張鵬

作為政府管理模式創(chuàng)新的政府績效評估，是政府改革的深入和創(chuàng)新，一定程度上是政府自身的革命。它科學(xué)性強(qiáng)，不可避免地會觸及一些落后觀念、一些習(xí)慣勢力和一些體制障礙。

沒有媒體的渲染，政府績效評估靜靜地推動著一場政府的變革。

7年前，甘肅省人民政府為改善甘肅省非公有制經(jīng)濟(jì)落后的現(xiàn)狀，對所轄14個市（州）政府和所屬39個部門的績效委托蘭州大學(xué)實(shí)施評估，并向社會公布了評價(jià)結(jié)果。這項(xiàng)后來被外界稱作“甘肅模式”的第三方政府績效評價(jià)試驗(yàn)一石激起千層浪，備受各界矚目。

用什么標(biāo)準(zhǔn)衡量并考評政府“干得怎樣”？肇始于7年前的這場試驗(yàn)，其令人耳目一新的創(chuàng)新理念以及精神氣質(zhì)，讓公眾有理由對其充滿更大的期待。

“它的意義不僅僅在于它的效果，也不在于它的制度是否健全，最重要的意義在于開創(chuàng)了中國歷史上第三方評價(jià)政府績效的先河?！碧m州大學(xué)中國地方政府績效評價(jià)中心主任、蘭州大學(xué)管理學(xué)院院長包國憲教授直截了當(dāng)?shù)刂赋觥?/p>

在包國憲看來，政府績效評估和管理不僅僅是工具和手段，也應(yīng)該是政府體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容和組成部分。

“如果哪一個縣，哪一個省能把這個堅(jiān)持下去，這個縣、省的面貌肯定就會有非常大的變化，全國如果能堅(jiān)持下去，整個政府的績效水平、管理水平就會持續(xù)提高，能夠解決目前困惑我們的一系列社會問題?！彼麖?qiáng)調(diào)說。

政府績效評估啟動至今，從地方個別探索到全面探索，已漸成氣候。目前，全國三分之二的地方政府都在進(jìn)行不同形式的探索。權(quán)威信息表明，近兩年，政府績效管理工作全面提速，已上升至國家層面，進(jìn)入決策層視野。

公開資料顯示：2010年7月，中央紀(jì)委、監(jiān)察部組建績效管理監(jiān)察室，組織開展政府績效管理情況調(diào)研和監(jiān)督檢查；2011年3月，由監(jiān)察部、中組部、中編辦、國家發(fā)改委等9個部門組成的政府績效管理工作部際聯(lián)席會議成立；2011年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)包括北京市等8個地區(qū)和國土資源部等6個部門開展政府績效管理試點(diǎn)工作。

此外，多個不同層級的地方政府績效評估與管理的法規(guī)性文件出臺實(shí)施。

“總體來說，這是一種制度變遷?！卑鼑鴳椪f。

打開地方政府“黑箱”

毋庸置疑，第三方政府績效評價(jià)之所以被熱議，與地方政府傳統(tǒng)的考核方式不盡如人意密切相關(guān)。

慣常的考核方式、評價(jià)指標(biāo)缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)，且評估主體單一，評估“柔性有余，剛性不足”，有時受人情因素影響，存在“遷就照顧”、“輪流坐莊”的現(xiàn)象，這與設(shè)計(jì)者、推動者的初衷相差甚遠(yuǎn)。

“這是一個世界性難題?！卑鼑鴳椪f。他通過對中國縣級政府績效的研究發(fā)現(xiàn)，政府績效具有測不準(zhǔn)特性。

“地方政府是一個‘黑箱，而政府績效評價(jià)必須建立在全面掌握信息的基礎(chǔ)上，且評價(jià)過程中存在博弈行為、評價(jià)技術(shù)工具的限制和面臨信息不確定與不對稱問題，評價(jià)中不可避免地存在‘績效損失，這就是政府績效評價(jià)難的重要根源。”他說。

包國憲將政府績效評價(jià)比喻為“盲人摸象”?！懊萌嬉恍?，就能評價(jià)準(zhǔn)確一些，摸得不全面，就很難評價(jià)?！?/p>

包國憲具體解釋說，“過去沒有第三方評價(jià)之前，政府和百姓之間存在隔閡。第三方績效評估，實(shí)際上相當(dāng)于打開了這個黑箱，讓社會來看?？冃гu價(jià)一方面讓政府改進(jìn)工作，另一方面增進(jìn)了公眾對政府的了解”。

“我們做的這個第三方評價(jià)叫做‘委托第三方評價(jià)，就是政府把這件事情委托給你去做，制訂方案，收集信息，數(shù)據(jù)處理，出評價(jià)結(jié)果和報(bào)告。最后交給政府，由政府來決定是否要公布，如何使用。”包國憲進(jìn)一步解釋說。

其實(shí)，政府績效管理在中國的探索從未停止過。顯然，中國加入世界貿(mào)易組織加速了這一進(jìn)程。

此后，全國各地掀起了探索的熱潮。諸如“效能建設(shè)與監(jiān)察”、“社會服務(wù)承諾制”、“萬人評政府”和“第三方評估”等實(shí)踐形式紛紛出現(xiàn)。

根據(jù)包國憲的介紹，他們中心根據(jù)國內(nèi)外的實(shí)踐案例，把政府績效評價(jià)與管理大致歸納為六個基礎(chǔ)模型，即民意調(diào)查型、治理型、考核型、參與型、決策型、監(jiān)督型。

“作為一種評估與管理的工具，每一個基礎(chǔ)模型有一個核心功能。而這樣一種評估與管理的工具，幫我們找到了減少政府績效損失這一謎題的鑰匙?！卑鼑鴳椪f。

地方政府從“躲躲閃閃”到“主動出擊”

“我國的政府績效評估奔走呼號的時代已經(jīng)結(jié)束?！北本┐髮W(xué)政府績效評估中心主任周志忍教授曾對媒體表示。

周志忍表示，“我國的政府績效評估已經(jīng)從過去不受重視到現(xiàn)在官方認(rèn)可、各地（探索）比較熱，進(jìn)入在落實(shí)中創(chuàng)新的階段”。

在2011年4月《中國政府績效評估報(bào)告》首發(fā)式上，《報(bào)告》課題組稱：隨著社會民主化的發(fā)展，人們越來越認(rèn)識到“政府管理的本質(zhì)不是管制而是服務(wù)”，因此政府評估的導(dǎo)向要“以公民為中心，以公民的滿意度為終極標(biāo)準(zhǔn)”。

作為中國第一家政府績效評價(jià)專業(yè)研究機(jī)構(gòu)的領(lǐng)軍人物，包國憲曾清晰地感覺到地方政府的心態(tài)變化——“從當(dāng)初的不了解到現(xiàn)在基本了解，由‘戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、躲躲閃閃到‘主動出擊、積極推動，地方政府逐步認(rèn)識到政府績效評價(jià)的重要性——不僅是科學(xué)的工具和方法，而且對深化體制改革、加強(qiáng)政府和社會的溝通、加強(qiáng)社會管理至關(guān)重要。”

但同時，他堅(jiān)持呼吁倡導(dǎo)社會應(yīng)該形成正確的績效文化。“要不要把政府績效評價(jià)的結(jié)果跟資源配備、跟干部的使用掛鉤，這是個很復(fù)雜的問題，不能簡單地掛鉤。這是目前政府績效評價(jià)使用中的一個難點(diǎn)?！?/p>

這種復(fù)雜很大程度上體現(xiàn)在實(shí)際操作中的難度。簡單地說，就是在政府績效評價(jià)中，地方政府更多地從滿足實(shí)際工作需要出發(fā)，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)在具體到評估的各種細(xì)節(jié)中，則涉及很多難以把握的問題。

“我們產(chǎn)生了重大分歧。”新疆維吾爾自治區(qū)奎屯市天北新區(qū)管委會績效辦主任邱新龍說。他介紹，他們希望能夠既有對干部的考核，也有對工作績效的評價(jià)，“沒有考核是不完整的”，但學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)很難做到“這么細(xì)，這么深”。

2008年，出于提高行政機(jī)關(guān)的效率和工作質(zhì)量的考量，天北新區(qū)管委會開始和蘭州大學(xué)合作，在政府績效評估方面開始探索。

“通過政府績效考核這一管理手段促進(jìn)工作，塑造管委會的形象?！鼻裥慢埢貞洰?dāng)時的改革動因時說。這場試驗(yàn)從一開始就打上了注重實(shí)效的烙印，官方希望能夠傳遞出“干多干少不一樣，干好干壞不一樣，易干難干不一樣”的思想。

在操作中，管委會將績效評估與公務(wù)員個人的獎金、評優(yōu)評先掛鉤，“提高了工作效率和工作質(zhì)量，促進(jìn)了公務(wù)員的服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)了良性循環(huán)”。在邱新龍看來，通過3年的探索，整體而言獲得了廣泛認(rèn)可。

在周志忍看來，目前各地的實(shí)踐“五花八門”，但因缺乏統(tǒng)一的行動指南，大部分都需要進(jìn)一步完善提升。

7年的理論和實(shí)踐探索，讓包國憲對第三方政府績效評價(jià)在中國的推廣和普及充滿信心。在他看來，第三方評估作為一種必要而有效的外部治理機(jī)制，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的政府自我評估的缺陷，提高了政府績效評估結(jié)果的公信度，也會逐步形成公民參與公共事務(wù)的機(jī)制，對提高社會管理水平意義十分重大，而遠(yuǎn)非一次評估活動，一個項(xiàng)目的價(jià)值可比擬。

專家呼吁頂層設(shè)計(jì)

盡管對第三方政府績效評價(jià)在中國的前景表示樂觀，但包國憲同時提請注意，“要警惕實(shí)踐的盲目性，成為一種運(yùn)動或熱潮都不好”。

“有些地方?；茏?，政府績效評價(jià)成了新的政績工程。有些地方為趕時髦，存在把學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)作為一種實(shí)用主義的裝飾的想法?！卑鼑鴳椪f。

蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價(jià)中心2004～2005年度對甘肅14個市（州）政府和省政府39個職能部門的績效評價(jià)結(jié)果公布后，甘肅省公安、工商等相關(guān)部門都出臺了一些有利于非公企業(yè)發(fā)展的配套政策。

但此后該中心遞交的《甘肅省企業(yè)評價(jià)市（州）政府及省屬部門績效的結(jié)果報(bào)告（2006年）》并未被甘肅省政府公布。外界一度猜測，第三方政府績效評價(jià)在甘肅的實(shí)踐受到阻礙。

不可否認(rèn)的是，作為政府管理模式創(chuàng)新的政府績效評估，是政府改革的深入和創(chuàng)新，一定程度上是政府自身的革命。它科學(xué)性強(qiáng)，不可避免地會觸及一些落后觀念、一些習(xí)慣勢力和一些體制障礙。

蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價(jià)中心副主任沙勇忠教授認(rèn)為，目前第三方政府績效評價(jià)要形成強(qiáng)烈的需求尚待于政府自身的變革。

“政府自身的改革稍微往前走，就會對績效管理提出需求?！彼硎?。

此外，沙勇忠認(rèn)為目前第三方政府績效評價(jià)的實(shí)踐和探索還缺乏相關(guān)制度的配套和支持，比如相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)很難獲取，信息嚴(yán)重不對稱。

包國憲認(rèn)為，第三方政府績效評價(jià)目前還“沒有形成制度保障”。

“如果不從制度安排上，從完善法制建設(shè)著手，包括立法、司法、一些政府法規(guī)的制定等。如果沒有這些法律的支撐，永遠(yuǎn)走不出按照政府官員的好惡和實(shí)用主義需要的怪圈，不可避免地走上‘其興也勃焉，其亡也忽焉的道路?！?/p>

包國憲教授呼吁：“在國家層面，應(yīng)該從頂層設(shè)計(jì)和制度安排上下工夫。”

地方政府逐步認(rèn)識到政府績效評價(jià)的重要性——不僅是科學(xué)的工具和方法，而且對深化體制改革、加強(qiáng)政府和社會的溝通、加強(qiáng)社會管理至關(guān)重要。

作為政府管理模式創(chuàng)新的政府績效評估，是政府改革的深入和創(chuàng)新，一定程度上是政府自身的革命。它科學(xué)性強(qiáng)，不可避免地會觸及一些落后觀念、一些習(xí)慣勢力和一些體制障礙。