郵儲銀行未開辦此項貸款。二是考核獎懲機(jī)制不夠有力。一方面林權(quán)抵押貸款按照涉農(nóng)貸款增量進(jìn)行獎勵，獎勵資金進(jìn)入財務(wù)大賬被上級行收走，基層金融機(jī)構(gòu)缺乏積極性。一方面按照人行與縣林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革和林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作實施意見》，盡管將縣轄金融機(jī)構(gòu)開辦林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)情況納入年度金融機(jī)構(gòu)綜合評價進(jìn)行考核通報，但是缺乏具體處罰措施。三是2012年5月農(nóng)總行出臺的林權(quán)抵押貸款最新文件規(guī)定，對公司類林權(quán)抵押貸款一律上報省農(nóng)行審查后報農(nóng)總行三農(nóng)部審批，對切實需要開辦的個人林權(quán)抵押貸款的，報二級分行集中審查、審批。農(nóng)行信貸政策對林權(quán)抵押貸款的準(zhǔn)入實行了較嚴(yán)格的管理，林權(quán)抵押貸款的審批權(quán)限上收，其申報、審查、審批流程跨度較長，環(huán)節(jié)較多。開辦林權(quán)抵押貸款受到了限制。從2012年6月份開始，農(nóng)行華坪縣支行已暫停辦理林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。

三、對策與建議

林業(yè)是我國一項重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，具有經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益。積極做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展的金融服務(wù)工作，是金融部門深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀、實施強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)戰(zhàn)略的重要任務(wù)之一，為改進(jìn)和提升農(nóng)村金融服務(wù)水平，拓寬農(nóng)村抵押擔(dān)保物范圍，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，提出下面對策與建議。

（一）健全完善林權(quán)抵押貸款評估機(jī)制

一是盡快建立和完善林權(quán)抵押評估登記的機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確評估機(jī)構(gòu)和評估人員的職責(zé)和資質(zhì)，規(guī)范評估登記的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，降低抵押登記收費(fèi)，通過降低“收費(fèi)門檻”，理順登記流程，促進(jìn)林權(quán)抵押貸款這項業(yè)務(wù)的正?；_展。二是進(jìn)一步加強(qiáng)林權(quán)抵押調(diào)查評估人才培養(yǎng)，探索建立涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部專業(yè)評估機(jī)制，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部評估和外部評估相結(jié)合，對一定額度內(nèi)的林權(quán)抵押貸款簡化評估手續(xù)。

（二）健全完善林業(yè)保險補(bǔ)償機(jī)制

在當(dāng)?shù)乇ｋU機(jī)構(gòu)暫未辦理與林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)相配套的森林保險業(yè)務(wù)情況下，建議由省級涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)牽頭加強(qiáng)與保險公司、政府林業(yè)主管部門溝通和協(xié)商，積極創(chuàng)建森林保險機(jī)制，盡快落實并建立起地方性的森林保險基金，為縣域保險機(jī)構(gòu)開辦森林保險業(yè)務(wù)奠定基礎(chǔ)。二是涉及林權(quán)抵押貸款金融機(jī)構(gòu)切實加強(qiáng)與地方保險公司合作，引入其他保險補(bǔ)償機(jī)制，如簽署保險代理業(yè)務(wù)合作協(xié)議，為林權(quán)抵押貸款人開辦“安貸寶”、“國泰小額貸款借款人意外傷害保險”等保險業(yè)務(wù)，防止借款人出現(xiàn)意外形成新的貸款風(fēng)險，從而降低林權(quán)抵押貸款風(fēng)險。

（三）健全工作促進(jìn)獎勵機(jī)制

一是林權(quán)抵押貸款合同履行期間，未經(jīng)放貸金融機(jī)構(gòu)同意，地方政府林業(yè)主管部門不得批準(zhǔn)貸款人對抵押林木進(jìn)行采伐，不得為其辦理林權(quán)的過戶轉(zhuǎn)讓手續(xù)和其他抵押登記，當(dāng)貸款出現(xiàn)風(fēng)險需處置林木時，優(yōu)先安排采伐指標(biāo)。二是地方政府部門針對林業(yè)貸款服務(wù)工作可適當(dāng)出臺獎勵措施和政策，對林權(quán)抵押貸款發(fā)展較快，風(fēng)險控制較好的經(jīng)辦行給予相應(yīng)的獎勵資金或配套的業(yè)務(wù)費(fèi)用。鼓勵金融機(jī)構(gòu)大力發(fā)展林權(quán)抵押貸款這項業(yè)務(wù)，切實幫助當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶緩解抵押物缺乏所形成的貸款融資難的問題。

（四）制定差異化的貸款管理機(jī)制

一是涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)作為支持“三農(nóng)”的金融紐帶，對政府主導(dǎo)、財政貼息的芒果種植示范園區(qū)建設(shè)，核桃種植等經(jīng)濟(jì)林果的種植、茶葉生產(chǎn)加工以及林業(yè)產(chǎn)品深加工的企業(yè)和農(nóng)戶無論是否以林權(quán)抵押都應(yīng)優(yōu)先滿足信貸資金的需求。二是將林權(quán)抵押貸款審批權(quán)限，按照現(xiàn)有林權(quán)貸款單項品種的具體情況，實行差別授權(quán)管理。一方面要堅持以林權(quán)抵押貸款為載體服務(wù)“三農(nóng)”。一方面要積極爭取上級行對林權(quán)抵押貸款的審查、審批流程的簡化，努力實現(xiàn)高效的信貸業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制。

負(fù)責(zé)人：李新毅