陳東

詳細(xì)的合同作為剛性機(jī)制，規(guī)定了合作者的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等內(nèi)容并預(yù)測了合作者在合作期間可能選擇的行為模式，而信任作為一種柔性機(jī)制，對于減小不確定性風(fēng)險、避免機(jī)會主義、建立良好的合作關(guān)系發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

公私伙伴關(guān)系（PPP）；合同治理；信任機(jī)制

政府所面臨的挑戰(zhàn)與所要做的改變有很多，但放在具體的PPP治理過程中，無論是前期公共服務(wù)項目運(yùn)作的考察、還具體合作對象的選擇、規(guī)則制定與監(jiān)管過程，都離不開良好和富有彈性的合同。合同是PPP治理的關(guān)鍵所在，也是政府職責(zé)所應(yīng)當(dāng)指向的重心所在。只有通過合同的形式政府部門與私營部門才能在法律意義上聯(lián)系在一起，實(shí)現(xiàn)通力合作、資源優(yōu)勢互補(bǔ)和共同目標(biāo)利益的達(dá)成。PPP治理中關(guān)注合同的同時還需要相關(guān)信任機(jī)制的構(gòu)建，使公私雙方相互依賴與信任，共同承擔(dān)風(fēng)險，堅定長期合作的信念，朝向良性的合作方向發(fā)展。

PPP合同的治理：合同的建立、規(guī)則的制定——具有法律效力的合同是公私伙伴關(guān)系的核心，因?yàn)樵诜ㄖ紊鐣?，它是對簽約雙方的法律約束，也是對雙方權(quán)利與義務(wù)以及后果承擔(dān)的規(guī)定。在簽約各方產(chǎn)生爭議之前就在它們之間建立一種很強(qiáng)的合作關(guān)系，并確立一些在出現(xiàn)爭議苗頭時各方就可以立即使用的溝通渠道。這種規(guī)則的制定要遵從以三個原則：

彈性原則。環(huán)境在變化，政府機(jī)構(gòu)、營利組織、第三部門及合同服務(wù)和商品的需求同樣也在發(fā)生變化。而一個良好的合同要考慮環(huán)境的變化，具備相應(yīng)的彈性機(jī)制，以適應(yīng)未來的糾紛、爭議或者風(fēng)險。如果在雙方爭議之前就建立一種較強(qiáng)的合作關(guān)系，并確立一些在爭議或糾紛苗頭出現(xiàn)時可以當(dāng)即使用的溝通方式和渠道，這樣的合同無疑是具有彈性的。政府在推動合同建立時應(yīng)當(dāng)避免產(chǎn)生粘附合同（即政府一般會在合同中強(qiáng)加許多要求，而潛在的承包商只能選擇全部接受或者拒絕），以盡量使得合同更具有靈活性和有效性，真正發(fā)揮私營部門的高效率為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。另外，彈性的合同意味著，認(rèn)識到未來的風(fēng)險并做好風(fēng)險評估是重要的，也是非常具有現(xiàn)實(shí)性的。在實(shí)行PPP項目的過程中，規(guī)避風(fēng)險是政府部門的重要目標(biāo)，否則就不應(yīng)進(jìn)入PPP項目的合同關(guān)系。

公益原則。PPP治理中不僅私營部門存在著侵犯公益的風(fēng)險，政府部門也深受腐敗嫌疑損害公益之累。政府部門必須意識到，合同過程作為公共政策和公共服務(wù)提供的有效工具，只是一種手段，而非是目的。伍德羅·威爾遜認(rèn)為，“企業(yè)化的政府行政可能有，也應(yīng)當(dāng)有，但政府不是企業(yè)，它是一種有機(jī)的社會生命體?！痹谟姓賳T參與PPP項目的情況下，往往很容易出現(xiàn)私營部門、政府部門與公眾的利益沖突問題。在合同中，應(yīng)當(dāng)避免公私共謀現(xiàn)象的發(fā)生。PPP項目的最終目的是基于公益，所要取得的是面向大眾的公共利益。

平等原則。一方面，政府與作為合同相對人的私營部門地位平等。政府在PPP合同治理中，以平等的身份與私營部門進(jìn)行協(xié)商談判，雙方就權(quán)利、義務(wù)與相關(guān)職責(zé)達(dá)成一致。雙方都有相互選擇和締結(jié)契約的自由意志，達(dá)成意見一致的過程是雙方交流和協(xié)商的過程，而非是單方向和強(qiáng)制性的過程。另一方面，平等原則意味著公平競爭的內(nèi)在含義。政府在PPP合同治理中，可以吸引多方組織參與治理，各參與主體賦予平等的機(jī)會和平等的地位，不能因?yàn)槟承┎徽?dāng)?shù)脑蚨懦承┖细竦膮⑴c競爭者。

合同的執(zhí)行：監(jiān)管工作出于私營部門的營利性，其所面臨的市場壓力和內(nèi)部運(yùn)作的價值意味著它們與政府部門有著截然不同的行為方式和價值觀念，而公用事業(yè)領(lǐng)域又涉及到的是公民大眾的切身利益，因此，合同的良好執(zhí)行與實(shí)施除了雙方的自我約束，更離不開作為公共服務(wù)安排者和公益代表者的政府對整個項目合同運(yùn)作的監(jiān)管。監(jiān)管體制的完善是使合同履行的重要保證。

首先，政府需要在私營部門的競爭準(zhǔn)入上進(jìn)行監(jiān)督，減少私營部門的逆向選擇。所謂逆向選擇，指的是一方在訂立契約時就已經(jīng)掌握了相當(dāng)?shù)乃饺诵畔?，即只有其本身知道對方不了解的信息?/p>

其次，在PPP整個合作過程中政府需設(shè)立專門的部門對私營部門的運(yùn)作進(jìn)行價格、服務(wù)質(zhì)量等方面的監(jiān)督，以減少私營部門的道德風(fēng)險。所謂道德風(fēng)險，指的是從事某種經(jīng)濟(jì)行為的個體為了最大程度上增加自身效用做出不利于甚至有損于其他個體的行為的發(fā)生機(jī)會。良好的監(jiān)管除了專門的監(jiān)管部門，還需要有專業(yè)的人員、充足的信息以及對未來準(zhǔn)確的估計。明確行業(yè)監(jiān)管主體、加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、培養(yǎng)監(jiān)管人員的專業(yè)性等等。

最后，有效的懲罰是確保監(jiān)督效果的后盾。這種懲罰不僅體現(xiàn)在合同上，更依賴于一套正式的或者非正式的制度建設(shè)。誠如新制度主義學(xué)者柯武剛和史曼飛所提出的觀點(diǎn)，“制度為某一共同體所有，并總是依靠某種懲罰而得以貫徹執(zhí)行，缺少了懲罰制度就會變得無效?！闭梢酝ㄟ^建立完善的信用體系和獎懲機(jī)制，增加違約成本以此減少私營企業(yè)的違約行為。

合同的發(fā)展或終結(jié)：獎懲或者退出。合同的治理不是一成不變的，政府部門對合同必要時應(yīng)適時改變或者加以終止，而不是放任自流。合作的良性發(fā)展離不開一定的獎懲機(jī)制建設(shè)。當(dāng)政府尋求改變、合同期限已滿、私營部門績效不佳難以維持或者其他問題出現(xiàn)時，合同應(yīng)當(dāng)考慮終止。獎懲的目的在于激發(fā)私營部門以更好的價格為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，同時獎懲機(jī)制的存在可以起到制約私人資本的作用。在私營部門績效不佳時，政府可以通過PPP合同的制裁在促進(jìn)私營業(yè)主改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量和效率；或者減少對私人業(yè)主的補(bǔ)貼支付來補(bǔ)償項目的效率損失。當(dāng)私營部門績效可觀甚至超過了預(yù)期，可以對私營部門采取適當(dāng)?shù)募畲胧e極主動的方法能夠達(dá)到“收入共享”（即政府可以向承包商提供一些選擇，承包商若能在節(jié)約成本的情況下完成合同，就可以與分政府共享節(jié)約下來的資金）的目的。激勵的設(shè)計既要強(qiáng)調(diào)資金的節(jié)省，又要著眼于質(zhì)量的改進(jìn)。沒有兼顧到質(zhì)量要求的激勵所達(dá)到的效果往往是適得其反的，因?yàn)榻档统杀镜目焖僦苯拥姆椒ㄍ褪欠?wù)質(zhì)量的減少甚至降低。賞罰分明的績效合同還意味著應(yīng)盡可能避免過多的監(jiān)督細(xì)節(jié)和審計負(fù)擔(dān)。

[1]U.S General Accounting Office,Contract Management:Trends and Challenges in Acquiring Services(Washington,D.C.：GAO,2001),5.

[2]Arthur S. Link,ed.,The Papers of Woodrow Wilson(Princeton:Priceton University Press,1968-1969),5:689-690.

[3][美]菲利普·庫珀著，竺乾威，盧毅，陳卓霞譯，合同制治理—公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇[M].北京：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007

[4][英]簡·萊恩，趙成根譯.新公共管理.北京：中國青年出版社，2004

[5]張維迎,博弈論與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海：上海三聯(lián)出版社，2002

[6]柯武剛,史曼飛.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)社會秩序與公共政策[M].北京：商務(wù)印書館，2000

[7]談毅,慕繼豐.論合同治理和關(guān)系治理的互補(bǔ)性與有效性[J].公共管理學(xué)報,2008.07

[8]魏瑋.戰(zhàn)略聯(lián)盟組織穩(wěn)定性、組織治理與信用約束機(jī)制[J].經(jīng)濟(jì)管理,2006.08