周圣

城市是人口集聚的區(qū)域，也是各種資源集聚的中心和經(jīng)濟(jì)、文化、生活的中心。城市中人口密集，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)集群明顯。城市的這種資源集合如果能夠合理有效地配置，可以加速推進(jìn)以城市為中心的整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，反之，則可能成為各種矛盾的集聚中心。正因?yàn)槿绱耍澜绺鲊?guó)歷來(lái)都非常重視城市的建設(shè)和管理問(wèn)題，尤以法制保障為其重中之重。

2008年大部制改革后，上海涉及城市建設(shè)、住房、交通、綠化、水務(wù)等部門(mén)的管理職能主要由市政府建設(shè)交通領(lǐng)域的一委四局承擔(dān)，即市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會(huì)、市住房保障和房屋管理局、市交通運(yùn)輸和港口管理局、市綠化和市容管理局、市水務(wù)局，工作內(nèi)容覆蓋市民的吃住行，責(zé)任重大。面對(duì)近年來(lái)城市建設(shè)和管理中出現(xiàn)的大量新情況、新問(wèn)題，本市各級(jí)黨委、人大、政府以及有關(guān)部門(mén)在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定和實(shí)施了一系列行之有效的法規(guī)制度和政策措施，管理理念不斷更新、民眾意愿得到尊重、依法行政日益強(qiáng)化，有力地推動(dòng)了本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。但是，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)存在重建設(shè)輕管理的觀念，城市運(yùn)行管理基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、管理經(jīng)驗(yàn)尚有欠缺，而隨著城市化的高速發(fā)展，城市設(shè)施建設(shè)規(guī)模日益擴(kuò)大、人流物流急劇增加，城市管理的難度和復(fù)雜程度日趨增大，這一切都迫切需要確立新的管理理念、思路和模式。

日前，市立法研究所“完善城市管理法制體系建設(shè)研究”課題組，圍繞本市建設(shè)交通領(lǐng)域城市管理法制建設(shè)展開(kāi)一系列調(diào)研，發(fā)現(xiàn)城市管理法制建設(shè)尤其需要立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，重規(guī)劃、講法制、顯人本、立善法。

側(cè)重長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃

城市的發(fā)展必須有益于人類(lèi)的生存與生活，無(wú)論是規(guī)劃還是建設(shè)，都要有長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，不能靠犧牲生態(tài)和生活環(huán)境來(lái)求得短期的發(fā)展。因此，城市建設(shè)與管理法制建設(shè)應(yīng)首先解決城市發(fā)展定位問(wèn)題，并通過(guò)立法予以確立，制定短期和長(zhǎng)期規(guī)劃。城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)圍繞城市定位而展開(kāi)，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，精細(xì)規(guī)劃；城市管理應(yīng)當(dāng)從城市發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，以宜居、智慧、生態(tài)等為著重點(diǎn)，體現(xiàn)人文精神，建章立制。

課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前上海的一些城市發(fā)展定位和目標(biāo)客觀上受到政策和領(lǐng)導(dǎo)任期的影響，使得城市建設(shè)和管理思路發(fā)生變動(dòng)，導(dǎo)致建設(shè)與管理的績(jī)效不甚理想。對(duì)此，課題組認(rèn)為，未來(lái)城市建設(shè)管理立法應(yīng)著力解決如何引入公共決策機(jī)制，弱化片面的政府主導(dǎo)意志，信賴法制的導(dǎo)向作用，科學(xué)定位城市發(fā)展，非經(jīng)嚴(yán)格法定程序不隨意更改或轉(zhuǎn)變既定的城市發(fā)展大思路，然后以此為基礎(chǔ)對(duì)各類(lèi)城市建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和合理布局。

一些法學(xué)專(zhuān)家指出，這方面上海可以參考國(guó)外的先進(jìn)做法，例如，新加坡從建國(guó)之初就把城市建設(shè)定位為“花園城市”，城市規(guī)劃、建設(shè)與管理法制都圍繞著“花園城市”而設(shè)立，并且服務(wù)與服從于“花園城市”這一宗旨，制定頒布了《規(guī)劃法》，其主要內(nèi)容涉及城市建設(shè)的審批與總體規(guī)劃的制定程序和方法。上?？梢栽谶@方面修改完善城市規(guī)劃地方性法規(guī)，對(duì)整個(gè)城市的定位、目標(biāo)、發(fā)展格局進(jìn)行統(tǒng)一的去除部門(mén)分割痕跡的規(guī)劃。

實(shí)現(xiàn)依法行政

長(zhǎng)期以來(lái)，上海建設(shè)交通領(lǐng)域的法制建設(shè)比較注重制度的健全和完善，力求城市建設(shè)與管理法制的全覆蓋，以政府主導(dǎo)立法的方式填補(bǔ)城市管理法律上的空白，追求的是有法可依。這種做法對(duì)城市建設(shè)與管理無(wú)疑具有巨大的推動(dòng)作用，但對(duì)于如何讓制定出來(lái)的制度有效實(shí)施，如何確保有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，并沒(méi)有從立法層面予以有效解決，這也是造成當(dāng)前城市管理執(zhí)法困境的原因之一。

針對(duì)這一難題，課題組認(rèn)為，基于上海城市建設(shè)與管理制度相對(duì)健全的情況下，可逐漸把法制建設(shè)重心轉(zhuǎn)向解決如何做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究上來(lái)，加大人大、政協(xié)和社會(huì)輿論等的監(jiān)督力度，增加監(jiān)督方式和手段，督促政府相關(guān)職能部門(mén)依法行政，嚴(yán)肅懲戒濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守等行為，提高政府的公信力和執(zhí)行力?！吧虾ｋm然限于權(quán)限，在行政處罰和行政強(qiáng)制方面的立法空間有限，但關(guān)鍵還是要加強(qiáng)對(duì)政府執(zhí)法的監(jiān)督?！币晃粎⑴c課題調(diào)研的人大代表指出。

體現(xiàn)人本智慧

當(dāng)前上海涉及城市建設(shè)與管理方面包括地方性法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的制度資源并不缺乏，甚至可稱(chēng)得上比較健全，但城市建設(shè)與管理的理念較國(guó)際化大都市而言，仍存在差距和不足。

課題組經(jīng)過(guò)深入調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，城市建設(shè)與管理中存在的問(wèn)題，很大程度上是由于落后的管理理念造成的。因此，城市建設(shè)與管理理念應(yīng)當(dāng)在立法層面加以解決，在具體的法條中展現(xiàn)以人為本的精神和管理的智慧，這無(wú)疑是上海當(dāng)前和今后依法做好城市管理的最佳選項(xiàng)。

對(duì)此，有關(guān)專(zhuān)家指出，在這方面，一些綜合性涉及多個(gè)政府職能部門(mén)的法規(guī)或規(guī)章的制定是上海的當(dāng)務(wù)之急，比如當(dāng)前立法呼聲較高的《上海市地下空間開(kāi)發(fā)利用綜合管理?xiàng)l例》，雖然地下空間開(kāi)發(fā)利用的問(wèn)題日益嚴(yán)峻，但由于各方分歧較大、沒(méi)有牽頭部門(mén)等原因，遲遲無(wú)法立項(xiàng)，非常不利于上海宜居城市和智慧城市的建設(shè)，建議加強(qiáng)對(duì)該項(xiàng)立法的研究。

擴(kuò)大科學(xué)民主

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、利益多元化帶來(lái)的價(jià)值觀念沖突、社會(huì)民眾政治參與期望值的提高，對(duì)城市管理法制建設(shè)不斷提出新的要求。制定出符合客觀實(shí)際、符合法律自身規(guī)律的良法，推進(jìn)政府行為法治化、領(lǐng)導(dǎo)行為法治化，是我國(guó)法制現(xiàn)代化的重要課題之一。

課題組認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一是要科學(xué)立法。在法規(guī)、規(guī)章立項(xiàng)階段，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下，做到不抵觸、有特色、可操作，完善立項(xiàng)論證制度。在法規(guī)、規(guī)章起草階段，要堅(jiān)持“管用幾條制定幾條、成熟幾條搞幾條”，把重點(diǎn)放在核心制度、關(guān)鍵條款的設(shè)計(jì)上，盡可能實(shí)現(xiàn)精細(xì)化立法。二是要民主立法。將公眾的需求作為城市管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，改變過(guò)去以政府為中心的單向管理方式，讓群眾在管理中受益，引導(dǎo)民眾參與城市管理，最終形成政府和群眾合作共治的良性互動(dòng)。從保障社會(huì)公眾的知情權(quán)入手，加大立法過(guò)程的開(kāi)放力度，保證立法信息的公開(kāi)、對(duì)稱(chēng)，激發(fā)其參與的積極性，如要進(jìn)一步公開(kāi)立法信息、立法資料。進(jìn)一步改進(jìn)公眾參與立法活動(dòng)的方法，在公開(kāi)征求公眾對(duì)法規(guī)、規(guī)章草案的意見(jiàn)時(shí)，將立法背景目的、矛盾焦點(diǎn)問(wèn)題等一并公開(kāi)；建立民意反饋渠道，及時(shí)答復(fù)各方面的意見(jiàn)和建議，充分展開(kāi)博弈，體現(xiàn)民主誠(chéng)意；推廣深入基層開(kāi)展立法調(diào)研的方式，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)；重視社會(huì)自治力量的作用，通過(guò)多種載體和平臺(tái)，積極推動(dòng)社會(huì)公眾參與立法規(guī)劃、計(jì)劃的編制；完善立法聽(tīng)證制度，讓廣大民眾參與立法進(jìn)程，不斷提高立法水平和質(zhì)量等。

一些學(xué)者舉例指出，對(duì)于與民生利益密切相關(guān)的《上海市房屋租賃條例》、《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》、《上海市出租汽車(chē)管理?xiàng)l例》的修訂，就應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取多方意見(jiàn)和建議，廣納民意，立法才能得到各方的滿意和認(rèn)可。