虞孟良

摘要：民營資本進入能源行業(yè)已成為未來的發(fā)展趨勢。本文分析了民營資本進入能源行業(yè)的理論基礎，在此基礎上剖析了民營資本進入能源行業(yè)存在的現(xiàn)實問題，即體制障礙、管理機制和融資難三大難題，并提出解決途徑。

關鍵詞：民營資本；能源行業(yè)；發(fā)展路徑

2005年開始，在國家鼓勵和支持非公有資本進入基礎設施、能源、公用事業(yè)等行業(yè)和領域政策的帶動下，各地紛紛制定放寬民營資本投資領域的實施意見，宣告了一些尚處于“灰色”地帶的投資領域的正式開放。但是，能源的各個行業(yè)一直都是資金、技術高度密集，公共資源和財富高度集中，國家意圖高度體現(xiàn)的敏感禁區(qū)。因此，民營資本進入能源行業(yè)面臨更多的政策壁壘和技術難題。

一、民營資本進入能源行業(yè)的理論基礎

能源是一個寬泛的范疇，可以從不同的角度進行分類，隨著低碳經(jīng)濟時代的到來，常規(guī)能源和新能源的分類成為全球的普遍共識。其中，常規(guī)能源，如：煤、石油、天然氣、生物能、水能等；新能源，如：核能、地熱、海洋能、太陽能、沼氣、風能等。無論是常規(guī)能源還是新能源，都具有自然壟斷的性質，由于傳統(tǒng)體制的原因，自然壟斷被錯誤地理解成行政壟斷，進而導致部門壟斷的投資管理體制。長期以來都是由國有企業(yè)投資，但是國有企業(yè)產(chǎn)權的所有者缺位和非經(jīng)濟職能決定了國有企業(yè)的治理制度是政府對國有企業(yè)的控制，這種控制削弱了企業(yè)運行的效率。國有企業(yè)的代理結構復雜，導致企業(yè)代理人的機會主義以及不作為現(xiàn)象發(fā)生得更為頻繁。而以私有產(chǎn)權為基礎的民營企業(yè)通過法人治理結構將所有者、董事會及高級經(jīng)理人的權利進行有效的分配和制衡，能夠提高資本的運營效率，保證資本的增值。

從壟斷行業(yè)的特征來看，自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有投資需求量大、資產(chǎn)專用性強、沉淀成本大、規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟顯著等特點，傳統(tǒng)理論認為這樣的產(chǎn)業(yè)需要由少數(shù)幾家進行壟斷經(jīng)營才符合產(chǎn)業(yè)特征，但是壟斷容易產(chǎn)生腐敗，壟斷企業(yè)會通過制定高價，損害消費者利益，甚至采取不正當競爭來排擠競爭者，導致市場的失靈。由于信息不對稱和政策的滯后性，管制又不能很好解決這些問題，只有允許較多企業(yè)進入，發(fā)揮市場競爭機制的作用，才能迫使壟斷企業(yè)提高效率，但是眾多企業(yè)競爭又會損失規(guī)模經(jīng)濟，進而陷入規(guī)模經(jīng)濟與競爭活力的兩難沖突。要解決這一沖突，就必須綜合考慮規(guī)模經(jīng)濟與市場競爭程度，要求二者都做出適當“讓步”，以達到一個均衡狀態(tài)。

從效率的角度來看，美、日、英等發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗表明，能源行業(yè)進行市場化改革，允許民營資本進入，加劇了行業(yè)的競爭程度，降低了產(chǎn)業(yè)的成本，促使價格不斷下降，產(chǎn)品與服務質量不斷提高，為能源產(chǎn)業(yè)民營化改革提供了實踐經(jīng)驗。麥金森等人對18個國家的61個公司民營化前后的財務狀況和經(jīng)營業(yè)績進行了對比分析，發(fā)現(xiàn)在民營經(jīng)濟進入之后，行業(yè)銷售、利潤和投資以及就業(yè)都有相應增長。而從民營資本的出路的角度來看，民營資本實現(xiàn)資本增值，勢必要不斷拓寬其投資領域。截止至2008年12月末，金融機構人民幣各項存款余額46.62萬億元，大量的民間資本投資沖動強烈，能源行業(yè)，尤其是新能源行業(yè)具有投資回報率高，風險大等特征，符合民營資本的逐利性強的特征，符合價值取向和目標追求。同時，放寬民營資本進入能源行業(yè)能夠有效規(guī)避資本向股市、樓市匯集，引發(fā)資產(chǎn)泡沫以及通貨膨脹。

二、民營資本進入能源行業(yè)的現(xiàn)實問題

1、傳統(tǒng)體制障礙

長期以來，民營資本無法實質性融入壟斷行業(yè)，已成為嚴重影響非公有制企業(yè)發(fā)展的障礙。2005年，國務院就下達了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》(簡稱36條)，明確提出“允許非公有資本進入壟斷行業(yè)和領域，在電力，電信、鐵路、民航、石油行業(yè)和領域，加快進行改革，引入市場競爭機制”。一度被媒體和民間稱為“開啟民營資本飛天元年”的這一指導意見卻沒有發(fā)揮很大的作用，且不說這36條本身的問題，國家對民營企業(yè)的發(fā)展更多地停留在“口號”形式上，暗地里對民營企業(yè)仍然心存“戒心”，甚至出臺了自相矛盾的公共政策，比如《關于推進國有資本調整和國有企業(yè)重組的指導意見》的文件，明確七大行業(yè)將由國有經(jīng)濟控制，強調在電力、通信、石油等領域內(nèi)國有經(jīng)濟絕對控股。很明顯，面對這兩個相互“打架”的紅頭文件，民營企業(yè)要想在壟斷行業(yè)占有一席之地，仍然困難重重?！?009年深化經(jīng)濟體制改革工作意見》，不僅作為單獨的一項提出，而且首次提出了改革過程中拓寬民間投資的領域和渠道，明確由國家發(fā)改委、工信部等部門負責，加快研究鼓勵民間資本進入石油、鐵路、電力、電信、市政公用設施等重要領域的相關政策，帶動社會投資。各級政府也根據(jù)各地的發(fā)展水平制定了相關規(guī)定，如河北立法叫停能源行業(yè)壟斷福利，山東、浙江等沿海省份允許民間資本進入能源等壟斷行業(yè)。但是，由于我國能源價格機制改革尚且剛剛開始，我國的電價、油價一直是國家壟斷，國有電力、能源企業(yè)長期得到政府的價格補償，這種補償機制極大地排斥民營資本的進入。同時，各級政府的相關規(guī)定只是一份籠統(tǒng)性的意見稿，缺乏明確的實施辦法以及懲戒措施，導致民營資本在競爭中仍然處于劣勢地位。

2、民營企業(yè)自身的缺陷

雖然我國民營經(jīng)濟從無到有，從少到多，從小到大，從弱到強, 獲得強勁的發(fā)展。但是，大多數(shù)民營企業(yè)存在經(jīng)營管理體制不健全，管理粗放，沒有形成現(xiàn)代企業(yè)制度，決策隨意化，抗風險能力弱，人才短缺，企業(yè)家素質不高，短視現(xiàn)象普遍，技術積累和開發(fā)薄弱等問題。這些問題的存在導致民營企業(yè)參與能源開發(fā)過程中往往存在急于收回投資、盡快獲利的投機意識，在經(jīng)營理念和實際操作中不可避免地產(chǎn)生一些負面效應，造成資源的破壞。以石油資源為例，這些年來，民營資本雖然在一定程度上參與了石油產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營，但更多集中于中下游產(chǎn)業(yè)，即流通領域的批發(fā)、零售企業(yè)爭取成品油油源，較少進入開采領域，這其中當然有民營資本規(guī)避投資風險的原因，同時更多是因為民營企業(yè)存在短視問題，即為獲取短期利益，采取破壞性、掠奪性開采手段，嚴重損耗國家的石油資源儲量，忽視資源的有效利用和最大限度利用，給本來有限的石油資源造成更大的破壞和浪費，同時不注重環(huán)境的保護，忽視了經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。對于新能源，同樣存在類似的問題，雖然新能源能夠緩解能源短缺和環(huán)境污染，但是新能源生產(chǎn)背后引發(fā)新環(huán)境污染，比如生產(chǎn)太陽能板的多晶硅污染已經(jīng)引起了相關部門的高度重視。因此，鼓勵民營資本參與能源行業(yè)勢必要加強政府的監(jiān)管，無形中增加了社會成本。

3、融資難問題

融資難一直是制約民營資本壯大的重要因素，國際金融風暴的沖擊下，投融資矛盾尤其突出。民營資本全面進入能源行業(yè)，意味著中小民營企業(yè)也能進入這個行業(yè)分一杯羹，對于石油、天然氣、電力等行業(yè)考慮到國家能源安全及規(guī)模經(jīng)濟，全面開放是不可能的。民營資本進入能源行業(yè)最廣泛的領域還是新能源行業(yè)。但是，銀行不原意貸款給規(guī)模不大、前景不明的中小企業(yè)，風險投資及私募基金對行業(yè)的熟悉程度不高，不了解技術成熟度等關鍵性問題，對投資新能源也抱著謹慎觀望的態(tài)度，因此，融資難也是限制民營資本進入能源行業(yè)所面臨的一個現(xiàn)實問題。

三、民營資本進入能源行業(yè)的發(fā)展路徑

1、破除行政壟斷，為民營資本的全面進入掃除體制障礙

能源行業(yè)一直存在著“半行政、半市場化”的體制特征，距完全競爭還很遠，解決這些問題的關鍵就是要破除行政壟斷，但是這個過程中就會觸犯相當一部分的既得利益，因此改革阻力很大。按照美國經(jīng)驗，對于能源行業(yè)的管制應該去行政化，因為行政化會由于信息壟斷和權力過于集中而導致尋租行為和行政腐敗。其次，加強競爭的培育，競爭的培育要與市場秩序的規(guī)范和各項改革措施的制定和落實相結合，如果不制定更為詳細的實施細則，民營資本進入能源行業(yè)只能流于形式。山東省在《關于促進和支持民間投資發(fā)展的意見》中明確規(guī)定：每年確定的省級重點項目中，民間投資項目要不少于40%；市級重點項目中，民間投資項目不少于50%。類似這樣的規(guī)定是對民營資本的極大扶持，各級政府在制定相關政策時，應該保證政策的可操作性和持續(xù)性，盡量做到具體化。其次，長期以來的政府直接定價或監(jiān)管，導致成品油、天然氣和電力之間的價格差別并不是由從生產(chǎn)到消費的成本和能源品質本身所決定，而是決定于政府與不同能源行業(yè)和不同用能終端之間的博弈，各種能源之間存在比價不合理問題。因此，推動能源定價的市場化改革成為民營資本進入能源行業(yè)的核心，政府應轉變角色，不能直接定價，只能進行價格監(jiān)管。

2、民企與政府雙管齊下，解決資源破壞與污染問題

民營企業(yè)在參與能源開發(fā)與經(jīng)營過程中，應樹立長期發(fā)展的戰(zhàn)略思維，不僅重視生產(chǎn)效率與效益，又要重視發(fā)展環(huán)境的保護，做到統(tǒng)籌兼顧、持續(xù)發(fā)展。已提交至國務院法制辦進行審批的《能源法》規(guī)定在能源領域建立準入制度，因此，對民營資本參與能源行業(yè)應設定明確的門檻，在經(jīng)濟實力、技術水平和裝備能力等進行嚴格限制，嚴格審查。對于一些污染性嚴重的項目，應實行嚴格的環(huán)境影響評價，企業(yè)必須對污染物進行預先無害化處理，達到排放標準才能排放。對于企業(yè)新上馬項目環(huán)評先行，必須在立項前向當?shù)丨h(huán)保局提供生產(chǎn)工藝，做評估報告。無論是什么企業(yè)，只要生產(chǎn)就必須清潔生產(chǎn)，保護環(huán)境。決不能因為是國家鼓勵新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民營資本的參與就忽視對環(huán)境的投入，任何企業(yè)都必須按照環(huán)境保護法行事。

3、發(fā)展多元化的融資形式，破解融資瓶頸

能源行業(yè)的特征決定了其進入壁壘高，絕大多數(shù)民營企業(yè)的經(jīng)濟實力難以承受石油、天然氣以及電力開發(fā)的前期投入和高額成本，而新能源未來市場的不確定性強化了銀行的“惜貸”。民營資本進入能源行業(yè)需要金融機構的大力支持，尤其是新能源，作為民營資本全面進入的領域，在推動民營資本進入方面，應發(fā)展多元化的融資方式，除了爭取銀行貸款外，還應通過私募或風投基金、政府投資、協(xié)會支持等來獲取資金支持。銀行、風險投資及私募基金對民營能源企業(yè)的投資主要考察技術含量、企業(yè)規(guī)模、市場需求和上市前景，說明民營資本進入能源行業(yè)的關鍵問題也是技術問題和市場問題，企業(yè)應加強與投資機構的溝通，通過翔實的可行性研究報告來獲取銀行的信賴。吸引政府對民營企業(yè)的投資，“尚德模式”的成功揭示了政府投資成為民營資本參與能源行業(yè)破解融資難問題的重要途徑。因此，政府應轉變職能，加快政府風險投資模式的制度化進程。行業(yè)協(xié)會在解決融資難方面也將發(fā)揮重要作用，可以創(chuàng)造新的融資渠道，比如建立新能源行業(yè)的投資資金。

目前，我國民營資本在能源行業(yè)創(chuàng)富，主要集中在煤炭行業(yè)和石油行業(yè)，而長遠來看，新能源行業(yè)的創(chuàng)富機會更大。隨著，我國市場化改革的不斷深入，民營資本全面參與能源行業(yè)不僅是個趨勢，也將成為事實?？梢韵胂?，只要政府不斷破除行政壟斷，加強監(jiān)管以及對民營資本的一貫性支持，民營企業(yè)憑借著機制等優(yōu)勢，將在能源行業(yè)大有作為。

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