劉惠林

［摘要］農(nóng)村教育基本具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，目前農(nóng)村教育財政供給的責任主要由縣級政府承擔，要完成農(nóng)村教育財政的基本任務，應實現(xiàn)農(nóng)村教育財政供給主體的上移，由中央財政與省級財政承擔農(nóng)村教育財政經(jīng)費供給的主要任務。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村教育財政任務主體

［中圖分類號］G467［文獻標識碼］A［文章編號］2095-3437（2012）07-0022-03

“三農(nóng)問題”是我國現(xiàn)代化建設(shè)需要解決的首要問題，而農(nóng)村教育則是解決“三農(nóng)問題”的基礎(chǔ)工作。農(nóng)村教育經(jīng)費相對短缺，直接導致農(nóng)村教育發(fā)展落后。農(nóng)村教育財政直接關(guān)系到教育公平和社會公正。解決這一問題，必須從制度創(chuàng)新入手，中央財政與省級財政要成為農(nóng)村教育財政經(jīng)費供給的主體。

一、農(nóng)村教育產(chǎn)品的屬性

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，各級各類教育根據(jù)其特點可以劃分為具有公共產(chǎn)品性質(zhì)、準公共產(chǎn)品性質(zhì)和私人產(chǎn)品性質(zhì)的教育服務。農(nóng)村教育從地域角度定義，包括縣鎮(zhèn)教育和鄉(xiāng)村教育兩部分；從層次角度定義，包括義務教育、普通高中和高中階段職業(yè)教育。由于農(nóng)村義務教育具有使國家整體受益和使地方局部受益的雙重特點（尤其是沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)受益最多），所以，農(nóng)村義務教育是接近于全國性的純公共產(chǎn)品，對于提高農(nóng)村人口素質(zhì)意義重大。農(nóng)村義務教育發(fā)展的好壞，直接決定了我國農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度。

農(nóng)村普通高中教育屬于基礎(chǔ)教育。它與義務教育的性質(zhì)基本上是相同的。經(jīng)過改革開放三十余年建設(shè)，我國政府財力空前雄厚，已具備承擔高中教育經(jīng)費投入的實力。高中階段教育發(fā)展與教育公平關(guān)系極大，我國大多數(shù)地區(qū)雖已具備普及十二年制義務教育的基本條件，但由于我國各級政府財政負擔較重，在全國范圍內(nèi)普及十二年制義務教育問題在理論層面沒有形成共識。隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)速度的加快，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，已迫切需要普及十二年制教育。根據(jù)國際的經(jīng)驗，普及十二年制義務教育重點與難點都在農(nóng)村和經(jīng)濟落后地區(qū)，應優(yōu)先在農(nóng)村普及十二年制義務教育。由于工業(yè)化、城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，接受高中階段教育已成為公民個人發(fā)展的必要條件，農(nóng)村普通高中教育已具有準公共產(chǎn)品的屬性。雖然我國地方政府尚不具備完全承擔高中教育財政支出的實力，但中央與地方政府整體財力已能夠在普通高中階段實行免費的義務教育。根據(jù)中國國情，普及十二年制義務教育應先從農(nóng)村和邊遠地區(qū)開始，由中央財政與省級財政重點支持這些地區(qū)普通高中的發(fā)展，待時機成熟再從立法的角度規(guī)定義務教育由九年延長到十二年。這對實現(xiàn)社會公平和正義具有極大的意義，因此我們可以將農(nóng)村普通高中教育視為公共產(chǎn)品。

農(nóng)村高中階段職業(yè)教育對于解決“三農(nóng)”問題意義重大，在工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中，具有不可替代的作用。它一方面培養(yǎng)學生專業(yè)知識和專業(yè)技能，另一方面?zhèn)魇谄胀ㄎ幕R，提高了農(nóng)民的基本素質(zhì)和職業(yè)能力。從某種意義上說，發(fā)展農(nóng)村高中階段職業(yè)教育比發(fā)展農(nóng)村普通高中教育更為迫切，難度更大，需要政府更多的財政投入。因此，農(nóng)村高中階段職業(yè)教育是更接近于公共產(chǎn)品的準公共產(chǎn)品，各級政府對于發(fā)展農(nóng)村高中階段職業(yè)教育具有不可推卸的責任。

二、農(nóng)村教育財政的基本任務

（一）保證農(nóng)村教育經(jīng)費的充足供給

《國家中長期教育發(fā)展和改革規(guī)劃綱要（2010-2020）》明確指出，要推進義務教育均衡發(fā)展，消除城鄉(xiāng)間、區(qū)域間義務教育均衡發(fā)展問題。農(nóng)村義務教育均衡發(fā)展的目的是實現(xiàn)城鄉(xiāng)間、不同區(qū)域間農(nóng)村義務教育的均衡發(fā)展。因此，要重視農(nóng)村義務教育發(fā)展的底線均衡，使之成為農(nóng)村義務教育均衡發(fā)展的基礎(chǔ)。底線均衡的“底線”，是指水平、程度、價值等的最低合格標準；“均衡”，是指以這樣的標準創(chuàng)造的平等、公平、平衡樣態(tài)，應使農(nóng)村教育的各類學校達到合格標準。保證農(nóng)村教育經(jīng)費的充足供給，是達到這一目標的前提。

（二）公平配置農(nóng)村教育資源

公平配置農(nóng)村教育資源的目的是實現(xiàn)教育公平，教育公平包括：起點公平、過程公平、結(jié)果公平?，F(xiàn)階段我國教育公平的主要目標是實現(xiàn)教育機會均等。政府應保證每一名適齡青少年兒童都有同等的入學機會，實現(xiàn)教育公平是政府的責任。公平配置農(nóng)村教育資源有三層含義：第一層含義是政府要實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源的均衡配置，促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，使農(nóng)村兒童享有與城市兒童相同的教學條件；第二層含義是實現(xiàn)不同農(nóng)村地區(qū)間教育資源的均衡配置，使不同農(nóng)村地區(qū)的少年兒童都享有大致相等的教學條件；第三層含義是不同農(nóng)村學校教育資源分配的大致均衡，包括師資、設(shè)備、生均經(jīng)費的大致均衡。實現(xiàn)教育資源配置均衡的基礎(chǔ)是教育財力分配的均衡，即實現(xiàn)不同地區(qū)人均義務教育支出或生均教育支出的均等化。實現(xiàn)農(nóng)村教育資源的公平配置，高層次政府比低層次政府負有更大的責任，特別是高層次政府的財政實力高于低層次政府的情況下，高層次政府可以在更大的范圍內(nèi)推進教育均衡化，充分考慮教育資源在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、學校間的均衡配置。

（三）有效使用農(nóng)村教育資源

在教育資源恒定的情況下，提高教育資源的使用效率成為教育資源配置的重要問題。提高農(nóng)村教育資源的使用效率，主要有三個途徑：首先，要實現(xiàn)師資的優(yōu)化組合，提高教師的專業(yè)能力；其次，要按照國家規(guī)定開齊規(guī)定科目，開滿規(guī)定科目，促進學生的全面發(fā)展；第三，提高教學效率，包括降低學生的流失率、重讀率，提高考試及格率，避免教學進程過慢或過長。第四，提高教學設(shè)備的使用效率，注意教學設(shè)備的適用性，教學設(shè)備過于超前與落后都會降低教育資源的使用效率。

三、中央和省級財政要成為農(nóng)村教育財政供給的主體

1994年開始施行的分稅制改革，使中央財政掌握了主要的財力，而地方政府則承擔了主要的財政支出責任，縣級政府承擔了農(nóng)村教育發(fā)展的主要責任。根據(jù)世界各國發(fā)展經(jīng)驗，隨著教育現(xiàn)代化進程的加快，生均教育經(jīng)費要不斷增長，教育經(jīng)費總支出不斷增大，教育經(jīng)費實際需求與地方政府有限財力之間的矛盾越來越大。加上其他公共項目支出的增加，地方政府公共支出的財政負擔越來越重，甚至變得難以負擔。由于不同地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展水平和可支配財力存在著很大差距，提供教育服務的能力也存在著巨大的差距，從2006年起，我國建立了中央和地方分項目按比例分擔的農(nóng)村教育義務教育經(jīng)費保障機制。實施這一新機制是為了解決義務教育經(jīng)費供給主體層次過低的問題，促進城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。但從目前新機制實施情況來看，離此預定目標還有相當?shù)木嚯x，主要原因在于縣級政府仍然是農(nóng)村教育經(jīng)費的投入主體。按照新機制的分工，縣級財政仍然負責農(nóng)村教師的工資。在教育事業(yè)費支出中，教師工資是主要的部分，由縣級財政承擔教師工資，表明農(nóng)村教師經(jīng)費負擔重心過低的問題并沒有得到解決。2009年我國義務教育階段，教育事業(yè)費總額為7018.25億元，人員支出為5010.45億元，其中農(nóng)村義務教育階段教育事業(yè)費為4294.52億元，人員支出為3142.25億元。據(jù)統(tǒng)計，從2006年—2010年全國財政已累計安排農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革資金4588億元，其中中央財政負責2510億元，地方財政負責2078億元，中央財政五年間平均每年安排義務教育資金502億元，只占2009年全國義務教育經(jīng)費支出總額的11.39%。從以上分析可以看出，縣級政府仍然是我國義務教育支出的主體。在現(xiàn)有財政體制下，縣級財政難以承擔發(fā)展農(nóng)村教育的主要財政責任，應重構(gòu)農(nóng)村教育財政體制。

（一）中央財政與省級財政在農(nóng)村教育財政體制中應占主體地位

縱觀世界各國，多數(shù)國家中央財政和省級財政是農(nóng)村教育財政的主體。我國中西部地區(qū)的大多數(shù)縣域，存在著經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、缺乏支柱產(chǎn)業(yè)、財政支出多、缺乏有效的可支配財力的問題，縣級政府難以承擔發(fā)展農(nóng)村教育的財政責任。如果財力雄厚的中央政府與省級政府不承擔農(nóng)村教育經(jīng)費開支的更大份額，勢必影響我國農(nóng)村教育的發(fā)展，繼續(xù)拉大經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)農(nóng)村教育發(fā)展的差距，造成新的更大的教育不公平。我國中央和省級政府均已具備承擔農(nóng)村教育財政經(jīng)費供給的實力，加上農(nóng)村義務教育是純公共產(chǎn)品，應該由中央財政和省級財政提供大部分經(jīng)費；農(nóng)村普通高中教育和高中階段職業(yè)教育也十分接近公共產(chǎn)品，中央財政與省級財政也應負責提供主要財政經(jīng)費。

（二）中央財政和省級財政要實現(xiàn)政府功能與財政功能的轉(zhuǎn)型

要真正實現(xiàn)中央財政和省級財政成為農(nóng)村教育經(jīng)費的供給主體，各級政府要完成從經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務型政府的轉(zhuǎn)變。財政職能要完成由投資型財政向公共型財政的轉(zhuǎn)變，對各級政府的政績考核就要從單純考核GDP增長改為重點考核提供公共服務的能力、水平和數(shù)量。在建設(shè)社會主義和諧社會的過程中，促進人的自由、和諧、全面的發(fā)展，是社會發(fā)展的主要目標。使弱勢群體和低收入群體接受基本的教育，提供均等的教育機會，是政府的主要職責。

目前，我國受教育年限短、缺乏現(xiàn)代職業(yè)技能的人口比例較高，人口老化速度加快。而隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級換代，社會對農(nóng)村新就業(yè)群體的教育程度和職業(yè)技能有了更高的要求。因此，全面開發(fā)農(nóng)村人力資源是促進我國農(nóng)村經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的主要途徑，解決這一問題的關(guān)鍵是延長教育年限，使適齡青少年都能接受高中階段教育。完成這項任務，應分兩個階段：第一階段，在做好九年制義務教育的鞏固和提高工作的基礎(chǔ)上，優(yōu)先在農(nóng)村和經(jīng)濟落后地區(qū)實行免費的高中階段教育。第二階段，在第一階段工作的基礎(chǔ)上，再在城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)普及免費的高中階段教育。在這一過程中要做到：普通高中教育和高中階段職業(yè)教育比例保持在1:1的比例上。為此，各級政府要逐步降低財政中用于經(jīng)濟建設(shè)支出的比重，減少對基本建設(shè)的過度虛耗供應，提高國內(nèi)生產(chǎn)總值中用于公共教育支出的比例，特別是提高中央財政和省級財政用于農(nóng)村教育的支出比例，解決社會主義新農(nóng)村建設(shè)中廣泛存在的農(nóng)村公共產(chǎn)品供應不足的問題。

（三）中央財政和省級財政在農(nóng)村教育財政供給中的具體責任

中央財政和省級財政在農(nóng)村教育財政中居于主體地位，農(nóng)村義務教育財政經(jīng)費應主要由中央財政和省級財政負責。2006年9月開始實行的《義務教育法》（修正案）規(guī)定：“國家將義務教育全面納入財政保障范圍，義務教育經(jīng)費由國務院和地方各級依照本法予以保障”，“義務教育經(jīng)費投入實行國務院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制”。應細化各級政府對農(nóng)村義務教育經(jīng)費的具體財政責任，以便真正落實義務教育法的相關(guān)規(guī)定。

農(nóng)村普通高中經(jīng)費應以中央財政、省級財政作為財政性教育經(jīng)費的主要來源。中央財政主要承擔教師工資，省、市級財政主要負責公用經(jīng)費和基建費用。為實現(xiàn)教育公平，中央財政和省級財政要大力促進農(nóng)村普通高中教育的發(fā)展，辦好讓人民滿意的農(nóng)村普通高中。

農(nóng)村高中階段職業(yè)教育的經(jīng)費也應由中央政府及省級政府承擔主要責任。中央政府和省級政府要通過財政轉(zhuǎn)移支付的形式加大對農(nóng)村高中階段職業(yè)教育的財力支持，要根據(jù)農(nóng)村中等職業(yè)學校的專業(yè)設(shè)置、培養(yǎng)質(zhì)量、畢業(yè)生就業(yè)情況提供培養(yǎng)經(jīng)費。中央政府和省級政府還要繼續(xù)支持城市、城鎮(zhèn)的中等職業(yè)學校接收農(nóng)家子女就讀，政府可采用提供教育券的方式，讓農(nóng)村青少年自由選擇職業(yè)學校，完成高中階段職業(yè)教育。

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［責任編輯：鐘嵐］