蔣德海

內(nèi)容摘要：不少國家頒布了憲法，但憲法即始終得不到有效實(shí)施。出現(xiàn)有憲法無憲政的現(xiàn)象，原因就在于作為憲法基礎(chǔ)的民主憲政的力量和事實(shí)沒有形成?！皯椃ㄊ菍?duì)民主事實(shí)的確認(rèn)”這一命題包括了憲法和憲政的基本關(guān)系：先有憲政，后有憲法。憲政是民主基礎(chǔ)上的限權(quán)政治。而民主的實(shí)質(zhì)就是治權(quán)和限政。憲法是民主憲政的法律化和制度化。沒有民主憲政的事實(shí)，就不可能有憲法。實(shí)施憲法、完善憲法，關(guān)鍵是推進(jìn)民主憲政的實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：民主憲政法治憲法

今年是我國1982年憲法（以下簡(jiǎn)稱82憲法）制定三十周年。制定憲法的目的是實(shí)施憲法，實(shí)現(xiàn)憲法之治——憲政。但是，由于許多理論和實(shí)踐上的原因，我國社會(huì)對(duì)憲政似乎仍有相當(dāng)大的不理解甚至抵觸。其實(shí)，在歷史和邏輯上，憲政是憲法的前提?！皯椃ㄊ菍?duì)民主事實(shí)的確認(rèn)”這一命題包括了憲法和憲政的基本關(guān)系。在我國82憲法頒布三十周年之際，重溫和深刻認(rèn)識(shí)這個(gè)基本事實(shí)，不僅有利于全面貫徹實(shí)施憲法，也是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。

一、民主法治的歷史：先有憲政，后有憲法

一般認(rèn)為，憲政與限權(quán)有關(guān)?！皯椪母驹瓌t是限政與法治。憲政的核心特征就是對(duì)國家權(quán)力的法律限制，” 〔1 〕“憲政論的基本問題就是立憲和限權(quán)的問題”?；蛘哒f，“憲政意指法律化的政治秩序，即限制和鉗制政治權(quán)力的公共規(guī)則和制度”。但是，憲政卻不能簡(jiǎn)單地等同于限權(quán)。事實(shí)上，出于對(duì)其他權(quán)力的擔(dān)心，即使是最專制的權(quán)力也有一定的限權(quán)措施。比如中國封建社會(huì)中的御史制度。憲政與民主相聯(lián)系，憲政的限權(quán)是民主政治的要求。以這個(gè)觀點(diǎn)來看，可以說，西方古代社會(huì)就有了憲政。〔2 〕公元前2世紀(jì)，羅馬歷史學(xué)家波利比烏斯（Plybius）就已根據(jù)制衡原則解釋了羅馬共和國的政制。為此，美國法學(xué)家斯科特·戈登曾說：“古代雅典可能是世界歷史上第一個(gè)建立穩(wěn)定、有效的民主政治的國家，并且值得贊揚(yáng)的是，它開創(chuàng)了一種通過制衡的方式控制權(quán)力的制度結(jié)構(gòu)。” 〔3 〕此后，加斯帕羅·孔塔里尼在他對(duì)文藝復(fù)興的威尼斯的政府體系的分析中運(yùn)用了制衡的概念，強(qiáng)調(diào)“民主秩序的基本要素可以在更早的政體中發(fā)現(xiàn)”?！? 〕而近代憲政，無疑是這種包含著民主限權(quán)的政治行為的進(jìn)一步發(fā)展。

眾所周知，近代史上第一部憲法性文件，即英國于1679年通過的《人身保護(hù)法》，就是限制國王權(quán)力的法?！? 〕1688年，英國議會(huì)發(fā)動(dòng)“光榮革命” 〔6 〕并于1689年通過了《權(quán)利法案》。該法明確規(guī)定，未經(jīng)議會(huì)同意，國王不得頒布法律或終止法律的效力，不得征收和支配稅收，在和平時(shí)期不得招募和維持常備軍；臣民有向國王請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利；議員有在議會(huì)期間自由發(fā)言的權(quán)利；議員的選舉是自由的，國王不得干涉；等等。英國革命后，連“威廉和瑪麗都不可能否認(rèn)他們的王冠是國會(huì)授予的” 〔7 〕。孟德斯鳩在考察英國政制時(shí)指出，英國政制的特質(zhì)在于它解決了權(quán)力的問題。在英格蘭，保護(hù)社會(huì)成員免遭相互的和外敵的侵害所必需的國家權(quán)力是強(qiáng)有力的；公民是由國家保護(hù)的；但他們也受到免遭國家侵害的保護(hù)；他們擁有一定的政治自由。這種政治自由就來源于英國封建社會(huì)后期限權(quán)政治的發(fā)展。正如有的學(xué)者所說：“探究17世紀(jì)革命的原因，也不妨追溯到都鐸時(shí)期的議會(huì)?！?〔8 〕而這一時(shí)期的議會(huì)之所以能夠成為革命的原因，就在于議會(huì)已經(jīng)扮演了民意的角色，而民意正是憲政所依賴的限權(quán)基礎(chǔ)。因?yàn)椤岸艰I時(shí)期下議員的屬性是代表全體國民的“社會(huì)賢達(dá)、民族精英”，但他們事實(shí)上卻成為“某些地方選民的代言人”。當(dāng)時(shí)下院辯論時(shí)，議員經(jīng)常聲明，自己所言并非“一己之見”，而是代表“一方民眾”，挾選區(qū)或選民以自重。1584—1585年議會(huì)中，某議員提交議案時(shí)特別強(qiáng)調(diào)，該議案是應(yīng)某些地區(qū)民眾之吁請(qǐng)而提出。1593年議會(huì)稅方案出臺(tái)后，許多議員代表“家鄉(xiāng)父老”抱怨負(fù)擔(dān)過重。雖然“都鐸時(shí)期的議員雖非地方民意代表”，“但是無論政府還是地方民眾，都對(duì)他們抱有期望，期望他們了解和反映本地社情民意，期望他們能夠代表和爭(zhēng)取本地的利益?！?〔9 〕而當(dāng)蘇格蘭的詹姆斯于1603年成為英格蘭的詹姆斯一世后不久，就出現(xiàn)了國王和議會(huì)的有爭(zhēng)議的分歧。這種沖突在查理一世統(tǒng)治時(shí)加劇了，在17世紀(jì)40年代的長期內(nèi)戰(zhàn)中達(dá)到了頂點(diǎn)。直到18世紀(jì)，英國政治才擺脫了國王和議會(huì)的相互傾軋。1689年，威廉接受了闡明國會(huì)至高無上的基本原則的《權(quán)利法案》。這一法案規(guī)定：國王不能中止法律；除國會(huì)同意，不得提高稅收或保持軍隊(duì)；若沒有法律手續(xù)，不可逮捕和拘留臣民。歷史學(xué)家指出：“1689年的這一法案一勞永逸地確立了國會(huì)的最高權(quán)力，并在這種情況下，結(jié)束了幾乎早在半個(gè)世紀(jì)前就已開始的英國革命?！?〔10 〕

同樣，法國大革命的過程，也體現(xiàn)了民主憲政的這種博弈過程。事實(shí)上，任何一種民主的政治博弈都具有不確定性，因?yàn)樗遣煌沃鲝?、利益的博弈，它不僅涉及政治的正義理念，而且涉及不同社會(huì)群體的利益。法國革命就明顯具有這個(gè)特點(diǎn)。法國大革命由四場(chǎng)革命組成：貴族革命、資產(chǎn)階級(jí)革命、民眾（城市市民）革命和農(nóng)民革命。這場(chǎng)革命的結(jié)果如何，能否實(shí)現(xiàn)自己的目的，可以說誰都無法預(yù)料。“在加入到后來才證明是一場(chǎng)革命的事業(yè)之前，演員們絲毫也無法預(yù)知這場(chǎng)新戲劇的情節(jié)將如何發(fā)展?！?〔11 〕而革命的最終結(jié)局，正如恩格斯所說，是一種合力的結(jié)果。恩格斯曾指出：“歷史是這樣創(chuàng)造的：最終的結(jié)果總是從許多單個(gè)的意志的相互沖突中產(chǎn)生出來的，而其中每一個(gè)意志，又是由于許多特殊的生活條件，才成為它所成為的那樣。這樣就有無數(shù)互相交錯(cuò)的力量，有無數(shù)個(gè)力的平行四邊形，由此就產(chǎn)生出一個(gè)合力，即歷史結(jié)果?！?〔12 〕這也印證了一位美國學(xué)者的論斷：“革命是發(fā)生（happen）的，而不是制造（make）的。社會(huì)革命是多種社會(huì)力量在某一歷史時(shí)刻復(fù)雜交織的結(jié)果，革命的最終后果超出了任何單個(gè)參與主體的意圖?！?〔13 〕法國革命的歷史告訴我們一個(gè)事實(shí)，即法國革命后形成的憲法，無非是對(duì)革命過程中民主憲政事實(shí)的一種確認(rèn)。法國大革命本質(zhì)上是一場(chǎng)民主憲政的革命，它喚起了社會(huì)的各個(gè)階層，而最終的結(jié)果是由合力造成的對(duì)國家權(quán)力的控制和對(duì)人民權(quán)利的保障，而革命后的《人權(quán)宣言》及憲法的誕生，無非是對(duì)這一民主博弈結(jié)果的確認(rèn)。因?yàn)槊裰鞑┺牡倪^程具有不確定性，但民主博弈卻達(dá)成了一些必須堅(jiān)持和確認(rèn)的東西，將這些應(yīng)當(dāng)確認(rèn)和堅(jiān)持的東西明確下來并加以憲法化，就是為了減少博弈的忽然性，從而保證民主政治的方向不會(huì)被改變。因此，如果說政治博弈的過程和結(jié)果具有不確定性，則憲法正是為了保障民主政治的博弈方向不被改變?；蛘哒f，民主政治博弈雖然仍然具有不確定性，但其僅僅是結(jié)果的不確定性，而其民主自由的方向?qū)@得確立，永遠(yuǎn)不再具有忽然性。這是憲法最大的優(yōu)越性。

為此，1789年《法國人權(quán)》宣言明確指出：“凡權(quán)利無保障和分權(quán)未確立的社會(huì)，就沒有憲法?！倍Ｕ瞎窕緳?quán)利最根本的途徑就是將國家權(quán)力納入法律的支配之下，從而減少和杜絕腐敗的可能。為此，托馬斯·杰弗遜指出，憲政“民主體提供了一個(gè)處理政治發(fā)展的合理方法，而傳統(tǒng)政治下的政體則是專制、反抗、革新的不合理循環(huán)，這樣沒完沒了地反復(fù)下去” 〔14 〕。而“英國政府體系在隨后的18世紀(jì)得到廣泛的贊揚(yáng)，不是由于它作為一種“美好的制度”的抽象性質(zhì)，而是由于經(jīng)驗(yàn)的證據(jù)表明它能為多種值得向往的目標(biāo)服務(wù)：又當(dāng)美國人開始為他們自己設(shè)計(jì)一部憲法時(shí)，沒有比這更好的模式可以效仿的了。他們?cè)O(shè)計(jì)了在構(gòu)造的細(xì)節(jié)上與英國有著巨大差異的一種政治制度，但它卻是由對(duì)政治權(quán)力的目的、危險(xiǎn)的同樣的基本觀點(diǎn)所指導(dǎo)的”?！?5 〕

憲法無非是民主憲政的制度化。英國從光榮革命到1832年的第一次議會(huì)改革前，貴族一直是議會(huì)的實(shí)際控制者，普通群眾基本沒有選舉權(quán)，議會(huì)制度在選區(qū)劃分、選舉權(quán)、選舉活動(dòng)、議員結(jié)構(gòu)上既不民主，也不合理。比如，英國下院半數(shù)議員的當(dāng)選歸功于富人或王室的支持，多數(shù)議員只有不到千名選民的支持。沒有足夠錢財(cái)?shù)娜耸遣荒墚?dāng)選議員的。郡議員的年收入要在600英鎊以上，選邑議員年收入也不得低于300英鎊。候選人還須承擔(dān)選舉的費(fèi)用，天主教徒、教友派信徒和猶太教徒也不能當(dāng)選議員等等?？傊诮^大多數(shù)選區(qū)，只有貴族子弟或貴族的親信才有可能當(dāng)選議員。貴族通過選派議員的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)完全可以達(dá)到掌控議會(huì)的目的。為此，早在英國革命前的17世紀(jì)，平等派在《人民公約》中就提出了成年男子選舉權(quán)和議員分配實(shí)行比例代表制的要求。18世紀(jì)60年代的威爾克斯事件，成為英國歷史上議會(huì)改革的真正開端，由此發(fā)軔，逐漸形成了要求改革的民眾抗?fàn)幐叱薄?829年12月14日，托馬斯·阿特伍德等人組建了“伯明翰政治同盟”，類似的政治組織很快遍布英國各地。中產(chǎn)階級(jí)和工人階級(jí)在改革運(yùn)動(dòng)中聯(lián)起手來。此后，政治同盟和其他改革組織也加大活動(dòng)的力度，很多原本對(duì)改革猶豫不決的人開始支持改革。但在遭到威廉四世的拒絕后，反對(duì)派以辭職抗議。與此同時(shí)，改革者發(fā)出警告：“要么冊(cè)封更多的貴族，要么一個(gè)都沒有。”軍人出身的激進(jìn)主義者瓊斯揚(yáng)言，他準(zhǔn)備率領(lǐng)他的農(nóng)村朋友去贏得勝利。5月12日，即威靈頓授命組閣的當(dāng)晚，倫敦墻上出現(xiàn)了“阻公爵，取黃金”標(biāo)語，人們紛紛從銀行兌現(xiàn)黃金。英國自內(nèi)戰(zhàn)之后就沒有再發(fā)生革命，然而“五月危機(jī)”表明，英國又一次到了爆發(fā)暴力革命的關(guān)口。在英國有可能爆發(fā)如同法國革命的最后關(guān)頭，英國統(tǒng)治者達(dá)成了妥協(xié)，終于導(dǎo)致議會(huì)法的改革。1832年改革法第一次對(duì)英國議會(huì)選舉制度進(jìn)行了重大調(diào)整，標(biāo)志著從貴族寡頭制度向西方民主制度的轉(zhuǎn)變，“奠定了一個(gè)現(xiàn)代工業(yè)國家扼守漸進(jìn)和非暴力的道路”。因此，議會(huì)改革法是一種必要的和巨大的進(jìn)步。〔16 〕

必須強(qiáng)調(diào)，憲法對(duì)憲政的依賴，還與憲政的經(jīng)驗(yàn)有關(guān)。憲法來源于什么？就來源于人們的憲政經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐。憲法作為理念化和制度化的憲政，決不是憑空想象出來的。正如孟德斯鳩所說：“政治自由只在寬和的政府里存在。不過它并不是經(jīng)常存在于政治寬和的國家里；它只在那樣的權(quán)力不被濫用的時(shí)候才存在。但是一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！?〔17 〕請(qǐng)注意，孟德斯鳩的理論學(xué)說，來源于“萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”。同樣，洛克對(duì)此也作了認(rèn)識(shí)論上的總結(jié)：“人心在一切思想、推論中，除了自己的觀念而外，既然沒有別的直接的對(duì)象，可以供它來思維，因此，……知識(shí)只與觀念相關(guān)，”“知識(shí)，就是人心對(duì)兩個(gè)觀念的契合或矛盾所生的一種知覺?！?〔18 〕憲法作為對(duì)憲政事實(shí)上的確認(rèn)，它的觀念基礎(chǔ)正是憲政的經(jīng)驗(yàn)。17世紀(jì)的英國革命和1789年的法國大革命都在革命后頒布和實(shí)施了憲法，之所以如此做，就是經(jīng)驗(yàn)之所然。用洛克的語言就是：“從經(jīng)驗(yàn)得來。” 〔19 〕

二、憲法是對(duì)民主憲政事實(shí)的確認(rèn)

憲政意味著限權(quán)。但國家不會(huì)自己設(shè)定對(duì)權(quán)力的限制。限權(quán)的根本原因和動(dòng)力是民主政治。民主憲政就是民主基礎(chǔ)上的限權(quán)。民主需要限權(quán)，有了民主才可能限權(quán)。民主需要限權(quán)是因?yàn)?，近代以來的民主政治是代議制民主，人民把國家權(quán)力委托給政府行使，需要保證國家權(quán)力能夠始終為人民服務(wù)。限權(quán)就是防止權(quán)力擴(kuò)張濫用權(quán)力，故限權(quán)是民主政治必然和基本的措施。民主可能限權(quán)是因?yàn)橄迿?quán)是一種政治力量的制衡，它不僅要求正當(dāng)性，而且要求民主制衡力量現(xiàn)實(shí)性。這就要求限權(quán)必須有一種現(xiàn)實(shí)的政治力量，這就是民主。列寧說得好：“真正承認(rèn)這些權(quán)利的保證在哪里呢？在于人民中那些意識(shí)到并且善于爭(zhēng)取這些權(quán)利的各階級(jí)的力量?！?〔20 〕19世紀(jì)末，英國著名法學(xué)家戴雪也表達(dá)了相似的觀點(diǎn)：“每個(gè)人的個(gè)人權(quán)利不是憲法的產(chǎn)物，而是憲法所賴以建立的基礎(chǔ)。” 〔21 〕這里所透露出來的一個(gè)基本思想是：限權(quán)的立法后于限權(quán)的政治。先有限權(quán)的民主憲政，才有限權(quán)的憲法。憲法不過是限權(quán)的民主憲政發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。所以毛澤東說：“世界上歷來的憲法，不論是英國、法國、美國、或者是蘇聯(lián)，都是在革命成功有了民主事實(shí)之后，頒布一個(gè)根本大法去承認(rèn)它，這就是憲法?！?〔22 〕

為什么有了民主憲政的事實(shí)，還需憲法來確認(rèn)？因?yàn)閼椪且环N限權(quán)的政治運(yùn)作方式。這里的權(quán)是國家權(quán)力。一種限制國家權(quán)力的政治運(yùn)作方式之所以要通過憲法確定下來，是憲政的經(jīng)驗(yàn)要求。經(jīng)過憲法確認(rèn)的憲政其最大的優(yōu)點(diǎn)在于它能夠克服實(shí)踐憲政中的某處任意性和主觀性，找到了實(shí)現(xiàn)民主的最佳途徑，使民主法治成為一種具有穩(wěn)定性和普遍性的國家體制，并同時(shí)使民主和憲政成為法治的最高形態(tài)。從民主法治發(fā)展的過程看，憲法之治無疑是最高層次的法治。憲法之治是限權(quán)和控權(quán)政治的制度化。也就是說，限權(quán)和控權(quán)不僅成為一種政治要求和習(xí)慣，而且成為有根本法加以保障的政治制度，任何人、任何時(shí)候不得以任何理由加以破壞，從而保證了憲政的持久性。同時(shí)，憲政是實(shí)踐中產(chǎn)生的，而實(shí)踐需要理論的總結(jié)，憲法則是憲政實(shí)踐的理論化和規(guī)范化，甚至是某種藝術(shù)化。憲法基礎(chǔ)上的憲政不僅要實(shí)現(xiàn)限權(quán)或控權(quán)的目標(biāo)，而且能夠有效實(shí)現(xiàn)控權(quán)和保權(quán)的統(tǒng)一，既體現(xiàn)限權(quán)防止的濫用，又能夠最大程度上實(shí)現(xiàn)國家管理的效能。因此，憲法之治是法治發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，“是一個(gè)比法治或法治國更高的抽象概念” 〔23 〕。同時(shí)，憲法通過對(duì)憲政要素的概括總結(jié)，可以把最根本的憲政要求制度化、規(guī)范化，從而在最大程度上保證憲政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。比如，憲政要求限權(quán)，要求有政治上的反對(duì)力量加以制衡，而保證不同政治力量的制衡，就成為憲法最重要的內(nèi)容。正如19世紀(jì)上半葉挪威主要的政治家所說：“反對(duì)派是如此重要，以致如果不存在反對(duì)派的話，我們就不得不造就一個(gè)反對(duì)派，以便控制國家。” 〔24 〕

因此，憲法就是對(duì)憲政事實(shí)的確認(rèn)。憲政事實(shí)就是民主政治。沒有民主政治的事實(shí)，就不可能有民主的憲法。我們經(jīng)常講議會(huì)主權(quán)的確立完成了英國革命。但須知，英國議會(huì)主權(quán)獲得確認(rèn)經(jīng)歷了幾百年的歷程，并在這一過程中形成了有限王權(quán)。正因?yàn)橥鯔?quán)有限，國王不能隨意征稅，需要通過合法手段、經(jīng)過合法組織的同意才能征稅。這就是一種憲政或民主政治的事實(shí)。而當(dāng)國王起而反抗這種事實(shí)時(shí)，便與議會(huì)發(fā)生沖突，由此爆發(fā)英國革命，結(jié)束了絕對(duì)主義王權(quán)的統(tǒng)治。同樣，在法國大革命前，絕對(duì)主義王權(quán)強(qiáng)于英國的法國王權(quán)也受到了限制。法國大革命的序幕就是由高等法院揭開的。高等法院不僅是司法機(jī)構(gòu)，還是貴族參政、議政的機(jī)構(gòu)，有巴黎的和地方的兩種。巴黎的高等法院曾多次駁回國王的財(cái)政預(yù)算，認(rèn)為“王國政府不能隨心所欲地設(shè)立稅收和征稅，它必須事先得到最高法院的同意。最高法院是阻止政府為所欲為的制約” 〔25 〕。1788年，為對(duì)抗路易十六不合理的增稅方案，巴黎高等法院莊嚴(yán)地發(fā)表宣言《民族權(quán)利和君主制根本法》，明確提出制約王權(quán)，得到各地民眾的熱烈響應(yīng)。這一運(yùn)動(dòng)被稱為法國史上的“貴族革命”，它是1789年法國大革命的先聲，而法國革命正是民主政治的集中爆發(fā)，正是通過法國大革命，確立了法國的民主憲法政事實(shí)，才有《人權(quán)宣言》及其憲法。

同時(shí)，憲法也限制民主。經(jīng)過憲法確認(rèn)的憲政民主，是一種合理的民主，它通過對(duì)憲政民主的規(guī)范化，不僅保護(hù)民主也限制民主。“憲政是對(duì)政府的法律限制。憲政還意味著政府權(quán)威與權(quán)力同國民權(quán)利與自由之間的制衡?！?〔26 〕因?yàn)槿魏螜?quán)力都有腐敗的可能。限權(quán)的民主是憲政的需要。但限權(quán)政治與民主一樣都可能被濫用。托克維爾將其稱為“多數(shù)人暴政”。古代希臘最偉大的思想家蘇格拉底就是死于“多數(shù)人暴政”之手。在相當(dāng)長的時(shí)間里，在民主政治的故鄉(xiāng)——希臘羅馬甚至整個(gè)歐洲，民主是一個(gè)貶義詞。一直到法國大革命以后，親身經(jīng)歷法國大革命的托克維爾于19世紀(jì)30年代，漂洋過海到美國待了八個(gè)月，專門考察美國的民主才有所改變。他所寫的《論美國的民主》深入討論了美國民主是如何克服多數(shù)人暴政的問題。這本書中講到了法律制度、法學(xué)家精神，講到了自治傳統(tǒng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、司法獨(dú)立、法律人共同體等等，特別提到了美國憲法。他強(qiáng)調(diào)，正是由于這部憲法，美國的國家權(quán)力受到了嚴(yán)格的限制，使得新大陸成為令人向往之處，“就在于人在那里可以自我奮斗。只要你去追求，就能獲得幸福和自由” 〔27 〕。應(yīng)當(dāng)說，今天的民主與古代的民主已經(jīng)本質(zhì)不同。如果說古代的“多數(shù)人暴政”屬于無限民主，則今天的民主則是有限民主。有限民主就是憲法民主。憲法不僅保護(hù)民主，也限制民主。憲政就是憲法限制民主的一種形式。在內(nèi)容上，憲政民主是受到法律限制的民主。也就是說，民主也不能隨心所欲。另外，在民主的程序上，民主有嚴(yán)格的程序約束。如發(fā)達(dá)國家老百姓對(duì)總統(tǒng)不滿意，不能馬上一人一票把總統(tǒng)趕下臺(tái)，而必須遵守投票的程序。

此外，憲法還有助于憲政的規(guī)范化和有序化。民主、憲政是不同政治力量的博弈，而民主憲政與封建專制最大的不同在于：參與政治博弈的主體是最廣大的社會(huì)群體——人民。封建社會(huì)的政治博弈只是封建統(tǒng)治者的政治游戲。中國封建社會(huì)中，劉邦、項(xiàng)羽之爭(zhēng)，曹操、劉備、孫權(quán)三國之爭(zhēng)，無非是封建君王的政治角逐，人民群眾只是看客，或者只是這種政治游戲的客體。一個(gè)君王在政治游戲中的勝利，對(duì)于廣大人民群眾，只是換了一個(gè)王朝。而民主政治的實(shí)質(zhì)是民主的博弈。它不僅涉及最廣泛的社會(huì)群體，而且改變了政治的游戲規(guī)則，使那種以謀略、暗殺、厚黑為特點(diǎn)的政治行為變得公開、道義、公平，使得政治行為成為一種必須具備道義的行為。換言之，封建政治是厚黑在先，正義在后，政治博弈勝出就代表了正義。而民主政治是正義在先，勝出在后，只有具有政治上的正當(dāng)性、正義性才能夠勝出。即使勝出以后，結(jié)果也大為不同。封建政治提勝者為王，敗者為寇，勝者可以胡作非為。而民主政治即使勝出，也必須遵守規(guī)則，仍然保持正義和道義性。如果前后不一，則絕沒有長期當(dāng)政的可能。

憲政作為一種民主政治的法治模式，始于中世紀(jì)晚期，確立于近代資產(chǎn)階級(jí)革命。民主憲政的結(jié)果使限權(quán)具有了無可置疑的正當(dāng)性。正如漢密爾頓所說：“野心必須用野心來對(duì)抗。人的利益必然是與當(dāng)?shù)氐姆ǘ?quán)利相聯(lián)系。用這種方法來控制政府的弊病，可能是對(duì)人性的一種恥辱。但是政府本身若不是對(duì)人性的最大恥辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。” 〔28 〕民主憲政的發(fā)展，使憲法成為根本法，從而使民主法治進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)代?！皬哪菚r(shí)以來，立憲主義被廣泛地當(dāng)作模范的政治制度加以信奉，在采用這種制度的國家中，它被頌揚(yáng)為控制國家的權(quán)力和保護(hù)公民自由的統(tǒng)治形式，而在尚未采納這種制度的國家中，它則鼓舞著政治改革者們。” 〔29 〕17—18世紀(jì)，以《權(quán)利法案》、《獨(dú)立宣言》和《人權(quán)宣言》為代表的憲法性文件，全面確立了民主憲政的正當(dāng)性，人類的民主法治進(jìn)入了一種新生態(tài)。這個(gè)新生態(tài)的基本特征，可以用美國學(xué)者柯特勒的觀點(diǎn)來概括：“破壞和濫用準(zhǔn)則是有限制的，因?yàn)榉傻男l(wèi)護(hù)者和執(zhí)行人最終發(fā)現(xiàn)自己也不能擺脫法律的裁判?！?〔30 〕

三、憲法得不到實(shí)施的根源是什么？

20世紀(jì)以后，由于民主憲政的發(fā)展，頒布憲法已經(jīng)成為民主國家最基本的形式要求。但是，第二次世界大戰(zhàn)以后的大部分國家，在頒布憲法的時(shí)候，之前并沒有民主憲政的事實(shí)。于是出現(xiàn)了一種奇怪的現(xiàn)象，不少國家頒布了憲法，但憲法卻始終得不到有效實(shí)施，出現(xiàn)了有憲法無憲政的現(xiàn)象。中國辛亥革命以后憲法幾經(jīng)頒布，但中國政壇長期有憲法沒有憲政。那些承認(rèn)憲法的統(tǒng)治者“大多數(shù)是以討好人民開始發(fā)跡，以蠱惑家開始，以專制者告終” 〔31 〕。他們打著共和立憲旗幟，但權(quán)力被竊取后，很快就演變成一個(gè)新的封建王朝，你方唱罷我登場(chǎng)，復(fù)辟鬧劇不斷上演，制憲丑聞接連不斷，軍閥混戰(zhàn)經(jīng)月累年。陳獨(dú)秀曾尖銳地指出：“中華民國的假招牌雖然掛了八年，民國仍然賣的是中華帝國的藥，中華官國的藥，并且是中華匪國的藥。” 〔32 〕正是由于這種原因，毛澤東針對(duì)當(dāng)時(shí)的憲政運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)：“現(xiàn)在的憲政運(yùn)動(dòng)是爭(zhēng)取尚未取得的民主，不是承認(rèn)已經(jīng)民主化的事實(shí)?！?〔33 〕這是極為深刻的概括。

為什么有憲法沒有憲政？其實(shí)就在于作為憲法基礎(chǔ)的民主憲政的力量和事實(shí)沒有形成。在一個(gè)民主和法治的時(shí)代，沒有憲法的統(tǒng)治是不合法的。美國思想家托馬斯·潘恩早就指出：“政府如果沒有憲法，就成了一種無權(quán)的權(quán)力?！?〔34 〕于是，民主法治時(shí)代的國家都需要頒布憲法。但是，如果賦予國家合法性的憲法而沒有民主憲政的事實(shí)基礎(chǔ)，這部憲法就難以真正實(shí)施。中國辛亥革命以后的歷史，從民國到新中國成立前，當(dāng)權(quán)的政治強(qiáng)人都不否認(rèn)人民主權(quán)。當(dāng)時(shí)所有的憲法文本都寫上了人民主權(quán)。但嘲弄民主、綁架民主的事卻屢屢發(fā)生。袁世凱可以公開撕毀《中華民國臨時(shí)約法》，曹錕可以用餓肚子加5000個(gè)大洋的方式逼迫議員們“選”自己當(dāng)上大總統(tǒng)。

顯然，憲法與民主憲政不能等同。民主憲政必然產(chǎn)生憲法，憲法應(yīng)當(dāng)是對(duì)民主憲政的確認(rèn)。但沒有民主憲政同樣可以有憲法。這時(shí)的憲法就可能具有其他的意義。歷史上，國民黨反動(dòng)統(tǒng)治在大陸期間所頒布的憲法（1946年《中華民國憲法》）就不具有民主憲政的意義，而且還具有強(qiáng)烈的反民主性質(zhì)。正如有的學(xué)者所說：這部憲法“不過以根本法的形式確認(rèn)了以蔣介石為首的四大家族對(duì)人民的專制獨(dú)裁統(tǒng)治，而且維護(hù)官僚資產(chǎn)階級(jí)、地主階級(jí)和帝國主義的利益，廣大人民依然處于毫無權(quán)利的地位?！?〔35 〕同樣，國民黨在大陸的反動(dòng)統(tǒng)治及其滅亡正是由于反對(duì)民主憲政，不愿意放棄一黨專制的特權(quán)造成的。這正好印證了法國思想家西耶斯在總結(jié)法國大革命的教訓(xùn)時(shí)的名言：法國大革命為什么爆發(fā)？就是因?yàn)橛薮赖馁F族們不肯放棄特權(quán)?！?6 〕這一歷史教訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)永遠(yuǎn)汲取。

在我國，由于種種原因，憲法至今不能被適用，中國立法及主流憲法學(xué)界有所謂憲法是立法依據(jù)的說法。〔37 〕其實(shí)，這個(gè)提法并不符合我國憲法。《憲法》第5條明確規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！北仨毭鞔_，“為依據(jù)”和“不抵觸”是兩個(gè)完全不同的概念。事實(shí)上，中國立法中有不少法并無“為依據(jù)”的規(guī)定，〔38 〕但并不意味著這些法就可以與憲法相抵觸。而且對(duì)于“為依據(jù)”本身也有不少爭(zhēng)論，〔39 〕有些學(xué)者認(rèn)為，堅(jiān)持“為依據(jù)”是“維持法律形式統(tǒng)一和端正人們的憲法與民法關(guān)系觀念”的需要。〔40 〕但這一理解本身并不符合憲法的規(guī)定及其邏輯?！?1 〕在這種情況下，中國憲法出現(xiàn)了非常不合理的現(xiàn)象：不能在司法實(shí)踐中適用，又不是立法的依據(jù)。那么，中國憲法的根本法意義又在哪里呢？

2011年，吳邦國委員長宣布，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成。這就意味著，今后中國民主法治建設(shè)的問題，主要是嚴(yán)格、嚴(yán)肅地實(shí)施憲法和法律的問題。憲法是根本法。在法的淵源中，憲法具有最高的效力。我國憲法也明確規(guī)定了憲法的最高效力。目前要做的不是由誰來重新設(shè)計(jì)一個(gè)國家結(jié)構(gòu)或規(guī)劃，而是必須立即、無條件地貫徹和落實(shí)憲法，全面、有效地停止違憲的行為?！?2 〕任何人都沒有權(quán)利遏制憲法的實(shí)施。憲法是最高法，在中國理應(yīng)擁有最高的權(quán)威。認(rèn)真看一下我國目前民主監(jiān)督所面臨的種種遭遇，其實(shí)就是憲法的權(quán)威能不能實(shí)現(xiàn)和遵守的問題。因此，創(chuàng)造條件保證人民的民主監(jiān)督權(quán)，首先就要維護(hù)憲法的權(quán)威。憲法是法治法，是規(guī)范和保障法治的法，也是民主法治能否實(shí)現(xiàn)的根本保障。一個(gè)民主和法治的國家，我們應(yīng)當(dāng)像愛護(hù)眼睛一樣維護(hù)憲法的權(quán)威。任何人、任何時(shí)候都不能用任何理由違反憲法和法律，任何人用任何理由違反和破壞憲法和法律都應(yīng)當(dāng)受到追究。否則，“當(dāng)正直的人對(duì)一切人都遵守正義的法則，卻沒有人對(duì)他遵守時(shí)，正義的法則就只不過是造成了壞人的幸福和正直的人的不幸罷了。” 〔43 〕

保證憲法的實(shí)施，就應(yīng)當(dāng)讓憲法活起來。而要讓憲法活起來，關(guān)鍵是民主憲政建設(shè)。放眼世界，當(dāng)代已有140多個(gè)國家頒布了憲法，但大多數(shù)國家仍有一個(gè)民主憲政的實(shí)現(xiàn)問題。而實(shí)現(xiàn)憲法的關(guān)鍵，則在于人民的民主權(quán)利能否得到真正的保障，就是要實(shí)現(xiàn)“人民是所有公正的權(quán)力的起源”。〔44 〕馬歇爾在其開司法審查原則先河的“馬伯里訴麥迪遜案”（1803年）中指出，“憲法是人民意志的表現(xiàn)，所以它適當(dāng)?shù)乜刂浦囊磺袡?quán)力”?！?5 〕顯然，要讓憲法活起來，必須使憲法真正體現(xiàn)人民的意志，而這就取決于民主的充分發(fā)展。