趙海亮 相雷 張紅霞

沿海港口作為國家重要的交通基礎(chǔ)設(shè)施，承擔(dān)著水、陸綜合運(yùn)輸?shù)臉屑~作用，并為臨港產(chǎn)業(yè)和區(qū)域外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大的輻射和拉動(dòng)。但港口本身及配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金投入，而且港口工程一般建設(shè)周期相對(duì)較長，財(cái)務(wù)效益相對(duì)較低，資金回收相對(duì)較慢，對(duì)這些港口基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目市場投資興趣不大，而完全依靠政府投資建設(shè)，地方財(cái)力有限。為加快我國的港口建設(shè)以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的形勢，就需要采取靈活多樣的融資方式，進(jìn)一步拓寬融資渠道，破解財(cái)政資金投入不足的瓶頸制約。

當(dāng)前我國港口建設(shè)發(fā)展形勢

長期以來，港口因其對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的巨大推動(dòng)作用和基礎(chǔ)性地位，作為一種戰(zhàn)略性資源，其對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用是持續(xù)的和長期的。各級(jí)政府都以國有資本壟斷經(jīng)營，并經(jīng)常以行政手段直接干預(yù)港口經(jīng)營活動(dòng)，這種具有行政色彩的投資、管理方式限制了港口企業(yè)的活性，也給各級(jí)財(cái)政帶來巨大負(fù)擔(dān)。而目前我國港口建設(shè)、臨港工業(yè)區(qū)建設(shè)仍處于高速發(fā)展期，龐大的港口基礎(chǔ)建設(shè)投資相比政府有限的財(cái)政收入，能夠投入到港口建設(shè)中的資金非常有限，難以滿足港口建設(shè)發(fā)展需求。近年銀行貸款緊縮政策，導(dǎo)致依靠銀行貸款投資建設(shè)的方案也難以為繼。

邁入21世紀(jì)，港口投融資渠道日趨多元化，中外合資、外資獨(dú)資、國營及民營資本參股港口投資、民營資本獨(dú)資、港口企業(yè)上市，這五種形式是我國當(dāng)前港口投資主體多元化的主要形式，也是我國港口融資渠道多元化的具體表現(xiàn)。BOT（BT）投融資模式是目前國際上比較流行的一種適合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資方式，不但可以有效解決港口建設(shè)資金不足的問題，又可以加快我國港口建設(shè)步伐。因此，重點(diǎn)研究新的投融資模式以求探討一種適合港口持續(xù)、健康發(fā)展的思路，為政府決策提供前瞻性技術(shù)支撐非常有必要。

港口建設(shè)的融資模式

目前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式主要有BOT(或BT)模式、設(shè)計(jì)／采購／施工總承包(EPC)、總價(jià)固定的交鑰匙工程（LSTK)等，專門用于港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要是地主港模式。其中地主港模式和BOT模式兩者都是解決政府財(cái)政在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投資不足矛盾的融資模式，都是把社會(huì)、民間、私人資本和國外資本引入公用基礎(chǔ)建設(shè)中。EPC、LSTK模式應(yīng)用于公用基礎(chǔ)建設(shè)中會(huì)對(duì)地方財(cái)政帶來嚴(yán)重負(fù)擔(dān)，因此宜用于投資規(guī)模不大、建設(shè)周期不長、有穩(wěn)定較高投資回報(bào)的經(jīng)營性項(xiàng)目；而BOT模式和地主港模式都是適宜由政府主導(dǎo)兼顧經(jīng)營性和非經(jīng)營性、公用性和收益性于一體的港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資模式，下面主要對(duì)這兩種港口建設(shè)融資模式進(jìn)行探討。

1、BOT融資模式

BOT英文“Build--Operate--Transfer”的首字母縮寫，意為“建設(shè)一運(yùn)營一轉(zhuǎn)讓”。是指政府與項(xiàng)目公司簽訂特許權(quán)協(xié)議，由項(xiàng)目公司籌資和建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目公司在特許期內(nèi)擁有、運(yùn)營和維護(hù)該項(xiàng)設(shè)施，并通過提供產(chǎn)品或收取服務(wù)費(fèi)用，回收投資、償還貸款并獲取合理利潤。特許期滿后，項(xiàng)目無償移交給東道國政府。鑒于特許權(quán)在BOT項(xiàng)目中的關(guān)鍵地位，所以BOT方式也被稱為“特許權(quán)融資”。

從政府的角度來說，BOT投融資方式的優(yōu)點(diǎn)主要表現(xiàn)以下三方面：①BOT模式的最大優(yōu)點(diǎn)就是能為政府解決在基礎(chǔ)設(shè)施投資方面資金缺口問題，減少了政府在基礎(chǔ)設(shè)施方面的財(cái)政支出。②能提高管理水平。通過BOT方式。可以把私營企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制引入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營中，有利于項(xiàng)目所在國引進(jìn)新技術(shù)，改善和提高項(xiàng)目管理水平。③能分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。采用BOT方式，由私營機(jī)構(gòu)進(jìn)行總承包，并通過一套完整的協(xié)議、擔(dān)保體系，將工程的風(fēng)險(xiǎn)在各參與方之間進(jìn)行合理的分配，使特定的風(fēng)險(xiǎn)由最能承受該風(fēng)險(xiǎn)的參與方來承擔(dān)，從而改變了由政府單獨(dú)承擔(dān)建設(shè)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的局面。

港口設(shè)施的建設(shè)從理論上講，是符合BOT投融資模式要求的。但調(diào)研情況是目前國內(nèi)還很少港口真正應(yīng)用BOT模式。政府之所以不愿意采用這種模式，究其原因，可能更多的是出于政治因素的考慮，如果把具有戰(zhàn)略資源的港口以BOT的形式長時(shí)間轉(zhuǎn)移給一個(gè)純粹以贏利為目的私營機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營、管理，將會(huì)對(duì)國家政治和經(jīng)濟(jì)安全埋下潛在的隱患。因此，各國政府在對(duì)待港口建設(shè)是否可以采用BOT模式的問題上都比較謹(jǐn)慎。

而對(duì)于有些地方港口，或者急于起步建設(shè)，或者建設(shè)資金有缺口，也可以采用BT方式建設(shè)，即建設(shè)-轉(zhuǎn)讓。先由建設(shè)方或者財(cái)團(tuán)投資建設(shè)，建成后，轉(zhuǎn)讓給政府組建的港務(wù)公司。但缺點(diǎn)是建設(shè)資金利息要到10%，而且工程造價(jià)一般是按照施工圖概預(yù)算結(jié)算的，轉(zhuǎn)讓價(jià)要比實(shí)際工程造價(jià)要高。

2、地主港模式

地主港模式是近幾年才出現(xiàn)的新的融資模式，是指政府委托特許經(jīng)營機(jī)構(gòu)代表國家擁有港區(qū)及后方一定范圍的土地、岸線及基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，對(duì)該范圍內(nèi)的土地、岸線、航道等進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)，以租賃方式把港口碼頭租給國內(nèi)外港口經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營，收取一定租金，用于港口建設(shè)的滾動(dòng)發(fā)展。其本質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。地主港模式下，土地和基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)和港口管理職能則一直由政府實(shí)施控制和管理，即可保證國家對(duì)土地、岸線等重要資源的有效控制，又能吸引各投資方參與港口建設(shè)和經(jīng)營，是一種代表著當(dāng)前世界主要港口發(fā)展方向的管理模式。

地主港模式主要針對(duì)城市新港區(qū)或臨港工業(yè)區(qū)的開發(fā)建設(shè)，其運(yùn)作基本思路是：政府界定出岸線、港區(qū)等，成立港區(qū)開發(fā)建設(shè)管理委員會(huì)(簡稱“管委會(huì)”)作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)港區(qū)的規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)管理，“管委會(huì)”下設(shè)國資控股的港區(qū)投資發(fā)展公司(簡稱“港投公司”)作為港區(qū)開發(fā)的建設(shè)、經(jīng)營主體和融資平臺(tái)。“港投公司”以獨(dú)資、合資、聯(lián)營、參股等方式投資建設(shè)港口非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)營性設(shè)施，建成后經(jīng)評(píng)估，以出租、轉(zhuǎn)讓或合營等方式交付給港口經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營?！肮芪瘯?huì)”通過控股的“港投公司”獲得相應(yīng)的出讓(租賃)費(fèi)和收益，其中一部分交給上級(jí)財(cái)政，剩余部分用于港口的滾動(dòng)開發(fā)。目前，我國港口實(shí)踐地主港模式運(yùn)作的已有不少成功經(jīng)驗(yàn)，如天津臨港工業(yè)區(qū)開發(fā)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)：

天津臨港工業(yè)區(qū)位于天津?yàn)I海新區(qū)核心區(qū)海河入海口，整體規(guī)劃面積79.99平方公里。2004年11月，塘沽區(qū)政府成立了天津市臨港工業(yè)區(qū)管理委員會(huì)（簡稱“管委會(huì)”）,是塘沽區(qū)人民政府派出機(jī)構(gòu)，代表政府行使各種行政管理職能， “管委會(huì)”以天津臨港投資控股有限公司名義投資117,500萬元人民幣，占73.4%股份組建天津臨港工業(yè)區(qū)建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司，具體實(shí)施臨港工業(yè)區(qū)的開發(fā)建設(shè)。

在這種模式中，臨港建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司不是一級(jí)行政組織或行政派出機(jī)構(gòu)，而是投資開發(fā)商，但從其股東構(gòu)成來看，發(fā)行人作為臨港工業(yè)區(qū)的開發(fā)主體卻有著深厚的政府背景。2005年9月，天津市臨港工業(yè)區(qū)管理委員會(huì)與臨港建設(shè)開發(fā)公司簽訂了《天津臨港工業(yè)區(qū)建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司受托實(shí)施天津臨港工業(yè)區(qū)土地開發(fā)、市政及公用工程建設(shè)的協(xié)議》，臨港建設(shè)開發(fā)公司作為建設(shè)項(xiàng)目法人具體組織實(shí)施天津臨港工業(yè)區(qū)土地開發(fā)，政府收取臨港工業(yè)區(qū)入?yún)^(qū)企業(yè)土地出讓金后，全部返還給臨港工業(yè)區(qū)管委會(huì)，用于臨港工業(yè)區(qū)的前期配套建設(shè)以及對(duì)臨港建設(shè)開發(fā)公司開發(fā)成本的補(bǔ)償。臨港建設(shè)開發(fā)公司壟斷天津臨港工業(yè)區(qū)的灘涂開發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，但由于臨港公司開發(fā)規(guī)模、投資規(guī)模均較大，為避免開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，采取滾動(dòng)開發(fā)模式，即采取“開發(fā)－出讓－再開發(fā)”模式，使土地開發(fā)規(guī)模與臨港工業(yè)區(qū)的招商引資相適應(yīng)，這種開發(fā)模式大大降低了開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)大大降低了開發(fā)資金需求。

發(fā)行企業(yè)債券進(jìn)行融資。2009年,天津臨港工業(yè)區(qū)建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司發(fā)行7.7億元企業(yè)債券，募集資金用途將全部用于天津臨港工業(yè)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和補(bǔ)充公司流動(dòng)資金。截止2010年底，臨港累計(jì)完成固定資產(chǎn)投資885.8億元。圍海造陸103平方公里，固化處理土地50平方公里。疏浚形成了10萬噸級(jí)大沽沙航道，建設(shè)20個(gè)萬噸級(jí)以上碼頭泊位，完成港口吞吐量2878.3萬噸。造修船、裝備制造、糧油、港口物流等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)板塊基本形成。

沿海港口新港區(qū)融資建設(shè)的思路

通過對(duì)以上港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投、融資模式的探討，為充分破解沿海港口新建港區(qū)建設(shè)資金匱乏的瓶頸制約，應(yīng)進(jìn)一步開拓視野、創(chuàng)新思維，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源、環(huán)境等優(yōu)勢并吸收借鑒外地成功的經(jīng)驗(yàn)，探索出適合本地實(shí)際的港口建設(shè)思路。以下思路可在港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中進(jìn)行嘗試和發(fā)展。

堅(jiān)持以政策引領(lǐng)為導(dǎo)向，企業(yè)化經(jīng)營為核心，港口岸線、臨港土地等資源為紐帶，招商創(chuàng)建臨港產(chǎn)業(yè)為保障的思路，確保國家資源利用的效益最大化和效率的最優(yōu)化。

港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兼顧國民經(jīng)濟(jì)效益和企業(yè)財(cái)務(wù)效益，通過地主港模式具體實(shí)施港口建設(shè)、經(jīng)營和開發(fā)，成立國有資本控股的開發(fā)建設(shè)公司，并充分吸收各種所有制形式的資本，采取“開發(fā)－出讓（經(jīng)營）－再開發(fā)” 的模式，推動(dòng)港口建設(shè)的規(guī)?；l(fā)展。

強(qiáng)化政府財(cái)政資金的引領(lǐng)作用，堅(jiān)持財(cái)政資金優(yōu)先投入港口公用性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的原則，積極探索有償使用港口岸線資源的資金回收制度，彌補(bǔ)公用性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)資金的不足，確保國有資產(chǎn)的保值增值。

加強(qiáng)政府及主管部門對(duì)港口規(guī)劃、建設(shè)以及市場（建設(shè)、經(jīng)營）行為的監(jiān)督管理，規(guī)范企業(yè)市場行為，有效保護(hù)和集約、節(jié)約使用港口資源。