張艷南

“十二五”期，在實(shí)現(xiàn)從“管制型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變的大背景下，公眾對政府提供公共服務(wù)的要求越來越高，交通運(yùn)輸?shù)臒狳c(diǎn)問題越來越引以關(guān)注，特別是農(nóng)民兄弟對交通運(yùn)輸服務(wù)均等化的要求尤為強(qiáng)烈。在非通航水域船舶管理中發(fā)揮海事職能，保障農(nóng)民兄弟安全、便捷出行，是海事部門提高公共服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)“一切為了水上安全， 一切為了人民滿意”海事精神的集中體現(xiàn)。

黑龍江非通航水域安全概況

黑龍江省內(nèi)江河湖泊眾多，有黑龍江、烏蘇里江、松花江、嫩江和綏芬河五大水系，現(xiàn)有湖泊、水庫6000余個(gè)，水面達(dá)80多萬公頃。其中流域面積在50平方公里以上的河流約1918條，5000平方公里以上的河流有27條，10000平方公里以上的河流有18條，0.1平方公里以上的的湖泊泡沼640個(gè)。在這眾多的江河湖泊中，除黑龍江、烏蘇里江、松花江、嫩江這四條河流的主干線是通航水域外，其余均是非通航水域。

近年來，按照黑龍江省振興戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展要求，全省各條戰(zhàn)線積極落實(shí)上級(jí)要求，努力實(shí)施經(jīng)濟(jì)發(fā)展各項(xiàng)舉措，展現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭。各涉水市縣，依托境內(nèi)河流水域，開設(shè)渡口、建造船只、開采江砂、河流游覽、游艇漂流等，水上經(jīng)營活動(dòng)不斷興起。但由于非通航水域各地方政府沒有設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu)，各項(xiàng)管理措施沒有很好地落實(shí)到位，加之這些區(qū)域航行的船舶船況差，安全設(shè)備簡陋，操者對水上安全航行知識(shí)掌握不多，超載、超員，使得群死群傷的水上事故時(shí)有發(fā)生。近年來非通航水域，船舶發(fā)生的事故占黑龍江省水上交通事故的比例較大，特別是死亡人數(shù)占總死亡人數(shù)的90％以上。

2007年10月23日呼蘭河(松花江支流)，一艘不足六米的小舢板船載19人過河收割莊稼，由于嚴(yán)重超載(后經(jīng)核算該船最多可載5人)，船離岸10米即發(fā)生沉沒，船上人員全部落水，造成8人死亡，2人失蹤的重大事故。

2007年7月23日在呼瑪河(黑龍江支流)一艘農(nóng)用船載10人過江收割作物，小船行至河中心處，由于超載和風(fēng)浪影響翻沉，造成死亡5人死亡、2人失蹤的較大事故。

2010年5月23日，黑龍江省綏化市慶安縣呼蘭河綠野山莊河段李貴渡口一客車通過停泊在岸邊的渡船時(shí)直接墜入河中。造成6人死亡，14人失蹤。從統(tǒng)計(jì)分析的數(shù)據(jù)中不難看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶事故無論從事故起數(shù)還是死亡人數(shù)都高于其他船舶事故，這些事故都反應(yīng)出了一個(gè)共同的特點(diǎn)，既這些事故的發(fā)生水域均為毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的非通航水域。

2011年，交通運(yùn)輸部針對黑龍江省的實(shí)際情況，做出了有關(guān)黑龍江省不成立地方海事機(jī)構(gòu)，由黑龍江海事局擔(dān)負(fù)水上交通安全管理職責(zé)的決定。為全面落實(shí)交通部的決定精神，更好地促進(jìn)黑龍江省地方實(shí)施經(jīng)濟(jì)振興發(fā)展戰(zhàn)略要求，指導(dǎo)各地方政府積極落實(shí)水上交通安全管理工作，黑龍江海事局已經(jīng)做出了實(shí)施黑龍江省水上交通安全管理“全覆蓋”的重大決策和戰(zhàn)略部署。目前，由于監(jiān)管機(jī)制、責(zé)權(quán)界定、法規(guī)支撐等諸多因素的不確定性，在非通航水域船舶安全監(jiān)管中，面對點(diǎn)多、線長、面廣，人員少，監(jiān)管成本高的實(shí)際，如何作到既不缺位、也不越位，更好的履行監(jiān)管職責(zé)，做到盡職免責(zé)，實(shí)現(xiàn)水上安全形勢持續(xù)穩(wěn)定，是我們需要認(rèn)真研究的。

正確理解法規(guī)的授權(quán)，明晰海事監(jiān)管職能

“最有效的監(jiān)管，就是最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)”海事機(jī)構(gòu)在非通航水域，實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)船管理中，為相對人提供的公共服務(wù)產(chǎn)品，首先要解決監(jiān)管有法授的問題。按照《關(guān)于進(jìn)一步明確水上交通安全監(jiān)管職責(zé)分工有關(guān)問題的通知》（中編辦[2005]9號(hào)）、《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》、《黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶和渡口安全管理辦法》等相關(guān)文件規(guī)定要求，對于在非通航水域航行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶應(yīng)由縣鄉(xiāng)政府參照有關(guān)規(guī)定落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，農(nóng)自用船舶屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶一部分，應(yīng)由縣鄉(xiāng)政府具體負(fù)責(zé)管理。作為海事管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對非通航水域的船舶安全進(jìn)行監(jiān)督管理，督促主管部門落實(shí)安全責(zé)任，牽頭建立信息通報(bào)及溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮各相關(guān)部門及地方人民政府的作用，協(xié)調(diào)配合，形成合力，共同對農(nóng)自用船舶實(shí)施規(guī)范化、長效化管理，保障非通航水域的水上安全。也就是說海事機(jī)構(gòu)首先必須依據(jù)國家相關(guān)船舶航行的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，明確把握海事機(jī)構(gòu)在非通航水域船舶安全監(jiān)管的職責(zé)。加強(qiáng)非通航水域，農(nóng)自用船舶水上交通安全管理的宏觀業(yè)務(wù)指導(dǎo)。對發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)給當(dāng)?shù)卣逻_(dá)水上交通安全管理建議書，對可正常航行的農(nóng)自用船舶要發(fā)給安全航行指導(dǎo)告知書，對不具備航行條件的船舶，給當(dāng)?shù)卣逻_(dá)提示告知書

強(qiáng)化監(jiān)督指導(dǎo)職能，多渠道便民保安全

黑龍江省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶，主要航行區(qū)域?yàn)榉峭ê剿?，切?shí)發(fā)揮海事部門在管理工作中的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、技術(shù)支持的作用，推進(jìn)農(nóng)用船安全管理責(zé)任制的落實(shí)，強(qiáng)化農(nóng)用船管理，是黑龍江海事服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)的重要舉措之一。這幾年航期內(nèi)均投入了大量的人力物力，對全省農(nóng)用船現(xiàn)狀進(jìn)行了實(shí)地的調(diào)查摸底。根據(jù)調(diào)研情況，制定《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶監(jiān)管的指導(dǎo)意見》；充分發(fā)揮海事機(jī)構(gòu)在水上安全監(jiān)管工作的主體作用，聯(lián)合安監(jiān)局、農(nóng)委、交通廳開展有針對性的農(nóng)用船專項(xiàng)治理行動(dòng)；組織專家編寫《駕駛、輪機(jī)常識(shí)》，編制《農(nóng)用船舶事故案例集》，深化農(nóng)民船員安全教育；加強(qiáng)對農(nóng)用船安全管理的監(jiān)督和指導(dǎo)；指導(dǎo)地方政府落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶安全管理責(zé)任制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供《鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶管理臺(tái)帳》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)船安全航行告知書》等管理文書；開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶安全檢查，指導(dǎo)鄉(xiāng)管員進(jìn)行有效監(jiān)管；召開新聞發(fā)布會(huì)公開我們的服務(wù)承諾。

發(fā)揮行業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，“三證合一 ”保安全

大量的實(shí)地調(diào)查表明，大部分航行于非通航水域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶, 特別是那些農(nóng)用船舶和從事對江運(yùn)輸?shù)男⌒痛岸际欠钦?guī)造船廠建造的, 沒有設(shè)計(jì)圖紙, 沒有專業(yè)技術(shù)人員, 建造者僅憑個(gè)人陳舊的傳統(tǒng)做法, 建造時(shí)未向任何船檢部門報(bào)審, 施工中也未經(jīng)船檢部門監(jiān)督，但這些船舶卻承載著鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屯百姓的出行、農(nóng)忙時(shí)節(jié)的水上運(yùn)輸。具有一定的歷史性和社會(huì)性，完全取替是不現(xiàn)實(shí)的。用科學(xué)的方法保障小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶安全，為渡口渡船、鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶和船員提供海事保障服務(wù)，讓農(nóng)民兄弟乘上平安渡、放心船，實(shí)現(xiàn)人民群眾安全便捷出行的基本要求，支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，是海事部門義不容辭的職責(zé)。06年開始在哈爾濱轄區(qū)范圍對一部分船況較好的農(nóng)用自用船，在特定的水域內(nèi)，在達(dá)到基本安全航行條件的前提下，試行辦理以《船舶所有權(quán)證書》、《船舶檢驗(yàn)證書》、《船員證書》合一的《農(nóng)民自用船舶管理證書》，簡稱“三證合一”證書。 實(shí)行船員培訓(xùn)、檢驗(yàn)、發(fā)證所有費(fèi)用免除的政策。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)用自用船的管理逐步科學(xué)規(guī)范。

積極促進(jìn)地方立法，扎實(shí)管理責(zé)任制的落實(shí)

按照《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》的規(guī)定，海事對鄉(xiāng)鎮(zhèn)船管理應(yīng)盡到指導(dǎo)和監(jiān)督管理義務(wù)；政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡到了責(zé)任制的責(zé)任落實(shí)義務(wù)；而將管理責(zé)任直接指向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。該《條例》只要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明確管理責(zé)任人，沒有明確職責(zé)，操作性較差。幾年來我們充分發(fā)揮海事機(jī)構(gòu)的專業(yè)職能作用，積極協(xié)助地方政府，通過地方立法，進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶管理的具體內(nèi)容，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶實(shí)施日常監(jiān)管，落實(shí)管理責(zé)任制，提高管理效能。目前省內(nèi)已有哈爾濱、佳木斯、齊齊哈爾等主要涉水地區(qū)頒布實(shí)施了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶和渡口交通安全管理辦法》?！逗邶埥∴l(xiāng)鎮(zhèn)船舶和渡口安全管理辦法》的頒布工作也在積極進(jìn)行中。

海事在非通航水域管理中提高公共服務(wù)能力建設(shè)的思考

在市場經(jīng)濟(jì)條件下， 提升執(zhí)政能力與增強(qiáng)公共服務(wù)職能是政黨政治的重要內(nèi)容。執(zhí)政黨建設(shè)的根本任務(wù)在當(dāng)前必須盡快提高黨和政府及廣大領(lǐng)導(dǎo)干部，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力。海事機(jī)構(gòu)在非通航水域船舶安全管理中發(fā)揮職能作用，這是服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)的需要，也是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，更是加強(qiáng)政府公共服務(wù)能力建設(shè)的需要。因此：

只有高度重視與公民社會(huì)的有效溝通，積極回應(yīng)民眾的要求，努力引導(dǎo)民眾主動(dòng)參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不斷滿足民眾的利益需求，才能減少民主進(jìn)程中的政治風(fēng)險(xiǎn)，才能促進(jìn)黨與群眾的和諧關(guān)系。

政府公共服務(wù)能力的建設(shè)，單有思想上的動(dòng)員和理論上的認(rèn)識(shí)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需努力完善公共服務(wù)的制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)制度的監(jiān)督約束作用，保證政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)公共服務(wù)職能的有效履行。因此服務(wù)型政府必須在法治的架構(gòu)內(nèi)生成，在法定職權(quán)范圍內(nèi)依法而行。政府提供什么服務(wù)和怎樣的服務(wù)，取決于法律、法規(guī)的授權(quán)。

服務(wù)手段和方式也是提高公共服務(wù)能力的重要內(nèi)容。注重利用現(xiàn)代科技手段，提高公共服務(wù)的能力和水平。不斷發(fā)掘和創(chuàng)新監(jiān)管模式，才能更好地提供公共產(chǎn)品、提供公共服務(wù)。例如：根據(jù)水域?qū)嶋H和運(yùn)輸功能制定相應(yīng)的船舶檢驗(yàn)、安全檢查、最低配員的標(biāo)準(zhǔn)；利用信息平臺(tái)掌握非通航水域船舶的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)、百姓的利益需求減小監(jiān)管的盲區(qū)；與政府主管部門積極協(xié)作，聯(lián)動(dòng)執(zhí)法；建立相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)非通航水域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶安全監(jiān)管的長效機(jī)制。

非通航水域鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶水上安全監(jiān)管工作是一項(xiàng)長期的、復(fù)雜的體現(xiàn)政府公共服務(wù)能力和水平，同時(shí)也是落實(shí)農(nóng)村公共服務(wù)均等化要求的長遠(yuǎn)任務(wù)。作為行使水上安全監(jiān)督管理職能的海事部門，提供安全、便捷、舒適公共服務(wù)，是我們的宗旨所在。

(作者單位：哈爾濱海事局)