林 薇 章汝先

【摘要】公共服務(wù)的有效供給是保障海南國(guó)際旅游島建設(shè)順利開(kāi)展的基石。海南在公共服務(wù)供給方面存在著理念滯后、職能不到位，投入不足、供給失衡等問(wèn)題。應(yīng)加大公共服務(wù)在國(guó)際旅游島建設(shè)中的有效供給，這一方面需要強(qiáng)化政府的服務(wù)理念，以滿足公共服務(wù)多元化需求，另一方面需要強(qiáng)化對(duì)公共服務(wù)主體的監(jiān)督。

【關(guān)鍵詞】國(guó)際旅游島公共服務(wù)供給海南

2009年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》正式發(fā)布，標(biāo)志著海南國(guó)際旅游島建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略?；诖吮尘埃绾尾拍軐⒑Ｄ显缛战ㄔO(shè)成為名副其實(shí)的國(guó)際旅游島，就成為了我們必須應(yīng)對(duì)的課題，而破解這一課題的關(guān)鍵，在于要打牢公共服務(wù)這塊基石。

相關(guān)概念

對(duì)于公共服務(wù)，理論界尚未對(duì)其內(nèi)涵給出一個(gè)統(tǒng)一的定義。筆者認(rèn)為，公共服務(wù)是為了滿足社會(huì)公共需要而提供有形公共產(chǎn)品和無(wú)形服務(wù)的總稱，由于公共服務(wù)具有公共性、非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性，政府就成為了公共服務(wù)的主要提供者。

公共服務(wù)供給應(yīng)遵循公平、效率、可持續(xù)發(fā)展等原則。公共服務(wù)供給的公平原則是指公民在享受公共服務(wù)的過(guò)程中，應(yīng)體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平；公共服務(wù)供給的效率原則要求注重技術(shù)效率、配置效率，既要體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的投入最小或投入既定產(chǎn)出最大化又要使組織所提供的產(chǎn)品或服務(wù)能滿足不同的需求和偏好；公共服務(wù)供給的可持續(xù)發(fā)展原則是指在考慮公平和效率原則的前提下，公共服務(wù)資源能滿足人們?nèi)找嬖黾拥墓卜?wù)需求的能力。

海南公共服務(wù)供給存在問(wèn)題分析

作為在20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放浪潮中新興的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，海南在經(jīng)濟(jì)、旅游等方面所取得的成果是有目共睹的，但是我們不得不承認(rèn)的是，在經(jīng)濟(jì)熱浪的背后掩蓋著民生的冷潮，公共服務(wù)的腳步明顯跟不上社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致其供給上的欠缺與不平衡，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

公共服務(wù)供給失衡。眾所周知，我國(guó)是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這導(dǎo)致了海南公共服務(wù)供給的城鄉(xiāng)地區(qū)差異顯著、供給失衡。一方面，城鄉(xiāng)公共教育、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)的供給差異使部分市縣、農(nóng)村人口素質(zhì)難以提高。國(guó)際旅游島建設(shè)需要的是高素質(zhì)的旅游文化和服務(wù)人才，而用落后的教育水平去實(shí)現(xiàn)旅游要素品質(zhì)的國(guó)際化是相當(dāng)困難的。另一方面，由于中心城市與一般市縣的基本公共服務(wù)供給存在著較大差距，造成了勞動(dòng)力、人才要素跨市縣流動(dòng)的困境。在國(guó)際旅游島建設(shè)中，有些市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村需要開(kāi)發(fā)旅游項(xiàng)目，需要大量高素質(zhì)人才去參與，但中心城市與落后市縣的基本公共服務(wù)水平存在著較大差異、不同戶籍公共服務(wù)存在著較大差異，使得急需開(kāi)發(fā)的市縣難以留住人才，造成了人才和勞動(dòng)力單向流往中心城市的格局。

公共服務(wù)理念滯后、職能不到位。我國(guó)政府在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期存在著社會(huì)管理的認(rèn)知偏差：要么習(xí)慣于按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的價(jià)值取向和基本思路，認(rèn)為政府要包攬一切公共事務(wù)，所以經(jīng)常作為壟斷者向社會(huì)提供公共服務(wù)；要么基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)需求，片面追求GDP增長(zhǎng)，而忽視了公共教育、公共文化、公共安全、公共衛(wèi)生、公共設(shè)施、公共環(huán)境等社會(huì)公共服務(wù)的發(fā)展。

社會(huì)管理觀念的滯后同時(shí)也嚴(yán)重阻礙了政府公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。雖然海南省政府已經(jīng)在服務(wù)型政府的建設(shè)戰(zhàn)略要求中提高了公共服務(wù)能力，但從總體上看，公共服務(wù)職能還存在“缺位”、“越位”和“錯(cuò)位”等問(wèn)題。近來(lái)三亞“旅客挨宰”事件更是暴露出在國(guó)際旅游島建設(shè)中政府旅游監(jiān)管職能嚴(yán)重缺位、對(duì)旅游行業(yè)服務(wù)質(zhì)量缺乏監(jiān)督規(guī)范。

公共服務(wù)投入不足。一段時(shí)期以來(lái)，各級(jí)政府片面追求GDP增長(zhǎng)，把大部分財(cái)力用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而投在公共服務(wù)供給方面的經(jīng)費(fèi)明顯偏低。2008年海南省醫(yī)療衛(wèi)生支出占財(cái)政支出比重為4.4%，社保與就業(yè)支出占財(cái)政支出比重為10.9%，此兩項(xiàng)合計(jì)占比為15.3%，比人均GDP3000～6000美元階段國(guó)家平均31.4%的水平，低了16.1%。由于沒(méi)有經(jīng)濟(jì)投入作支撐，所以公共服務(wù)供給總量不足，這樣造成了日益擴(kuò)大的公共服務(wù)需求與嚴(yán)重不足的公共服務(wù)供給之間的矛盾。

國(guó)際旅游島建設(shè)中公共服務(wù)有效供給的相關(guān)建議

政府服務(wù)理念的強(qiáng)化。從價(jià)值層面看，要強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，體現(xiàn)以人為本、公平正義。服務(wù)型政府的本質(zhì)就是以人民為本，政府要牢固樹(shù)立“公民權(quán)力本位、政府義務(wù)本位”的思想，要以為人民謀幸福為宗旨，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。正如弗雷德里克森所言：“公共服務(wù)分配中所存在的明顯的不公平……是人們所不能容忍的……公共行政不僅僅要致力于效率和經(jīng)濟(jì)，而且要致力于社會(huì)的公平”。①所以在國(guó)際旅游島建設(shè)中，公平、正義尤為重要。

滿足公共服務(wù)多元化需求。公共服務(wù)具有公共性、非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性，又由于市場(chǎng)無(wú)法對(duì)其進(jìn)行合理的供給與配置，政府理所當(dāng)然是其核心的提供者。改革開(kāi)放以來(lái)，海南省的經(jīng)濟(jì)水平得以迅速發(fā)展，公民的發(fā)展越來(lái)越趨于個(gè)性化，對(duì)公共服務(wù)的需求也越來(lái)越多元化，公共服務(wù)的供給越來(lái)越復(fù)雜。政府如果作為公共服務(wù)的單一提供者，很難對(duì)社會(huì)公眾的個(gè)性化、差異化的需求作出及時(shí)、恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，很難實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的帕累托最優(yōu)。面對(duì)多樣化需求，基于“治理”發(fā)展范式，在公共服務(wù)的某些可開(kāi)放領(lǐng)域，以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)、非政府組織、社區(qū)共同參與的公共服務(wù)供給模式能形成供給主體之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作，可以提高我國(guó)基本公共服務(wù)的供給效率。為了使多元化供給模式更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，應(yīng)把握政府角色和多元主體的供給網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

首先，應(yīng)該把握好政府統(tǒng)籌全局的角色。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，政府是多中心治理中的“元治理”角色，所以政府在公共服務(wù)提供方面要發(fā)揮統(tǒng)籌全局的作用，把握好“度”，管該管的事，放手不該管、管不好的事。同時(shí)，公共服務(wù)供給主體多元化意味著政府的唯一角色和全能職能發(fā)生了變化，但并不意味著政府的完全抽離，羅爾斯說(shuō)：“即使在一個(gè)組織良好的社會(huì)中，為了社會(huì)合作的穩(wěn)定性，政府的強(qiáng)制權(quán)力在某種程度上也是必需的。”②在國(guó)際旅游島建設(shè)以來(lái)越來(lái)越復(fù)雜的社會(huì)狀況與越來(lái)越寬松的政策方針下，政府的服務(wù)監(jiān)管職能作用愈加凸顯出來(lái)。尤其要強(qiáng)化政府對(duì)旅行社的監(jiān)管，把日常巡查和重點(diǎn)檢查相結(jié)合，對(duì)投訴頻發(fā)的旅行社和營(yíng)業(yè)點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)的監(jiān)測(cè)，以增強(qiáng)旅行社的競(jìng)爭(zhēng)能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，營(yíng)造公平、健康的市場(chǎng)環(huán)境。

其次，應(yīng)形成矩陣式公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)。公共服務(wù)主體的多元化使得政府不再是唯一主體，但同一時(shí)期出現(xiàn)了多個(gè)主體，使得多主體的供給方式、權(quán)限方面會(huì)相互沖突。為了約束和消除供給行為的隨意性，應(yīng)該構(gòu)建法律框架，明確規(guī)定不同主體的地位、權(quán)利、義務(wù)和作用：按照公共服務(wù)分類，由政府提供普遍義務(wù)性服務(wù)、企業(yè)提供差異性服務(wù)、非政府組織提供公益性服務(wù)、公民提供志愿性服務(wù)，這樣在公共服務(wù)領(lǐng)域建立起一種有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，三者在不斷地合作與競(jìng)爭(zhēng)中努力尋求均衡點(diǎn)，形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下的多元化主體相互嵌套、無(wú)沖突的矩陣式公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)。國(guó)際旅游島的建設(shè)對(duì)于公共服務(wù)的供給提出了更高的要求，這不僅是當(dāng)?shù)鼐用竦钠惹行枰彩菄?guó)際發(fā)展的客觀要求，不僅是旅游業(yè)發(fā)展的有力支撐，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的堅(jiān)實(shí)后盾，來(lái)自多元化的需要促使了更科學(xué)、更合理、更完善的公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)的建立。

強(qiáng)化對(duì)公共服務(wù)主體的監(jiān)督。為了支持和保證國(guó)際旅游島的順利建設(shè)與發(fā)展，國(guó)家給予了海南很多政策優(yōu)惠，這同時(shí)也對(duì)保障政策的順利實(shí)施、防止權(quán)力的濫用提出了更高的要求。因此，加強(qiáng)對(duì)各主體的監(jiān)督，保證其有效地供給公共服務(wù)是十分必要的。

首先要建立自律和他律相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)社會(huì)調(diào)查等多樣化的手段，展開(kāi)公眾滿意度的評(píng)估，通過(guò)評(píng)估，發(fā)現(xiàn)海南公共服務(wù)存在的不足，根據(jù)國(guó)際旅游島的發(fā)展要求找出改進(jìn)點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)供給主體的管理，提高服務(wù)質(zhì)量。為了保證評(píng)估的真實(shí)性，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)評(píng)估主體的獨(dú)立性、評(píng)估目標(biāo)的科學(xué)性、評(píng)估結(jié)果的公開(kāi)性。其次，由于政府在公共服務(wù)供給中起著統(tǒng)籌全局的作用，所以政府的績(jī)效評(píng)估更重要。要通過(guò)建立以政府公共服務(wù)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制來(lái)完善政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制，提高政府執(zhí)行力和公信力?？傊?，為了保證國(guó)際旅游島公共服務(wù)的有效供給，要科學(xué)設(shè)計(jì)、講求實(shí)效、持之以恒地形成長(zhǎng)效機(jī)制。

結(jié)語(yǔ)

“國(guó)際旅游島”不僅僅是一句口號(hào)或者一個(gè)概念，更應(yīng)該是一種嘗試與挑戰(zhàn)。作為國(guó)際旅游島，海南省的戰(zhàn)略定位是高瞻遠(yuǎn)矚的，但是我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，在那些耀眼而璀璨的光環(huán)下，任重而道遠(yuǎn)。只有把公共服務(wù)這塊基石打好，才能真正建起國(guó)際旅游島這棟大廈。因此，我們要更加注重公共服務(wù)的有效供給，關(guān)心民意、注重民生，使海南島成為名副其實(shí)的開(kāi)放之島、綠色之島、文明之島、和諧之島。

（作者單位：海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；本文系海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題項(xiàng)目研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：HNSK11—73；海南大學(xué)青年基金項(xiàng)目研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：qnjj1101）

注釋

①[美]弗雷德里克森：《公共行政的精神》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年，第42頁(yè)。

②[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼等譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988年，第238頁(yè)。