王海偉

摘 要：財權(quán)、財力、事權(quán)是政府財政關(guān)系的三個基本要素，而三要素只有達到匹配，才能使一級政府運轉(zhuǎn)正常。對于事權(quán)、財權(quán)、財力之間如何匹配，不同層級、不同地區(qū)的政府有不同的要求，因此，在財稅改革時要區(qū)別看待，不能一刀切。

關(guān)鍵詞：財權(quán)；財力；事權(quán)；匹配

一、什么是財權(quán)、財力、事權(quán)

“財權(quán)”質(zhì)上是指“收稅權(quán)”， 是指某級政府為滿足特定的公共產(chǎn)品和服務(wù)需要而向轄區(qū)居民征收收入的權(quán)力，包括征收和使用兩個層面，也就是某一級政府有相應(yīng)層級的稅收征收權(quán)并對其收入進行支配使用，包括征稅權(quán)、收費權(quán)及發(fā)債權(quán)等；財力則是指包括自有財力和可支配財力在內(nèi)的可供某級政府支配的財政收入。通過稅收權(quán)獲得收入且可以隨意支配的收入是自有財力，而從其他途徑獲得且可以支配的收入是可支配財力。所謂事權(quán)，簡單說是指某級政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔的任務(wù)和職責。

財權(quán)與財力既有區(qū)別又有聯(lián)系。政府具有財權(quán)，一般也會擁有與其相應(yīng)的財力，但擁有財力的政府卻不一定具有財權(quán)。實際中，往往是上級政府的財權(quán)大于其最終支配的財力，下級政府的財權(quán)小于其初始支配的財力，這主要是上級政府要把財力的一部分向下級政府轉(zhuǎn)移使用的原因。

二、事權(quán)與財權(quán)相匹配與事權(quán)與財力相匹配之爭

一般認為，事權(quán)與財權(quán)這兩者是統(tǒng)一的。國家權(quán)力給予了財權(quán)保障，政權(quán)的存在是財權(quán)存在的必要條件，也是實現(xiàn)國家能為居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)職能的前提。

在計劃經(jīng)濟體制下“財權(quán)”實際上和財力（或財力的支配使用權(quán)）是等同的，不是指一定體制下籌集本級財政收入的能力，因為在當時的財政體制下，地方政府可支配的財力完全是上級政府分配的結(jié)果，自身并沒有籌集本級政府財政收入的權(quán)力，財權(quán)掌控在在中央政府手中，地方政府只是被動的從中央政府那里接受分配的財政資金。

在分稅制改革以前，“財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一”實際上是指“財力與事權(quán)的統(tǒng)一”，與現(xiàn)在流行的“財權(quán)與事權(quán)相匹配”有本質(zhì)的不同。故在此之前并無“政府間轉(zhuǎn)移支付”的概念，根源也在地方政府沒有財權(quán)。在地方無財權(quán)的條件下，當然也就無所謂政府間轉(zhuǎn)移支付了。而在分稅制改革已實行近18年的今天再使用“財權(quán)與事權(quán)相匹配”這種表達方式就有點不妥。

1994年分稅制改革主要是通過劃分稅種重新界定中央與地方的財權(quán)，把一些全國性的以及比較重要的稅種劃分中央，而地方則只有零星的稅種收入，這種改革的結(jié)果是中央政府的財政收入占國家財政收入的比例大大提高，而在財政的支出劃分（事權(quán)劃分）上卻沒做出什么實質(zhì)性的改革。這種只重視收入不重視支出的分稅制改革雖然在一定程度上促進了當時我國財政體制的發(fā)展，但也留下了嚴重的后遺癥：與1994年改革之前相比，地方政府的財力被中央以及上級政府大大抽走，而事權(quán)卻未相應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整，這直接導(dǎo)致了基層縣、鄉(xiāng)政府的財政困難。

分稅制改革通過賦予地方政府一定的財權(quán)貌似解決了財權(quán)與事權(quán)相匹配的問題，但這只是一種理論上的假設(shè)，是對西方分權(quán)制的一種簡單抄襲，而忽視了中國的具體情況。由于中國各地區(qū)區(qū)域差異巨大，“財權(quán)與事權(quán)相匹配”與“財力與事權(quán)相匹配”對于富裕地區(qū)和落后來說其內(nèi)涵是不同的：對于東部一些富裕省份來說，用“財權(quán)與事權(quán)相匹配”的概念相對來說還是比較合適的，因為這些省份經(jīng)濟發(fā)達，可以通過體制賦予的權(quán)力來組織到相應(yīng)的財力；而對落后地區(qū)來說，由于經(jīng)濟實力薄弱，即使中央政府賦予這些地方政府一定的財權(quán)，地方政府也無法組織到與事權(quán)相匹配的財力，因為其缺乏豐厚的稅源。這時的“財權(quán)與事權(quán)相匹配”就失去了自身的意義，因為即使這樣，也會造成“財力與事權(quán)不匹配”的局面，難以維持一級政府正常運轉(zhuǎn)。而現(xiàn)實情況是落后地區(qū)財力的解決很大一部分是靠中央的轉(zhuǎn)移支付，而不是那所謂的字面上的“財權(quán)”。因此對于落后地區(qū)，“財力與事權(quán)的匹配”遠比“財權(quán)與事權(quán)相匹配”來的更實在，更讓人安心。如果單純的強調(diào)“財權(quán)與事權(quán)相匹配”反而會誤導(dǎo)人們的認識以及政府的實際工作，不利于解決現(xiàn)行縣鄉(xiāng)財政困難的矛盾。

但我們不能由此輕視事權(quán)與財權(quán)相匹配的重要性。政府間事權(quán)與財權(quán)的劃分，政府間事權(quán)、財權(quán)的劃分體制的一個基本標準就是要保證大部分地方通過其法定財權(quán)能籌集到與其事權(quán)相對稱的財力，或者使至少一半的地區(qū)會保證。否則，如果大部分地方都依賴于上級或中央支付的財政轉(zhuǎn)移支付，而自身卻籌集不到與事權(quán)相對應(yīng)的財力，這除了會影響地方政府發(fā)展經(jīng)濟的熱情外，還會造成財政資金的使用效率低下，而無效率的集權(quán)則是不可持續(xù)的。當然，在政府間事權(quán)、財權(quán)基本匹配和穩(wěn)定的財政體制下，也總有少數(shù)地方的自籌財力難以與其事權(quán)相匹配，這就需要發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付作用，促進地方政府的財力支出滿足自身事權(quán)的需要。一般來說，中央政府的事權(quán)里面一個重要的職能就是維護國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定，而這一職能發(fā)揮作用的基礎(chǔ)保證就是中央政府的財力，中央政府往往會籌集到表面上超過自身事權(quán)的財力，而這超過的“財力”很大一部分轉(zhuǎn)化成了履行國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展職能的轉(zhuǎn)移支付。因此，盡管中央政府的財權(quán)較大，往往超過自身的需要，但從總體來說，其事權(quán)與財權(quán)也是匹配的。

三、結(jié)論

因此，在現(xiàn)階段財稅改革的總體方向是追求“事權(quán)與財權(quán)的相匹配”，但考慮到我國的現(xiàn)實情況，必須具體問題具體分析，不能一刀切。就整個中國現(xiàn)狀來說，由于發(fā)達地區(qū)“財權(quán)與事權(quán)相匹配”與“財力與事權(quán)相匹配”內(nèi)涵基本相同，而落后地區(qū)是“財力與事權(quán)的匹配”比“財權(quán)與事權(quán)的匹配”更具有實質(zhì)性意義。落后地區(qū)的生產(chǎn)力發(fā)展和財源的充裕不是短期內(nèi)能實現(xiàn)的，只要在這種落后狀態(tài)沒有根本性的改觀以前，對落后地區(qū)而言，“財權(quán)”的形式意義大于實質(zhì)意義，而“財力”才是最重要的。因此，落后區(qū)的“財力與事權(quán)相匹配”比“財權(quán)與事權(quán)相匹配”更適應(yīng)現(xiàn)實情況，發(fā)達地區(qū)則相反。（作者單位：四川 成都 西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院 611130）

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