熊文釗 鄭毅

評(píng)述由頭

2011年12月20日，一則公布在山西臨縣政府網(wǎng)站上的簡(jiǎn)歷讓其轄下的安家莊鄉(xiāng)黨委書(shū)記曹莉成為網(wǎng)民圍觀對(duì)象。簡(jiǎn)歷顯示，曹莉15歲即參加工作，獲大學(xué)本科學(xué)歷，網(wǎng)友質(zhì)疑造假。媒體致電林縣政府多個(gè)科室未獲回應(yīng)，而事后該縣政府官網(wǎng)上的曹莉簡(jiǎn)歷頁(yè)面很快被刪除。當(dāng)?shù)毓俜讲辉敢夤_(kāi)回應(yīng)，甚至把曹莉的簡(jiǎn)歷當(dāng)成“機(jī)密”。如此一來(lái)，各種各樣的猜測(cè)和非議就不脛而走、愈演愈烈。為此，清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系孫立平教授指出，政府工作信息的披露與保密制度，涉及的不僅是保密事宜，實(shí)際上會(huì)從根本上塑造權(quán)力的運(yùn)作模式。事實(shí)上，現(xiàn)在權(quán)力運(yùn)作的神秘化，已經(jīng)不是有利于維護(hù)權(quán)力的權(quán)威，而是成為危害權(quán)力的權(quán)威性，甚至導(dǎo)致社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突加劇的一個(gè)重要因素。而很多問(wèn)題也就由此而來(lái)。回避、過(guò)度保密與權(quán)力運(yùn)作神秘化背后的原因究竟是什么？該如何打破行政系統(tǒng)對(duì)公開(kāi)信息的習(xí)慣性謹(jǐn)慎和畏縮心態(tài)？

雖然諸如“服務(wù)論”、“法治論”等現(xiàn)代行政法理念已經(jīng)開(kāi)始逐漸消融“神秘衙門(mén)”的歷史冰封，但許多行政機(jī)關(guān)依然依托傳統(tǒng)觀念的庇護(hù)將官本位思想肆意傳承。在這種意識(shí)的主導(dǎo)下，權(quán)力運(yùn)作神秘化也就仍然是當(dāng)前最令老百姓錯(cuò)愕的政治生態(tài)

在現(xiàn)實(shí)生活中，暗箱操作的現(xiàn)象以及進(jìn)行暗箱操作的人們往往成為被指責(zé)的直接對(duì)象，但實(shí)際上，暗箱操作的空間卻是正式制度事先預(yù)留好的。因?yàn)闆](méi)有這樣的預(yù)留空間，暗箱操作就沒(méi)有進(jìn)行的余地。因此，成功的“運(yùn)作”就意味著穿越縫隙和扭曲規(guī)則。然而問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于，為什么這些程序或規(guī)則可以被穿越和扭曲？比如，干部任命的透明度與滿(mǎn)足群眾的知情權(quán)，是相輔相成、互為因果的。在選拔干部時(shí)，增強(qiáng)干部任命的透明度，是滿(mǎn)足群眾的知情權(quán)的題中應(yīng)有之義。假如選民對(duì)一個(gè)干部的提拔提出了疑問(wèn)，你卻把他的經(jīng)歷捂起來(lái)，弄得神秘兮兮的，那么，人們就越是想打開(kāi)這個(gè)“黑匣子”，看看里面究竟有些什么“花頭”。莫非里面真有什么公開(kāi)不得的東西？

副部長(zhǎng)職能“神秘化”的政治生態(tài)

傳統(tǒng)的官本位思想同現(xiàn)代行政理念之間依然存在巨大張力。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家機(jī)關(guān)深宅大院的“衙門(mén)”形象深入人心，對(duì)于普通民眾而言，不僅是大門(mén)巍峨不宜妄入，即便進(jìn)去，也等級(jí)森然地令人無(wú)所適從。在李燕申請(qǐng)信息公開(kāi)的過(guò)程中，“屬內(nèi)部管理信息因而不能提供”的官樣、“要求提供數(shù)據(jù)將用于論文具體哪一段”的官派、“泛泛言副部長(zhǎng)配合部長(zhǎng)工作”的官腔無(wú)不將這種官本位意識(shí)的現(xiàn)代殘留展現(xiàn)得淋漓盡致。雖然諸如“服務(wù)論”、“法治論”等現(xiàn)代行政法理念已經(jīng)開(kāi)始逐漸消融“神秘衙門(mén)”的歷史冰封，但許多行政機(jī)關(guān)依然依托傳統(tǒng)觀念的庇護(hù)將官本位思想肆意傳承。在這種意識(shí)的主導(dǎo)下，權(quán)力運(yùn)作神秘化也就仍然是當(dāng)前最令老百姓錯(cuò)愕的政治生態(tài)。

政治改革進(jìn)程極大滯后于法治進(jìn)程的階段性陣痛。從若干信息公開(kāi)制度較為完備的國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，法治化往往是針對(duì)政治保守主義先期開(kāi)火的“急先鋒”，然而政治改革真正達(dá)到法治設(shè)定的目標(biāo)需經(jīng)一定的時(shí)滯期亦是不爭(zhēng)的事實(shí)。這是信息公開(kāi)制度由構(gòu)建實(shí)施到真正實(shí)現(xiàn)所必須經(jīng)歷的“政法錯(cuò)位的陣痛”，最早實(shí)現(xiàn)政府信息公開(kāi)法律化的瑞典如是，堪稱(chēng)信息公開(kāi)法律制度最為完備的美國(guó)亦如是。因此，與其喟然長(zhǎng)嘆為何在中國(guó)申請(qǐng)政府公開(kāi)信息如此之難，我們倒不如去深入思考如何通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞娇s短這段陣痛的存續(xù)期間，如何讓政治改革盡快跟上法治發(fā)展的腳步，如何讓我們的法治真正成為普照政府深宅大院的陽(yáng)光。

不能忽略的是，政府內(nèi)部組織、管理制度的不完善以及實(shí)施的不規(guī)范也是政府部門(mén)對(duì)公眾信息公開(kāi)要求閃爍其詞的重要原因。就拿李燕訴三部委要求公開(kāi)信息來(lái)說(shuō)，副職分工不清、變動(dòng)頻繁自然是部委們的忌諱所在，而副職設(shè)置本身的違制甚至違法則更是部委們諱莫如深、急欲遮羞的深層原因。如今有的部委同時(shí)設(shè)置多達(dá)九個(gè)副職，即便這些副職的分工能說(shuō)清，其公然違背《國(guó)務(wù)院組織法》的問(wèn)題又如何能說(shuō)得清呢？當(dāng)然，這只是內(nèi)部制度問(wèn)題之一，但卻至少說(shuō)明了信息公開(kāi)的現(xiàn)實(shí)窘境背后所隱藏的權(quán)力運(yùn)作神秘化已經(jīng)到了如何之深、如何之甚的地步。

內(nèi)外結(jié)合破除神秘化“堅(jiān)冰”

“陽(yáng)光是最好的防腐劑”業(yè)已成為現(xiàn)代治理的金科玉律，但從理論上來(lái)說(shuō)，將政府的行為完全置于公眾監(jiān)督的“陽(yáng)光”之下實(shí)際上分為兩個(gè)面向：一是作為靜態(tài)的政府信息的公開(kāi)。二是作為動(dòng)態(tài)的政府運(yùn)行過(guò)程的公開(kāi)。美國(guó)就是以《信息自由法》和《陽(yáng)光下的政府法》的二元結(jié)構(gòu)對(duì)這兩個(gè)方面分別予以規(guī)制。由此看來(lái)，雖然在位階上并不可同日而語(yǔ)，但就實(shí)際作用而言，我國(guó)的《條例》僅大致相當(dāng)于美國(guó)的《信息自由法》，規(guī)范在結(jié)構(gòu)上同樣不具有全面性。然而，靜態(tài)信息的獲取是動(dòng)態(tài)監(jiān)管的前提，因此《條例》的落實(shí)程度實(shí)際上對(duì)于我國(guó)構(gòu)建陽(yáng)光政府、透明政府的政治改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有極為重要的基礎(chǔ)性?xún)r(jià)值。

從國(guó)家權(quán)力體系內(nèi)部尋找動(dòng)力之源。首先，行政權(quán)的自我覺(jué)悟。無(wú)論是業(yè)務(wù)辦理還是監(jiān)督實(shí)現(xiàn)，李燕事件所反映的問(wèn)題無(wú)疑都是與法治政府、和諧社會(huì)等基本理念格格不入的。隨著依法行政理念的深入推進(jìn)，有的行政機(jī)關(guān)已經(jīng)開(kāi)始扭轉(zhuǎn)官本位思想，從而逐步推進(jìn)行政服務(wù)的深化改革。職能設(shè)置、辦事流程、投訴受理等一系列基本信息的公開(kāi)已經(jīng)為越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)所重視。在李燕申請(qǐng)公開(kāi)副職分管職能的14個(gè)部委中，大多數(shù)部委能夠給予令申請(qǐng)人滿(mǎn)意的答復(fù)就是最好的證明。其次，立法權(quán)的深入作為。2008年《條例》實(shí)施之后，我國(guó)的行政信息公開(kāi)領(lǐng)域確實(shí)發(fā)生了翻天覆地的變化，但很難將這種變化歸結(jié)為立法權(quán)全面參與的結(jié)果。《條例》實(shí)施三年多來(lái)，出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題，而《條例》本身又在諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題面前頗顯出力不從心的疲態(tài)，這其實(shí)都體現(xiàn)了對(duì)立法權(quán)深刻介入政府信息公開(kāi)領(lǐng)域的熱切需求。目前看來(lái)至少應(yīng)對(duì)三個(gè)方面給予重視。其一，盡快實(shí)現(xiàn)作為當(dāng)前信息公開(kāi)領(lǐng)域最高規(guī)范的《條例》的法律化，為其深入實(shí)施提供良好的制度平臺(tái)。其二，細(xì)化有關(guān)條款，尤其是對(duì)于“國(guó)家機(jī)密”、“內(nèi)部信息”等易成為行政機(jī)關(guān)推諉借口的概念給予明確的界定，將其成為權(quán)力運(yùn)行神秘化遮羞布的顯示空間完全窒息。其三，針對(duì)《條例》責(zé)任設(shè)置較少、實(shí)施效果過(guò)軟的情況，切實(shí)加強(qiáng)有關(guān)責(zé)任的設(shè)置、落實(shí)、追求等一系列問(wèn)題，使其針對(duì)權(quán)力運(yùn)行神秘化的成效真正硬起來(lái)。最后，司法權(quán)的有力推動(dòng)。今年7月29日，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》正式施行，對(duì)于人民法院受理信息公開(kāi)案件的范圍、條件、事由、主體資格等問(wèn)題作了較為明確的規(guī)定，從而大大強(qiáng)化了對(duì)政府信息公開(kāi)進(jìn)行司法監(jiān)督的力度。雖然當(dāng)代各國(guó)的司法權(quán)都普遍遭到來(lái)自于行政權(quán)極大膨脹的影響而地位有所衰落，但就國(guó)家權(quán)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，司法審查依然是監(jiān)督行政權(quán)力的最為有力的國(guó)家權(quán)力形態(tài)。因此，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，繼續(xù)強(qiáng)化司法監(jiān)督的廣度、深度和力度無(wú)疑是促成包括政府信息公開(kāi)的完善在內(nèi)的政治改革早日實(shí)現(xiàn)同法治進(jìn)程步伐一致的重要途徑。

從國(guó)家權(quán)力體系外部獲得監(jiān)督之力。首先，進(jìn)一步促進(jìn)公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，使政府信息知情權(quán)作為一項(xiàng)基本公民權(quán)利的觀念深入人心。李燕起訴三部委的行為或許只是一位行政法學(xué)研習(xí)者出于專(zhuān)業(yè)直覺(jué)的本能反應(yīng)，而更多的公眾參與到以自身知情權(quán)的行使推動(dòng)陽(yáng)光政府、法治政府建設(shè)的進(jìn)程中來(lái)才是更為珍貴的民主之劍。其次，以媒體和公眾輿論監(jiān)督為代表的社會(huì)權(quán)力的進(jìn)一步良性發(fā)育也必然作為國(guó)家權(quán)力體系之外的重要因素對(duì)政府信息公開(kāi)乃至法治國(guó)家的建設(shè)具有關(guān)鍵意義。最后，如何將公眾的知情權(quán)與社會(huì)權(quán)力的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接以最大限度發(fā)揮體制外監(jiān)督因素的應(yīng)有效果，將是未來(lái)擺在學(xué)者和實(shí)踐者面前的全新課題。

(作者分別為中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心主任；中央民族大學(xué)法治政府與地訪(fǎng)制度研究中心助理研究員)

責(zé)編/張曉肖楠美編/石玉